【深度】關(guān)于管道燃氣初裝費與價(jià)格機制問(wèn)題的探討

編者按： 這篇文章于2007年4月發(fā)表于《城市燃氣》，但時(shí)隔九年，文中的大多數觀(guān)點(diǎn)依然適用。當然，也依舊沒(méi)有實(shí)施。時(shí)值國家發(fā)改委正在制定《城鎮燃氣價(jià)格形成機制指導意見(jiàn)》和《城鎮燃氣成本監審辦法》之際，重發(fā)此文，希望有助于對初裝費問(wèn)題的正確認識。

文：王晉

1、前言

近年來(lái)，燃氣行業(yè)的價(jià)格機制改革也引起了公眾和行業(yè)內的關(guān)注。然而，管道燃氣的價(jià)格機制是一個(gè)復雜而系統的工程，在反思初裝費歷史沿革合理性的同時(shí)，我們需要更加全面、客觀(guān)和公正地考察和研討管道燃氣行業(yè)的價(jià)格機制，有效疏導各種矛盾和壓力，以更有利于民眾利益、行業(yè)發(fā)展和社會(huì )穩定。

2、從“城市管道燃氣行業(yè)特性”方面客觀(guān)地分析“管道燃氣初裝費”問(wèn)題

城市管道燃氣行業(yè)具有投資規模大、建設周期長(cháng)、用戶(hù)增長(cháng)和用氣量提升緩慢、政府價(jià)格管控嚴格的特點(diǎn)。在城市管道燃氣建設初期，管網(wǎng)設施的投資和建設大多按照地方政府的市政規劃，順應城市公用事業(yè)的發(fā)展要求，規?；厝驿侀_(kāi)，企業(yè)前期投資巨大。但是，城市管道燃氣用戶(hù)發(fā)展滯后、用氣量提升緩慢的特點(diǎn)，決定了管網(wǎng)輸配設計容量都遠遠大于近期的實(shí)際用氣量；

同時(shí)，管道燃氣價(jià)格受制于上游價(jià)格壟斷和用戶(hù)承受能力的制約，獲利空間狹窄甚至價(jià)格倒掛。在這種情況下，企業(yè)供氣成本居高不下。城市輸配管網(wǎng)資產(chǎn)閑置和折舊損失嚴重，企業(yè)根本談不上投資成本的回收，更談不上資本收益和回報了。而且，滿(mǎn)足城市居民用氣的管網(wǎng)設施具有資產(chǎn)專(zhuān)用性強、資產(chǎn)占有率高的特點(diǎn)，其投資占據了城市管網(wǎng)投資的大部分，但對企業(yè)投資成本的回收和資本回報的貢獻率最小。

一般來(lái)說(shuō)，管道燃氣運營(yíng)成熟的城市，居民用氣量占城市管道燃氣總用氣量的比例較小，很多城市不到30%，但占據了城市管網(wǎng)投資的80%，且其用氣的不均衡性及很強的季節性，導致對城市燃氣儲備和調峰能力的要求，遠遠高于工業(yè)和商業(yè)用氣。時(shí)值冬季，為保證居民穩定用氣，加大投資增建燃氣儲備設施，必要時(shí)減停工業(yè)用氣的情況，已成國內管道燃氣行業(yè)的通例。加之，居民用戶(hù)的客戶(hù)服務(wù)、抄表計量、收費、設備維護維修、安全管理等的成本也遠遠大于工商業(yè)用戶(hù)的成本。

凡此情況，完全背離“合理的投入產(chǎn)出比”的市場(chǎng)經(jīng)濟規律，無(wú)法真實(shí)反映管網(wǎng)設備投資的利用價(jià)值和燃氣商品的價(jià)值。因此，如果企業(yè)投資沒(méi)有初裝費等的補償，那么企業(yè)根本無(wú)法持續承擔對居民用戶(hù)的燃氣供應服務(wù)，更談不上投資回收和資本回報了。

所以說(shuō)，“初裝費”本身并不構成其被取消的原因。城市管道燃氣作為城市公用基礎設施建設項目，企業(yè)的投資成本應得到補償，資本應獲得合理回報。在目前大多數城市管道燃氣項目尚處起步階段，很多業(yè)內人士認為初裝費不是取消與否的問(wèn)題，而是如何面對并拿出疏導辦法的問(wèn)題。

傳統上，燃氣主要被作為福利產(chǎn)品，其商品的價(jià)值屬性沒(méi)有反映出來(lái)，價(jià)格沒(méi)有反映價(jià)值。城市燃氣管網(wǎng)基本由政府投資興辦，或者由政府財政全額補貼。因此，長(cháng)期以來(lái)，燃氣價(jià)格主要是指燃氣的銷(xiāo)售價(jià)格，并不包含燃氣管網(wǎng)投資的固定成本補償。這是一種財政補貼體制下的燃氣定價(jià)，我們稱(chēng)之為“不完全成本定價(jià)”，價(jià)格嚴重低于燃氣作為商品的價(jià)值。

從大多數對我國燃氣定價(jià)的經(jīng)驗研究揭示，我國城市管道燃氣的最終定價(jià)，受到上游壟斷價(jià)格和用戶(hù)承受力的雙重夾擊，又受到政府傾向于將燃氣定位于福利性質(zhì)的價(jià)格管制，從而使得價(jià)格倒掛，根本無(wú)法覆蓋管網(wǎng)的投資成本和運營(yíng)成本。實(shí)際情況顯示，我國大多數城市配氣加價(jià)的部分較低，不能有效補償城市燃氣管網(wǎng)的固定資產(chǎn)投資。換句話(huà)說(shuō)，在我國，燃氣價(jià)格在通常情況下并沒(méi)有反映燃氣服務(wù)的全部成本。尤其是管道燃氣普及率不高的城市，如果取消初裝費，意味著(zhù)前期密集、大量的資金投入在實(shí)際進(jìn)銷(xiāo)價(jià)差收入遠遠不能彌補且價(jià)格機制尚不成熟的情況下，將導致燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)巨額虧損、甚至破產(chǎn)，從而影響社會(huì )和諧與民生穩定。

另外，為城市居民供應燃氣服務(wù)的非市政管網(wǎng)(主要指紅線(xiàn)內庭院地下埋管、立管、戶(hù)內管及調壓計量設備)具有很強的資源專(zhuān)用性。所謂資源專(zhuān)用性，是指某一資產(chǎn)對下游用戶(hù)所具有的專(zhuān)用程度，它是指在期初投入較多的耐久性固定資產(chǎn)，一旦下游用戶(hù)不再購買(mǎi)該資產(chǎn)提供的服務(wù)，該資產(chǎn)很難轉移到其他用途，或者轉移以后其價(jià)值會(huì )有很大的貶損。當雙方之間存在較高的交易頻率時(shí)，他們之間就存在巨大的風(fēng)險，情形類(lèi)似于雙邊壟斷。一旦其中一方違約，就會(huì )給對方帶來(lái)重大損害。企業(yè)在投資龐大的市政管網(wǎng)及儲備設施的同時(shí)，再承擔服務(wù)于千家萬(wàn)戶(hù)的用戶(hù)專(zhuān)用性非市政管網(wǎng)，將承擔巨大的風(fēng)險，企業(yè)將無(wú)法生存和發(fā)展，間接損害了公眾利益和社會(huì )福址。從這方面來(lái)說(shuō)，“初裝費的收取也是非常有必要的，尤其對城市管道燃氣普及率不高的城市”。

無(wú)論是否取消初裝費，有一點(diǎn)是肯定的，初裝費主要用于用戶(hù)燃氣設施工程建設，這部分費用應計入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設成本，即紅線(xiàn)內的投資最終應由獲取服務(wù)的用戶(hù)承擔。即使我們借鑒國外實(shí)施燃氣價(jià)格兩部制的諸如美國、德國、韓國等經(jīng)濟較發(fā)達國家的做法，其紅線(xiàn)內管道設施的投資和安裝費用都是由用戶(hù)承擔的。

由上可見(jiàn)，初裝費是燃氣公司提供燃氣服務(wù)的價(jià)格組成部分，對于初裝費，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的取消與否的問(wèn)題，而是一個(gè)收費方式和收費水平如何科學(xué)量化，使之更加合理的問(wèn)題。

所以，取消燃氣管道初裝費的前提是：建立基于投資成本回收和獲取合理利潤原則的科學(xué)合理的管道燃氣價(jià)格機制。無(wú)論是遠交美國還是近鄰日本、韓國都經(jīng)歷從收取初裝費到降低初裝費、到通過(guò)管道燃氣服務(wù)的合理定價(jià)取代初裝費和回收成本的過(guò)程。

3、國外的具體實(shí)例與機制

(1)美國天然氣價(jià)格制度

美國主要采用兩部制定價(jià)方式：燃氣商品價(jià)格+運輸和配氣成本；其中燃氣商品價(jià)格由市場(chǎng)決定，而運輸和配氣成本的定價(jià)模型采用直接固定變動(dòng)法。這是一種兩部制結構的收費方法，一部分為預訂費，根據固定用戶(hù)預訂的運輸容量來(lái)分攤，用來(lái)補償固定成本；一部分為使用費，根據實(shí)際運輸的氣量分攤，用來(lái)補償管道公司的變動(dòng)成本。預訂費占運輸價(jià)格的主要部分。使用費計算時(shí)，必須考慮服務(wù)總成本、在費率基礎上的收益、操作與維護支出、折舊、損毀和攤銷(xiāo)支出、所得稅及其他營(yíng)業(yè)支出等。

與國內不同的是，美國的使用費部分，是將總成本的變動(dòng)部分除以實(shí)際輸氣總量分解得出。而我國的氣價(jià)，多數是采用管道設計容量作為基數。實(shí)際，城市燃氣用戶(hù)發(fā)展是有過(guò)程的，氣化率是逐年提高的。無(wú)論采取何種定價(jià)方式。在用戶(hù)沒(méi)有達到規?；蛴脩?hù)發(fā)展過(guò)程緩慢情況下，燃氣企業(yè)都達不到財務(wù)平衡，導致城市燃氣建設項目初期乃至中期，定價(jià)與實(shí)際成本相距很遠，虧損嚴重。

(2)日本東京天然氣價(jià)格制度

大致上，日本的天然氣價(jià)格是分兩塊，一塊為按月計算的基價(jià)。另一塊為按每月實(shí)際使用量折算的使用價(jià)格。其中，基價(jià)與用戶(hù)每月實(shí)際使用量無(wú)直接關(guān)系，通過(guò)“適用價(jià)格表”按用戶(hù)使用量范圍查找用戶(hù)基價(jià)，原則上隨著(zhù)用戶(hù)使用量的增加，基價(jià)隨之上漲。而使用價(jià)格，也是按用戶(hù)實(shí)際使用量范圍查找用戶(hù)使用單價(jià)，再乘以用戶(hù)使用量得出。與基價(jià)相反的是，隨著(zhù)用戶(hù)實(shí)際使用量的增加，用戶(hù)使用單價(jià)隨之下調。

由于用戶(hù)使用單價(jià)是一個(gè)能及時(shí)反映出多種價(jià)格因素的相對變動(dòng)的燃料單價(jià)。為此日本東京燃氣公司專(zhuān)門(mén)制定了一個(gè)經(jīng)政府認可的燃料價(jià)格調整制度，制定該制度的基本目的是為了在外匯匯率及國際市場(chǎng)燃料價(jià)格變化時(shí)，能較快地對天然氣價(jià)格作相應地調整。“天然氣單價(jià)”調整的原則有：按季度調整、按市場(chǎng)燃料基準平均價(jià)格的變動(dòng)幅度調整等等因素。

(3)韓國天然氣價(jià)格現狀

韓國現行定價(jià)模式有兩大特點(diǎn)：一是安裝費，二是月基本費用(限制最低用量)。韓國的居民用戶(hù)如需接駁管道燃氣，必須先向燃氣公司交納一定金額的安裝費。這筆費用將用于部分補償城市燃氣公司修建新的城區管網(wǎng)至居民小區紅線(xiàn)外的成本。至于居民小區紅線(xiàn)內部分，都由居民自行投入建設，燃氣公司不負責其工程建設。至于工商業(yè)用戶(hù)的“安裝費”，一般根據其用氣量來(lái)決定，原則是“用氣量越大、安裝費越高”。

另外，城市燃氣公司對居民戶(hù)使用燃氣，還有一個(gè)限制：即月基本費用，也就是要求居民戶(hù)每月必須達到的最低用量。隨著(zhù)城市氣化率和用氣量規模的提升，這項限制從2003年以前的每戶(hù)12m3/月，逐步降到現在的每戶(hù)4m3/月。如果用戶(hù)每月實(shí)際用量達不到限制最低用量要求。按限制最低用量4m3/月結算：如超過(guò)最低用量4m3/月，則按實(shí)際用量結算。

不同類(lèi)別的用戶(hù)在定價(jià)方面，基本遵循了“使用量越多，價(jià)格就越便宜、越優(yōu)惠”的原則。一般來(lái)說(shuō)，居民戶(hù)的價(jià)格>商業(yè)用氣價(jià)格>工業(yè)用氣價(jià)格。目前，韓國大多數城市的氣化率都已達到90％，像漢城的年用氣總量已達15億m3、釜山的年用氣總量也有10億m3：居民年均用氣量約為1500m3/a(一般中國管道燃氣城市居民年均用氣量180 m3/a，韓國是這一數字的8倍多)，年實(shí)際用氣量一直呈現逐年上升的趨勢。

韓國政府部門(mén)規定的燃氣定價(jià)模式為：銷(xiāo)售價(jià)格=采購費用+總成本/年實(shí)際用氣量

其中：采購費用=上游的出廠(chǎng)價(jià)格+傳輸費用。需要說(shuō)明：這里的“總成本”是所有與城市燃氣公司自身運營(yíng)相關(guān)的成本費用，包括：人員工資、固定資產(chǎn)折舊、維修維護(含小區紅線(xiàn)內的維修維護)、土地占用稅費、貸款利息等等開(kāi)支。

綜上所述，美國采用的是“兩部制定價(jià)方式”，而日本的定價(jià)模式則相對更為復雜一些，主要采用成本加成方法，韓國則是安裝費加月基本費用及合理定價(jià)模式。

在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，美國經(jīng)歷了兩個(gè)階段。即“政府+市場(chǎng)”階段和“完全市場(chǎng)”階段(當然，即使在完全市場(chǎng)化階段的美國天然氣產(chǎn)業(yè)依然不可能脫離政府的宏觀(guān)調控，這里是從對產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的主導作用大小來(lái)分的。)其間經(jīng)歷了30來(lái)年的過(guò)渡期。而日本的天然氣產(chǎn)業(yè)從政府的市場(chǎng)完全調控階段向產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運作、政府宏觀(guān)調控價(jià)格階段的轉變也花了接近40年的時(shí)間。韓國的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展也經(jīng)歷從不成熟到成熟、從政府管控到政府監督下的市場(chǎng)化機制，其間也經(jīng)歷了近20年時(shí)間。

從上述案例可以看出：即使在西方發(fā)達國家或是近鄰的日本、韓國，建立兩部制氣價(jià)需具備的條件是：城市氣化率較高，城市燃氣價(jià)格較合理。在管道燃氣服務(wù)的初期，對固定資產(chǎn)費用的補償應宜采用接駁費或初裝費形式；而在用戶(hù)接近飽和時(shí)，方可考慮采用兩部制定價(jià)方式。

4、國內外燃氣價(jià)格定價(jià)的比較

(1)國內價(jià)格構成

根據國內物價(jià)部門(mén)相關(guān)文件，城市天然氣銷(xiāo)售價(jià)格應遵循補償成本、合理收益、反映市場(chǎng)供求及公平負擔、考慮用戶(hù)承受能力的原則，并實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證會(huì )制度和公告制度。但實(shí)際上，燃氣定價(jià)仍受到政府傾向于將燃氣定位于福利性質(zhì)的價(jià)格管制，從而使得價(jià)格倒掛，根本無(wú)法覆蓋管網(wǎng)的投資成本和運營(yíng)成本。這是計劃經(jīng)濟體制下的燃氣定價(jià)，我們稱(chēng)之為“不完全成本定價(jià)”。這種“價(jià)格構成單一”是我國當前燃氣價(jià)格的基本特征，燃氣商品的價(jià)值屬性沒(méi)有反映出來(lái)，實(shí)際價(jià)格完全不能真實(shí)反映和補償成本，價(jià)格背離價(jià)值。

(2)國外定價(jià)模式

與國內相比，國外的核價(jià)方式不同：如美國，采用兩部制，實(shí)際采用商品費和交割費的形式，對于商品費對應于氣量采購成本，交割費則隨著(zhù)氣量的增長(cháng)而費率遞減：在日本，則采取了兩部制結構和梯級定價(jià)結構。在韓國，也存在類(lèi)似安裝費加“最低使用氣量”的“兩部制”模式。

(3)國內目前定價(jià)優(yōu)劣

①?lài)舛▋r(jià)根據預定容量定價(jià)，但國內通常根據未來(lái)某個(gè)時(shí)點(diǎn)或平均年使用量測算，造成投資項目前期的虧損。

②國內單一氣價(jià)，不利于鼓勵氣量的消費增長(cháng)，人們無(wú)法通過(guò)更多的氣量消費來(lái)實(shí)現邊際成本的降低；

③目前管道燃氣仍有“保本微利”這一觀(guān)念，實(shí)際執行的“成本加成”的核價(jià)模式，無(wú)法讓投資者有更多興趣加大這一領(lǐng)域的投入；尤其是某些經(jīng)濟落后城市，將難以享受燃氣事業(yè)發(fā)展的好處；

主張“微利”說(shuō)的主要理由是：因為管道燃氣屬于城市基礎設施，是公用的，因此應該是微利的。但這其中的邏輯并不能站住腳。公用設施并不等于公益設施。依據我國《公司法》，公司是以營(yíng)利為目的的法人組織。追求合理利潤是企業(yè)的天性。任何一個(gè)企業(yè)在做出理性的投資行為時(shí)都是以追求利潤為目的的。如果企業(yè)在投資之前就知道只有遠低于同類(lèi)行業(yè)平均投資回報率和明顯低于投資其他行業(yè)的資本回報率時(shí)，怎么可能去投資呢?更何況是投資管道燃氣這樣需要巨額資本、動(dòng)輒上億元、甚至幾十億元投入且投資回收期很長(cháng)的行業(yè)呢?除了執行行政命令和享受政府補貼的國有企業(yè)外，是不會(huì )有企業(yè)做出這樣的投資決定的。而且現實(shí)已經(jīng)證明，單靠國有企業(yè)遠不能滿(mǎn)足燃氣市場(chǎng)的發(fā)展需求。因此，政府需要創(chuàng )造一個(gè)良好的、穩定的投資環(huán)境，支持和促進(jìn)燃氣行業(yè)的發(fā)展。管道燃氣業(yè)若要吸引民營(yíng)資本以及國際資本的參與，就必須廢除“微利”的限制，給投資者一個(gè)合理的、接近社會(huì )平均值的利潤空間。

與水力、電力不同的是，管道燃氣始終面臨著(zhù)其他燃料的市場(chǎng)競爭壓力。在大多數用途中，管道燃氣都可以被其他能源所取代。天然氣為氣源時(shí)，為了鼓勵以天然氣替代其他燃料，天然氣的定價(jià)模式應注重參考市場(chǎng)可替代能源的熱值價(jià)格定價(jià)方法(市場(chǎng)替代法)。另外，管道燃氣的氣價(jià)結構應該具有隨用氣量增大而遞減的特點(diǎn)，以起到鼓勵用氣的作用，同時(shí)還應該考慮用戶(hù)的用氣負荷系數。

5、結語(yǔ)

(1)無(wú)論是國內還是國外，類(lèi)似管道燃氣初裝費的事物都是一個(gè)國家在城市管道燃氣發(fā)展階段的必然產(chǎn)物，對促進(jìn)城市管道燃氣發(fā)展和穩定燃氣價(jià)格發(fā)揮了積極作用。隨著(zhù)城市管道燃氣事業(yè)改革的逐漸深入，我國現行燃氣行業(yè)價(jià)格形成機制不能滿(mǎn)足燃氣行業(yè)發(fā)展的需要，需要通過(guò)深化價(jià)格改革予以解決。但是，無(wú)論如何，類(lèi)似管道燃氣初裝費的費用主要用于用戶(hù)燃氣設施工程建設、并應計人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設成本的結論是肯定的。

(2)廣東省物價(jià)局提出規范管道燃氣價(jià)格管理的原則性要求，并提出各地可以根據當地實(shí)際情況采用兩部制氣價(jià)，選擇一次或數次繳納容量氣價(jià)，是一種有益的探索，建議政府有關(guān)部門(mén)考慮與以前價(jià)格政策的接軌，盡快出臺相關(guān)配套辦法，理順價(jià)格結構和價(jià)格水平。

(3)經(jīng)濟比較發(fā)達、市場(chǎng)經(jīng)濟相對比較成熟的地區對收費及定價(jià)機制進(jìn)行改革是必要的。但是，應該正確理解和做好宣傳，取消初裝費不是“為民減負”，實(shí)際上是與國家發(fā)改委“逐步將國產(chǎn)天然氣價(jià)格提高到與國際價(jià)格接軌的水平，實(shí)現天然氣價(jià)格與國際市場(chǎng)可替代能源價(jià)格接軌”的構思是一致的。

(4)根據城市燃氣發(fā)展的不同階段，建立適應市場(chǎng)化運行條件的價(jià)格機制。比如，針對城市管道燃氣氣化率的不同，可否采用不同的定價(jià)模式，不搞一刀切。對于氣化率超過(guò)70％以上的城市，可逐步實(shí)施兩部制等燃氣服務(wù)定價(jià)模式，氣化率在70％以下的城市，可在政府監控下沿革歷史做法，逐步過(guò)渡到“完全成本定價(jià)法”等市場(chǎng)化價(jià)格機制。

(5)政府應根據目前國內氣源緊張、成本多變的特點(diǎn)，就管道燃氣銷(xiāo)售價(jià)格與上游氣源成本變化聯(lián)動(dòng)調整的方案舉行聽(tīng)證會(huì )，形成聯(lián)動(dòng)機制，以便更好地梳導上游價(jià)格調整帶給下游城市燃氣的壓力，保障燃氣企業(yè)的正常運行，避免因價(jià)格矛盾積累而影響行業(yè)的健康發(fā)展和和諧社會(huì )的構建。

(6)城市燃氣屬于市政公用事業(yè)，目前政府對市政公用事業(yè)改革已明確要求要引入競爭機制，吸引社會(huì )資本參與建設經(jīng)營(yíng)和管理，但需要進(jìn)一步完善相應的法規和政策。城市管道燃氣價(jià)格改革涉及千家萬(wàn)戶(hù)，不僅僅是價(jià)格管理問(wèn)題，還涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、公共財政和福利等多方面政策，政策性強，涉及面廣，影響大。因此，應引起各方關(guān)注和研究配套政策措施。