煤制油稅賦問(wèn)題研究報告

煤制油作為我國石油替代戰略工程，自20世紀80年代恢復研究與開(kāi)發(fā)以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十余年的努力，在工藝、反應催化劑及工業(yè)化裝置等技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng )新取得重大突破，示范裝置已成功運行多年并取得了自主知識產(chǎn)權，已具備商業(yè)化發(fā)展的條件。然而，自2014年10月以來(lái)，國際原油價(jià)格出現斷崖式下跌而導致的國內成品油價(jià)格大幅下調以及由此引發(fā)的消費稅的大幅提高，致使煤制油示范項目全部虧損，已危及國家能源戰略工程的實(shí)施。建議國家相關(guān)部門(mén)采取果斷措施加以應對，當務(wù)之急是減免煤制油消費稅。

一 我國煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展概述

煤基制油，人們習慣上稱(chēng)之為煤制油，工業(yè)上也稱(chēng)煤炭液化，主要有直接液化和間接液化兩種工藝。直接液化是指通過(guò)加氫使煤中復雜的有機高分子結構直接轉化為低分子的液體燃料，是經(jīng)干燥、研磨后的細煤粉與溶劑油制備成煤漿在高溫、高壓條件及催化劑的作用下與氫氣反應直接生產(chǎn)液化油品的過(guò)程；間接液化是指煤炭先經(jīng)氣化生成合成氣（CO+H₂），經(jīng)凈化、調整H₂/CO比后，再經(jīng)費托合成（F-T合成）生產(chǎn)油品的過(guò)程。

早在20世紀80年代，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展與能源需求的快速增長(cháng)，我國重新恢復了煤制油技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，并作為石油替代戰略工程。21世紀以來(lái)，隨著(zhù)我國石油進(jìn)口量的增長(cháng)，煤炭液化技術(shù)研發(fā)進(jìn)一步加快。在企業(yè)的大量科研資金持續投入與科研人員的辛勤付出之下，我國煤制油工藝、反應催化劑及其工業(yè)化裝置等技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng )新不斷取得突破，打破了國外技術(shù)壟斷，取得中國煤制油技術(shù)的自主知識產(chǎn)權，迫使南非Sasol合成油技術(shù)退出中國市場(chǎng)。2005年9月，國家科技部對中科院費托合成油工藝進(jìn)行驗收；2005～2009年期間，內蒙古伊泰集團、山西潞安集團和中國神華集團建成三個(gè)16萬(wàn)噸～20萬(wàn)噸/年合成油示范廠(chǎng)。截至目前，伊泰、潞安兩個(gè)示范廠(chǎng)已運行近7年，神華示范廠(chǎng)2010年開(kāi)車(chē)驗證成功。2008年投產(chǎn)的神華集團承擔的全球首套百萬(wàn)噸直接液化工藝也于2011年轉入商業(yè)化生產(chǎn)階段。晉煤集團消化吸收國外先進(jìn)甲醇制汽油（MTG）技術(shù)，2009投產(chǎn)的10萬(wàn)噸/年項目已實(shí)現安全穩定滿(mǎn)負荷運行。陜西煤業(yè)化工集團以煤炭分質(zhì)分級清潔高效轉化利用為前提，深耕煤焦油加氫制油領(lǐng)域，形成自主知識產(chǎn)權的技術(shù)體系，已實(shí)現百萬(wàn)噸的生產(chǎn)能力。兗礦集團也很早就介入煤制油領(lǐng)域，2004年萬(wàn)噸級費托合成油技術(shù)中試成功，其承擔的百萬(wàn)噸示范項目于2015年8月底投料試車(chē)成功。

截至2015年底，已經(jīng)建成投產(chǎn)的工業(yè)及商業(yè)示范項目8個(gè)，形成產(chǎn)能340萬(wàn)噸/年。目前在建的商業(yè)示范項目3個(gè)，2017年底將形成新的產(chǎn)能620萬(wàn)噸/年。列入國家《煤炭深加工“十三五”規劃》的在建升級示范項目4個(gè)，儲備升級示范項目3個(gè)，加上神華“十一五”核準的直接液化二、三線(xiàn)建設，以及地方“十二五”期間備案的多聯(lián)產(chǎn)項目1個(gè)（聯(lián)產(chǎn)間接液化油品55萬(wàn)噸/年），將再形成新的產(chǎn)能1858萬(wàn)噸/年。

從項目統計來(lái)看，我國煤液化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現技術(shù)多樣化、產(chǎn)品多元化的良好發(fā)展態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)雛形初步形成，到“十三五”末，預計我國將形成煤液化總產(chǎn)能2818萬(wàn)噸/年，按照70%左右制成的燃油成品計算，達產(chǎn)后將有2000萬(wàn)噸/年煤制油品，補充到我國的成品油市場(chǎng)中。產(chǎn)業(yè)主要分布在鄂爾多斯盆地、晉西南、新疆準東和伊犁、貴州畢節等煤炭大型基地周邊區域及老少邊陲需要精準扶貧的地區。

二 煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義

1.保障國家能源安全的戰略性舉措

習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會(huì )議上提出推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費革命，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，著(zhù)力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅動(dòng)的能源供應體系，同步加強能源輸配網(wǎng)絡(luò )和儲備設施建設?！赌茉窗l(fā)展戰略行動(dòng)計劃（2014～2020年）》（國辦發(fā)〔2014〕31號）提出，要確保能源安全供應，加強儲備應急能力建設。

目前，我國石油年消費量超過(guò)5億噸，石油對外依存度已超過(guò)60%，未來(lái)還將呈現不斷上升態(tài)勢。煤制油技術(shù)可以大規模生產(chǎn)高品質(zhì)清潔油品，如果達到年產(chǎn)5000萬(wàn)噸的規模，可以有效緩解因富煤缺油給我國能源安全帶來(lái)的挑戰；如果達到年產(chǎn)1億噸的規模，我國能源的諸多問(wèn)題都能得到有效解決。為此，發(fā)展煤制油是為保障國家能源安全提供重要戰略技術(shù)和有效產(chǎn)能儲備的重要措施。

2.實(shí)現煤炭清潔高效利用的重要途徑

煤炭是我國的基礎性能源

，將長(cháng)期在能源消費中占據主要地位，傳統的煤炭消費模式粗放、效率不高、污染嚴重，必須革命。煤制油是煤炭消費方式的重大變革，煤通過(guò)氣化轉化或液化轉化等化工過(guò)程轉化為清潔的油品，生產(chǎn)過(guò)程中近三分之二的CO₂可低成本捕獲，為碳排放徹底解決創(chuàng )造了先決條件；煤炭中的硫、磷、鹽分等元素可以全部分質(zhì)回收；化工轉化過(guò)程中不產(chǎn)生SO₂、NOx等污染物；廢渣可生產(chǎn)建材；特別是火電廠(chǎng)無(wú)法使用的高有害元素煤炭，或其他行業(yè)無(wú)法利用的低質(zhì)煤炭，也可實(shí)現清潔利用。

3.有利于提升我國油品質(zhì)量和生產(chǎn)特種燃料油

煤制油與原油煉化油相比有天然的優(yōu)勢，可提供現有石油化工技術(shù)難以制得的超過(guò)國家現行質(zhì)量標準的高品質(zhì)柴油、汽油和特種燃料油。利用煤直接液化柴油開(kāi)發(fā)的軍用和航空航天特種燃料，填補了國內航空航天特種燃料油空白；煤直接液化石腦油產(chǎn)品芳潛高達75%，可直接作為優(yōu)質(zhì)重整原料生產(chǎn)高熱值、高辛烷值、低凝點(diǎn)的清潔汽油；2015年5月，神華完成了DDCL（煤直接液化柴油）在國Ⅴ排放SCR發(fā)動(dòng)機上排放性能試驗，結果滿(mǎn)足GB17691-2005《車(chē)用壓燃式、氣體燃料點(diǎn)燃式發(fā)動(dòng)機與汽車(chē)排氣污染物排放限值及測量方法（中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段）》標準國V階段排放要求，且保持較大的排放余量。煤間接液化柴油硫含量極低，色度為零，烯烴含量及芳烴含量很低，十六烷值大于70，可以在0號至-35號柴油之間進(jìn)行調節，是未來(lái)六階段油品升級的理想組分油，經(jīng)過(guò)7年多測試，尾氣排放符合歐洲Ⅴ號標準，比普通柴油節油8%～12%。如伊泰清潔柴油，與國V標準柴油相比，在法定檢測指標和非法定檢測指標方面均有顯著(zhù)降低，經(jīng)北京市委托中國環(huán)境科學(xué)研究院組織的運行試驗檢測，燃燒顆粒物PM的降低比例達到61.78%，總碳氫THC平均減排0.42%、NO減排31.57%、CO減排5.98%、CO₂減排2.18%，基本沒(méi)有SO₂排放，具有較大的環(huán)保優(yōu)勢。煤間接液化石腦油直鏈烷烴高達90%以上，是生產(chǎn)烯烴、無(wú)芳烴溶劑油、特種石蠟、高品質(zhì)合成潤滑油等的優(yōu)良原料。間接液化部分產(chǎn)品是傳統煉廠(chǎng)難以生產(chǎn)的產(chǎn)品，替代了進(jìn)口，填補了國內空白。

4.對西部省份社會(huì )和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義

我國西部產(chǎn)煤大省受產(chǎn)業(yè)結構較為單一的影響，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，亟須采取根本性措施加以解決。如果在西部地區適度發(fā)展煤制油，將會(huì )有力改變這一狀況。

基于煤炭資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)承載力、基礎設施條件、區域經(jīng)濟發(fā)展等綜合條件，我國煤制油產(chǎn)業(yè)目前主要布局在西部。煤制油項目一般毗鄰配套煤礦建設，投資大、煤炭轉化量大、產(chǎn)業(yè)鏈長(cháng)、科技含量高，如果我們堅持“立足西部、加快新疆”的煤制油產(chǎn)業(yè)布局政策，將有利于克服西部地區產(chǎn)業(yè)結構單一、低水平發(fā)展的矛盾，為西部煤炭資源區域的經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，從根本上解決少數民族地區的經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )長(cháng)治久安問(wèn)題。

5.有助于化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩、增加財政收入

目前，我國煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題已經(jīng)十分嚴重，對煤炭產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展造成重大影響，化解產(chǎn)能過(guò)剩成為當前乃至今后一段時(shí)間煤炭產(chǎn)業(yè)的主要任務(wù)。但客觀(guān)上已經(jīng)實(shí)際形成的產(chǎn)能必須有序釋放，否則，將造成極大的浪費。因此，除了通過(guò)行政手段管住源頭以外，更主要的應在形成煤炭新的消費增長(cháng)點(diǎn)上做文章。在目前技術(shù)條件下，1億噸煤制油品的轉化能力，可以消化4億噸左右的煤炭。因此，發(fā)展煤制油，增加對過(guò)剩煤炭的有效消費，是解決煤炭產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的戰略性措施。同時(shí)，煤制油作為煤炭深加工產(chǎn)業(yè)，可以實(shí)現低附加值煤炭向高附加值燃料與原料的轉變，附加值大為提升。從稅費角度看，目前煤炭稅費大約72元/噸，經(jīng)過(guò)深加工延伸到煤制油產(chǎn)品，煤炭稅賦至少可提高到250元/噸以上。

6.促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革與健康發(fā)展

著(zhù)力推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革是黨中央、國務(wù)院為適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、針對我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴峻形勢做出的果斷決策?！秶鴦?wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕7號）對煤炭產(chǎn)業(yè)脫困發(fā)展與供給側結構性改革做出了戰略部署，在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等方面提出了具體要求。發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè)可以有效擴大煤炭消費，促進(jìn)煤炭過(guò)剩產(chǎn)能的化解。同時(shí)，作為現代新型煤化工的重要內容，煤制油具有技術(shù)含量高、管理要求高、布局門(mén)檻高

與產(chǎn)業(yè)鏈地位高的特點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將有利于我國煤炭產(chǎn)業(yè)結構、布局結構、組織結構和技術(shù)結構的全面調整與進(jìn)一步優(yōu)化升級，是煤炭產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革和實(shí)現健康發(fā)展的重要內容。

三 煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難

1.成品油價(jià)格不斷下跌，煤制油示范項目已全面虧損

我國煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展才剛剛起步，開(kāi)展煤制油技術(shù)研發(fā)和工程示范是基于較高的國際油價(jià)。煤制油項目投資較高，原料價(jià)格對項目經(jīng)濟性影響不敏感，而產(chǎn)品價(jià)格對項目經(jīng)濟性影響十分敏感，在煤價(jià)為400元/噸的基礎上，基于75美元/桶的原油價(jià)格形成的成品油價(jià)格為業(yè)界較為認可的盈虧平衡點(diǎn)，在國際石油價(jià)格在75美元以下項目較難贏(yíng)利。

目前，國際原油價(jià)格已從2014年年中的110美元/桶跌至50美元/桶左右的水平，2016年年初最低已跌到26美元/桶。2015年1～6月我國運營(yíng)的煤制油示范項目（以神華、伊泰、潞安、兗礦為例）油品平均銷(xiāo)售價(jià)格為4500元/噸（不含稅）左右，其中：柴油約5100元/噸、汽油約5300元/噸、石腦油約4300元/噸、液化氣約3100元/噸，與2014年同期相比分別下降23%、11%、25%和40%。受此影響，以上示范項目2015年1～6月共減少收入約26億元，共虧損約12億元，相比同期下降620%，煤制油示范項目已嚴重虧損。目前，每生產(chǎn)一噸柴油，煤制油企業(yè)虧損1592.85元；每生產(chǎn)一噸石腦油，企業(yè)虧損1835.99元。

2.稅負過(guò)重嚴重影響煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展

據測算，煤制油示范項目柴油綜合稅負為36.82%，石腦油綜合稅負為58.98%。其中由于原料價(jià)格低，可抵扣增值稅稅較低，煤制油產(chǎn)品實(shí)際承擔的增值稅率要遠高于石油基產(chǎn)品。在“十二五”前期（按中石化80美元/桶價(jià)格體系計算），煤直接液化和煤間接液化噸產(chǎn)品繳納生產(chǎn)稅總額，高于同期煉化項目600～700元/噸，在“十二五”末期油價(jià)下跌后（按中石化60美元/桶價(jià)格體系計算），繳稅額仍高于同期煉化項目400～500元/噸。

隨著(zhù)原油價(jià)格暴跌，為合理引導消費、促進(jìn)節能減排，財政部連續三次發(fā)文上調成品油（包括煤制油）消費稅稅率，將汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額提高到1.52元/升；將柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額提高到1.2元/升。調整后的柴油消費稅1411.20元/噸；石腦油消費稅2105.20元/噸；汽油消費稅2109.76元/噸。經(jīng)過(guò)三次上調后，每噸柴油增加消費稅470.40元，每噸石腦油增加消費稅720.20元，每噸汽油增加消費稅721.76元。而煤制油企業(yè)以煤炭為原料，無(wú)法像石油煉制企業(yè)那樣通過(guò)原油成本的大幅下降充抵消費稅上調對企業(yè)利潤的影響。例如，神華集團鄂爾多斯煤直接液化廠(chǎng)2015年1～10月份共生產(chǎn)各種油品47.8萬(wàn)噸，其中石腦油14.41萬(wàn)噸，柴油25.12萬(wàn)噸，均為消費稅應稅產(chǎn)品，累計消費稅稅負5.25億元，比消費稅上調前增加稅負2億元以上，全廠(chǎng)累計虧損10.38億元。盡管如此，即使在煤炭產(chǎn)業(yè)陷入全面困境下，煤制油示范企業(yè)還是本著(zhù)對事業(yè)負責的態(tài)度，仍在繼續虧損運營(yíng)；明知投產(chǎn)之日就是虧損之時(shí)，在建項目仍在推進(jìn)。

3.現行成品油定價(jià)機制不能體現優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)

盡管煤制油品特性?xún)?yōu)于石油基油品，屬于清潔高效能源，但我國現行的與國際原油價(jià)格掛鉤的成品油產(chǎn)業(yè)定價(jià)體制符合石油基煉制成品油的實(shí)際情況，卻并不符合煤制油的實(shí)際。煤制油不同于原油基煉油，其成本與原油無(wú)關(guān)，影響產(chǎn)品價(jià)格的因素主要是國內成品油市場(chǎng)價(jià)格和稅費政策。煤制油產(chǎn)業(yè)成本中原料煤成本占總成本的比例低，但是投入高、折舊費高、財務(wù)費用高，每萬(wàn)噸投資成本是同樣級別煉油產(chǎn)業(yè)的5～6倍。受成品油批發(fā)管理、銷(xiāo)售體制與定價(jià)機制影響，煤制油產(chǎn)品價(jià)格不僅不能體現真實(shí)成本，而且不能體現“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。

4.相關(guān)政策有待完善

盡管目前我國煤制油技術(shù)已經(jīng)較為成熟、示范效果較為顯著(zhù)，但仍處于發(fā)展初期階段，需要產(chǎn)業(yè)政策扶持。目前仍然缺少相應的技術(shù)標準、建設標準、產(chǎn)業(yè)管理細則與行業(yè)準入標準。煤制油作為新興戰略產(chǎn)業(yè)，大多布局在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部，但在西部地區鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄中沒(méi)有得到體現。煤制油項目對促進(jìn)就業(yè)和地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有比較重大的意義，特別是在貧困問(wèn)題較為突出的西部地區，盡管當地政府和民眾渴望通過(guò)煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)現脫貧，但在精準扶貧工程中未能體現這一愿望。

四 政策建議

1.堅定煤制油的戰略地位

煤制油產(chǎn)業(yè)的被動(dòng)局面對該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心造成一定影響，但鑒于這一“

石油替代”重要舉措的戰略意義，山西、陜西、內蒙古、新疆等承擔示范項目的主要省區對此并沒(méi)有動(dòng)搖。李克強總理也曾強調“中國是一個(gè)以煤為主要燃料的國家，占比達到70%。煤變油不管是直接法還是間接法，只要把污染和耗水的問(wèn)題解決了，這個(gè)行業(yè)的發(fā)展前景還是很大的”。建議政府應站在能源革命、供給側結構性改革和國家安全的戰略高度，以更長(cháng)的時(shí)期、更遠的眼光看待煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，堅定煤制油產(chǎn)業(yè)在我國能源發(fā)展中的戰略地位，進(jìn)一步堅定煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心。

2.給予必要的政策支持

借鑒發(fā)達國家對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供的財政、稅收和金融扶持政策，設立煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。美國在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上采用研發(fā)活動(dòng)由政府直接投資；1986年通過(guò)的《經(jīng)濟復興稅法》修正案，大幅減免稅收；對高新技術(shù)產(chǎn)品由政府采購。法國設立“創(chuàng )新資助金”，對由高新技術(shù)研究人員創(chuàng )辦未滿(mǎn)三年的高新技術(shù)企業(yè)予以資助，設立“技術(shù)咨詢(xún)補貼”用于企業(yè)聘請專(zhuān)家解決重大技術(shù)問(wèn)題或技術(shù)咨詢(xún)，補貼額度占發(fā)生費用的50%。日本政府出臺《高新技術(shù)工業(yè)密集區開(kāi)發(fā)促進(jìn)法及其政令、施行令》，對高新技術(shù)企業(yè)施行優(yōu)惠信貸政策，不僅延長(cháng)貸款期，而且實(shí)行優(yōu)惠利率。

有必要將煤制油項目列入《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域目錄》中，將煤制油企業(yè)認定為高新技術(shù)企業(yè)，充分享受稅收優(yōu)惠政策；將煤制油項目恢復到《西部地區鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄》中，保障煤制油企業(yè)享受到西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策；將煤制油項目列為精準扶貧重點(diǎn)工程；改革成品油銷(xiāo)售體制，及時(shí)核準油品批發(fā)銷(xiāo)售資質(zhì)，將煤基油品與石油煉制品區別對待，實(shí)行差別化的稅收及價(jià)格政策，實(shí)施“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。

3.當務(wù)之急是減免煤制油消費稅

消費稅是主要用于高耗能、高污染、高消費的消費品的稅種，而煤制油具有提高煤炭清潔高效利用水平的積極作用。因此，有關(guān)部門(mén)應當考慮煤制油產(chǎn)業(yè)的特殊性，改變煤制油企業(yè)稅收參照石油企業(yè)稅收的做法，實(shí)行差別化的較低稅收政策，參照發(fā)達工業(yè)國家對幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持政策，充分考慮煤制油與煉油過(guò)程增值幅度的差異，同時(shí)參考國內其他新興產(chǎn)業(yè)在成長(cháng)階段的增值稅優(yōu)惠政策，按照稅收公平和適度原則，研究適于煤制油品的增值稅稅率，減少煤炭產(chǎn)地發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)的負擔。當務(wù)之急，應及時(shí)出臺減免煤制油品消費稅的政策。

為了煤制油項目能夠實(shí)現長(cháng)遠健康發(fā)展，從根本上解決煤制油項目生存和運營(yíng)虧損問(wèn)題，建議國家對煤制油項目消費稅實(shí)行分段減免政策。按照目前的煤液化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及成品油市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)情況，對列入《“十三五”煤炭深加工發(fā)展規劃》的及其之前已經(jīng)建成的煤液化項目的涉消費稅產(chǎn)品，實(shí)施減免。針對煤液化項目三年左右的負荷調整期，建議對剛結束負荷調整期的煤制油項目延期三年免征消費稅進(jìn)行階段性扶持。煤制油項目正?；虡I(yè)運營(yíng)后，采取“從價(jià)比例計征”方式，建議整體稅負占銷(xiāo)售價(jià)格的25%為宜。