【評論】油氣管網(wǎng)改革“破冰”前行

2013年1月，國務(wù)院頒布的《能源發(fā)展“十二五”規劃》提出：“加強油氣管網(wǎng)監管，穩步推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨立運營(yíng)和公平開(kāi)放，保障各種氣源無(wú)歧視接入和統一輸送。明確政府與企業(yè)油氣儲備應急義務(wù)和責任。”新組建的國家能源局“三定”方案中，也賦予了其“監管油氣管網(wǎng)設施的公平開(kāi)放”的職責。

油氣管道作為石油行業(yè)的“咽喉”，一直被視為進(jìn)入該領(lǐng)域的最大障礙。作為油氣領(lǐng)域的重要環(huán)節，油氣管網(wǎng)設施包括原油、成品油（汽、柴油）、天然氣管道干線(xiàn)和支線(xiàn)，以及與管道配套的相關(guān)設施，下游還存在著(zhù)大量的城市燃氣管網(wǎng)，由各大城市燃氣公司運營(yíng)。1998年，中國石化行業(yè)進(jìn)行了大規模重組，成立了中石油和中石化，國內的大部分管道資產(chǎn)被劃歸中石油內。此后，中石油成為油氣管網(wǎng)的主要建造者和運營(yíng)者，先后建設了西氣東輸一線(xiàn)、二線(xiàn)、三線(xiàn)工程以及陜京一線(xiàn)、二線(xiàn)、三線(xiàn)天然氣管道等，國內油氣管網(wǎng)的壟斷隨之形成。數據顯示，2013年，中國油氣管道總里程10.6萬(wàn)公里，其中，天然氣管道6萬(wàn)公里，原油管道2.6萬(wàn)公里，成品油管道2萬(wàn)公里，初步形成了橫跨東西、縱貫南北、連通海外的油氣管網(wǎng)格局。中國油氣管網(wǎng)設施建設、運營(yíng)主要集中于中石油、中石化、中海油這三家大型石油央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。其中，中石油運營(yíng)著(zhù)全國約70%的原油管道及約90%的天然氣管道，依靠西氣東輸三條輸氣管線(xiàn)工程，中石油不僅控制著(zhù)下游城市燃氣公司的供氣，還影響著(zhù)沿途各省市以天然氣為主要燃料的工業(yè)企業(yè)的命運。部分省份也出現了天然氣管網(wǎng)由地方企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的現象。

　　由于國有石油企業(yè)采取縱向一體化的經(jīng)營(yíng)模式，壟斷油氣管輸業(yè)務(wù)出現管輸關(guān)聯(lián)交易、管輸成本不透明等現象，外部市場(chǎng)主體難以進(jìn)入，導致氣源供應與管網(wǎng)輸送不匹配、不同氣源不能串換的問(wèn)題。油氣管網(wǎng)關(guān)乎國家能源供應安全，關(guān)乎國有石油企業(yè)生產(chǎn)運營(yíng)、上下游的協(xié)調統一，是一個(gè)重大的發(fā)展問(wèn)題，也是一個(gè)攸關(guān)數億群眾的民生問(wèn)題，如何改革必然會(huì )成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　自2013年8月底中石油貪腐窩案爆發(fā)以來(lái)，中石油這個(gè)“長(cháng)子”又一次被推到了風(fēng)口浪尖，一時(shí)間關(guān)于分拆中石油的方案傳言不斷，而分拆管道公司則是傳言最多，也被認為是最靠譜的一個(gè)版本。十八屆三中全會(huì )召開(kāi)前夕，國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人們“將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監管制度”的預期。十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中第20條提出的“實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)、放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”更是引發(fā)起業(yè)界討論熱潮。特別是《決定》關(guān)于壟斷行業(yè)改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環(huán)節和可引入競爭的環(huán)節分開(kāi)，同時(shí)強調自然壟斷環(huán)節要靠有效政府監管克服壟斷弊端。比如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運輸管網(wǎng)具有自然壟斷特性，但發(fā)電和售電環(huán)節、油氣上游開(kāi)采和下游煉化銷(xiāo)售以及鐵路客貨運輸等環(huán)節都可以引入競爭。

　　馬年新氣象。油氣行業(yè)的破壟斷改革正在不斷深化，其中，備受關(guān)注的管網(wǎng)向民資開(kāi)放問(wèn)題終于有了新進(jìn)展。2014年2月21日，中國石化發(fā)布公告稱(chēng)，公司董事會(huì )審議并一致通過(guò)了《啟動(dòng)中國石化銷(xiāo)售業(yè)務(wù)重組、引入社會(huì )和民營(yíng)資本實(shí)現混合所有制經(jīng)營(yíng)的議案》。董事會(huì )同意在對中國石化油品銷(xiāo)售業(yè)務(wù)板塊現有資產(chǎn)、負債進(jìn)行審計、評估的基礎上進(jìn)行重組，同時(shí)引入社會(huì )和民營(yíng)資本參股，實(shí)現混合所有制經(jīng)營(yíng)。中石化向民資放開(kāi)成品油銷(xiāo)售，率先拉開(kāi)了“油改”的下游大幕。中國石化對社會(huì )和民營(yíng)資本開(kāi)放油品銷(xiāo)售業(yè)務(wù),率先采取混合所有制,在壟斷特性比較突出的能源領(lǐng)域具有積極的示范意義。中石化是中國具有象征性意義的重要壟斷國企，以這塊“硬骨頭”為切入點(diǎn)預示著(zhù)今后更多國有資本占絕對控股地位的行業(yè)，將陸續對民資開(kāi)放。2014年4月2日，中石化再次發(fā)布公告，稱(chēng)已將所屬油品銷(xiāo)售業(yè)務(wù)板塊資產(chǎn)整體移交給公司全資子公司中國石化銷(xiāo)售有限公司擁有、管理和控制。并對外公布了較明確的“時(shí)間表”：擬6月底完成油品銷(xiāo)售板塊的審計評估，公布引資方案；力爭第三季度前完成融資。

　　關(guān)于中游油氣管網(wǎng)改革，目前基本上有兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，改變“三桶油”既是經(jīng)營(yíng)者又是使用者的雙重角色，以政府行為推進(jìn)市場(chǎng)化的模式；第二種意見(jiàn)是通過(guò)邊緣革命，增量改革，培養市場(chǎng)力量，鼓勵多元投資，所有管道必須向第三方開(kāi)放等穩步漸進(jìn)的模式，以市場(chǎng)配置資源，最終完成管道體系的市場(chǎng)化改革。中國的管網(wǎng)改革何去何從？真的需要分拆管網(wǎng)嗎？原本純商業(yè)的入網(wǎng)行為政府有必要橫加干預嗎？其實(shí)，十八屆三中全會(huì )早已給出答案，其公報指出，經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管網(wǎng)體系改革可能更傾向第二種模式。通過(guò)政府政策引導和市場(chǎng)因素的自我培育，最終通過(guò)市場(chǎng)完成管道資源的配置，水到渠成?？傊?，管網(wǎng)改革可優(yōu)選的路徑是：廢除一切價(jià)格和進(jìn)出口貿易管制,為市場(chǎng)所有主體建立規避價(jià)格風(fēng)險的市場(chǎng)，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒！以還市場(chǎng)本原。

　　為了打破油氣管網(wǎng)的高度壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，2014年2月24日,國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(試行)》（國能監管〔2014〕84號）(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《84號文》)，要求油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)應在互惠互利、充分利用設施能力并保障現有用戶(hù)現有服務(wù)的前提下，按簽訂合同的先后次序向新增用戶(hù)公平、無(wú)歧視地開(kāi)放使用油氣管網(wǎng)設施?！?4號文》通過(guò)政策正式明確油氣管網(wǎng)設施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線(xiàn)和支線(xiàn)，以及與管道配套的相關(guān)設施?！?4號文》出臺旨在促進(jìn)油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放,提高管網(wǎng)設施利用效率,保障油氣安全穩定供應,規范油氣管網(wǎng)設施開(kāi)放相關(guān)市場(chǎng)行為,在目前油氣行業(yè)縱向一體化的體制下,解決上、下游多元化市場(chǎng)主體的開(kāi)放需求問(wèn)題。這是監管層明確表態(tài)要打破壟斷邁出的重要一步?！?4號文》規定，油氣管網(wǎng)設施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線(xiàn)和支線(xiàn)（含省內承擔運輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)應向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶(hù)公平、無(wú)歧視地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。這標志著(zhù)中游油氣管網(wǎng)從此進(jìn)入第三方準入時(shí)代。

　　《84號文》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來(lái)任何一次油氣產(chǎn)業(yè)改革?！?4號文》的出臺為“油氣管網(wǎng)改革”撕開(kāi)了一個(gè)口子?！?4號文》為解決油氣管網(wǎng)公平準入問(wèn)題提供了解決思路。一方面，其為各市場(chǎng)主體進(jìn)入油氣管網(wǎng)提供了標準規范，起到一定打破現有壟斷局面的作用；另一方面，《84號文》明確指出，油氣管道設施上游用戶(hù)中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然氣（含煤制天然氣、煤層氣、頁(yè)巖氣等）等油氣生產(chǎn)企業(yè)。這就意味著(zhù)，非常規油氣開(kāi)采出以后“無(wú)管網(wǎng)可輸送”的問(wèn)題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設施的壟斷，促進(jìn)中國非常規油氣資源開(kāi)發(fā)。此次政策出臺有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設施的壟斷，促進(jìn)中國非常規油氣資源開(kāi)發(fā)。同時(shí)，要求油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)之間相互開(kāi)放，實(shí)際是要求實(shí)現中石化和中石油管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，有利于形成全國統一布局的管網(wǎng)系統，對于確保能源供應的安全有重要意義。

　　不過(guò)，值得注意的是，《84號文》全文沒(méi)有提到任何詳細的數字，價(jià)格、數量均沒(méi)有體現。例如若民營(yíng)資本進(jìn)入管網(wǎng)建設運營(yíng)領(lǐng)域應如何上繳費用，又或者管輸費如何制定。再比如第五條“油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設施有剩余能力的情況下，應向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。”中提到的剩余能力如何界定，均沒(méi)有描述清楚。因此，本辦法只是定性的傳達政府決心改革油氣管網(wǎng)運營(yíng)領(lǐng)域的決心，并沒(méi)有提出定量的執行標準。還有，根據《84號文》，“上、下游用戶(hù)要結合生產(chǎn)實(shí)際情況或市場(chǎng)需求與消費量預測情況，以及油氣管網(wǎng)設施規劃、建設與使用現狀，合理向油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)提出開(kāi)放申請。”而油氣管網(wǎng)運營(yíng)企業(yè)“要結合自身管網(wǎng)設施輸送（儲存、氣化、液化和壓縮）能力以及實(shí)際需求情況”、“在油氣管網(wǎng)設施有剩余能力的情況下”，開(kāi)放管網(wǎng)設施。這意味著(zhù)，對于油氣管網(wǎng)設施，“三桶油”等央企仍然擁有優(yōu)先使用的權利，開(kāi)放的前提是“當油氣管網(wǎng)設施有剩余能力”。當下，國內氣荒、油荒時(shí)有發(fā)生，在國內油氣管網(wǎng)建設不完善、管網(wǎng)設施剩余能力有限的前提下，便為管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)“找借口不開(kāi)放”留下了余地。因此，能否實(shí)現油氣管網(wǎng)真正公平的“第三方準入”，不僅需要“辦法”，還需要更具體的實(shí)施細則，以及實(shí)施過(guò)程中國家能源局及其派出機構有效的監管。

　　中國油氣管網(wǎng)設施對外提供服務(wù)的主導模式是管網(wǎng)設施方買(mǎi)斷上游企業(yè)的油氣，然后自行處置油氣資源和調度，上游企業(yè)幾乎沒(méi)有選擇下游用戶(hù)的主動(dòng)權?！?4號文》第九條提出了新模式，即鼓勵以自行協(xié)商或委托代理等方式由不同市場(chǎng)主體的上游用戶(hù)向下游用戶(hù)直接銷(xiāo)售油氣，并由上下游用戶(hù)與油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)簽訂合同或協(xié)議。為進(jìn)一步做好天然氣合理使用監管，規范天然氣購銷(xiāo)市場(chǎng)秩序，2014年2月25日，國家能源局印發(fā)《天然氣購銷(xiāo)合同（標準文本）》（國能監管〔2014〕98號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標準文本》），呼應這一購銷(xiāo)模式。

　　2014年5月12日，中國石油董事會(huì )審議并一致通過(guò)了《關(guān)于成立中石油東部管道有限公司及產(chǎn)權轉讓相關(guān)事宜的議案》，該公司擬以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一、二線(xiàn)相關(guān)的資產(chǎn)及負債，以及管道建設項目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線(xiàn)相關(guān)的資產(chǎn)及負債（合稱(chēng)“擬出資資產(chǎn)”）出資設立東部管道公司，并擬通過(guò)產(chǎn)權交易所公開(kāi)轉讓所持東部管道公司100%的股權，即轉讓后公司不再持有東部管道公司任何股權。中石油新聞辦相關(guān)人員5月13日在接受新華社專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，此次產(chǎn)權交易是公開(kāi)的,對各類(lèi)資本也是平等的,中石油相關(guān)單位參與交易,也是符合市場(chǎng)規則的? 這意味著(zhù)中石油或將與社會(huì )資本或民營(yíng)資本合作,參與到未來(lái)西氣東輸管道資產(chǎn)的轉讓中? 業(yè)內人士認為，此舉有利于中石油盤(pán)活存量，優(yōu)化資產(chǎn)結構，為未來(lái)進(jìn)一步引資、融資打好基礎。這次改革不僅是中石油一家企業(yè)的改革,而且是國家產(chǎn)業(yè)政策改革的折射,并將推動(dòng)中國天然氣產(chǎn)業(yè)向競爭性產(chǎn)業(yè)演化走出關(guān)鍵一步?中石油主動(dòng)打碎油氣管網(wǎng)這扇“玻璃門(mén)”，是其在混合所有制改革中打出的第一記重拳，將引燃并推進(jìn)其未來(lái)的改革進(jìn)程。

　　截至目前，中石油西一、二、三線(xiàn)均對社會(huì )資本伸出“橄欖枝”，油氣管網(wǎng)混合所有制改革正在穩步推進(jìn)。這并不是中石油第一次將管道資產(chǎn)向其他資本放開(kāi)。2013年，中石油股份公司以西部管道的200億元凈資產(chǎn)作為出資，聯(lián)合泰康資產(chǎn)（代表泰康人壽、國壽、人保、新華人壽、太保等9家保險行業(yè)出資者）以及國聯(lián)基金（代表工行、農行、建行、長(cháng)江養老等出資者）組建中石油管道聯(lián)合有限公司，運營(yíng)西氣東輸工程部分管線(xiàn)等。而早在2012年，中石油股份公司就將籌建中的西氣東輸三線(xiàn)工程向社會(huì )和民營(yíng)資本放開(kāi)，中石油出資325億元，持股比例52％，全國社?；?、國聯(lián)能源、寶鋼集團各出資100億元，入股中石油西氣東輸三線(xiàn)項目。與此前西氣東輸三線(xiàn)引入社會(huì )和民營(yíng)資本不同，此次西氣東輸一線(xiàn)和二線(xiàn)資產(chǎn)“打包”出售，是從“增量”改革進(jìn)入“存量”領(lǐng)域。這說(shuō)明中國油氣管道網(wǎng)運分離的改革步伐進(jìn)一步加快。

　　從國際上看，石油天然氣管網(wǎng)發(fā)展和監管并未形成統一模式。歐洲從1998年啟動(dòng)管道運營(yíng)商和生產(chǎn)商分離，到現在尚未完成。美國天然氣管網(wǎng)實(shí)行多個(gè)運營(yíng)商獨立運營(yíng)。中國在西氣東輸這樣的主干管網(wǎng)引入混合所有制，如此大力度的改革在國際上還沒(méi)有類(lèi)似經(jīng)驗。而未來(lái)其他干線(xiàn)管道是否也會(huì )采取此類(lèi)方式，還有待觀(guān)察。然而，油氣管網(wǎng)作為涉及國計民生的重大基礎性設施，在實(shí)現股權多元化和市場(chǎng)化后，如何實(shí)現安全運營(yíng)和管理，將對政府監管提出更高要求。

　　組建國家管網(wǎng)公司或區域管網(wǎng)公司都不是重點(diǎn)，關(guān)鍵是要實(shí)現管道獨立中立，實(shí)行嚴格監管，將輸送和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)嚴格分開(kāi)，避免直接的利益輸送。種種跡象表明，短期內徹底拆分“三桶油”的管網(wǎng)，成立國家獨立的管網(wǎng)公司的可能性還是比較小。中游管網(wǎng)改革最可能的路徑還是循序漸進(jìn)，依托現行的管網(wǎng)體制首先試行第三方準入。目前中國油氣主干管網(wǎng)主要以“躉售”而非“代輸”形式運營(yíng)，即管網(wǎng)公司將上游油氣資源買(mǎi)入后，再賣(mài)給下游用戶(hù)，實(shí)現對油氣的統購統銷(xiāo)。例如，中石油西部管道公司，在負責西氣東輸天然氣運輸的同時(shí)也負責銷(xiāo)售，盡管財務(wù)上已經(jīng)獨立核算，但并不是真正獨立的管道公司。“躉售”體制有利于實(shí)現油氣資源的統一調配，對保證油氣管網(wǎng)利潤、調動(dòng)油氣公司管網(wǎng)建設積極性有激勵作用。但“躉售”體制阻礙了市場(chǎng)機制在上游資源和下游用戶(hù)之間正常發(fā)揮作用，下游用戶(hù)只能被動(dòng)接受門(mén)站價(jià)格，不利于油氣市場(chǎng)競爭，降低油氣供應價(jià)格。選擇第三方準入進(jìn)行“代輸”后，下游用戶(hù)將有機會(huì )越過(guò)管網(wǎng)公司，直接與上游氣源供應商談判確定氣源供應價(jià)格。中游管網(wǎng)公司在以“無(wú)歧視”原則運輸天然氣的同時(shí)，只向用戶(hù)收取國家發(fā)改委核準的管輸費。

　　從長(cháng)遠來(lái)看，天然氣管網(wǎng)分離、獨立運營(yíng)是趨勢，但目前中國天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設階段，還需要靠石油公司的財力來(lái)完成。“第三方準入”以“剩余產(chǎn)能”為前提，在目前天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對滯后，管網(wǎng)輸氣能力不足，規劃利用率均較高的背景下，實(shí)施起來(lái)也是有一定困難。因此，不管是獨立運營(yíng)還是不予拆分，怎么保證“第三方準入”和政府如何監管是最重要的?！?4號文》明確了國家能源局及各派出機構的監管職責及監管內容。“第三方準入”鋪開(kāi)后，國家能源局將主要通過(guò)兩份合同對中游管網(wǎng)進(jìn)行監管。一份合同是下游用戶(hù)與管網(wǎng)企業(yè)簽訂的代輸合同，另一份是上游資源企業(yè)與下游用戶(hù)簽訂的銷(xiāo)售合同。國家能源局通過(guò)對這兩類(lèi)合同的執行情況進(jìn)行監管，將對中游管網(wǎng)的管理重心從審批過(guò)渡到監管上來(lái)。當然，油氣管網(wǎng)改革也只是整個(gè)油氣改革棋局中的一個(gè)環(huán)節。我們要特別注意不要走回頭路，不再“走幾步、退幾步”，更不要走歪路。因為，從前幾年的改革政策來(lái)看，雖然不能說(shuō)存在多大的失誤，但是，至少是不夠穩酵策略的，是節奏感不明顯的，或緊或松、或上或下、大起大落的現象十分嚴重。如何走好這盤(pán)棋，讓盡可能多的主體獲益，著(zhù)實(shí)考驗政策制定者和市場(chǎng)運行主體的智慧和力量。