中國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源法律問(wèn)題研究

近年來(lái)，伴隨著(zhù)全球氣候變暖，北極冰川融化加快，開(kāi)發(fā)北極資源成為可能，并日漸引起各國的關(guān)注。北極地區蘊藏著(zhù)豐富的自然資源，有著(zhù)“地球的資源寶庫”之稱(chēng)。其中，北極地區油氣資源最為豐富。當前國際市場(chǎng)，油氣資源短缺，價(jià)格不斷攀升，北極油氣資源的開(kāi)采日漸引起各國的關(guān)注。近幾年在北極地區的油氣資源開(kāi)采活動(dòng)也逐漸增加，域內外國家及其他私主體的參與既降低了北極地區油氣資源開(kāi)發(fā)的難度，也分擔了資源開(kāi)發(fā)的風(fēng)險。但當前的國際實(shí)踐還沒(méi)有形成完善的國際合作開(kāi)發(fā)模式，逐步確立完善的法律制度來(lái)規范相關(guān)的油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以減輕對北極地區的破壞是必要的。我國是油氣資源的需求大國，同時(shí)作為近北極國家，我國堅持“尊重、合作和共贏(yíng)”三大理念，積極參與北極事務(wù)，支持合理、有序開(kāi)發(fā)北極，堅持相關(guān)活動(dòng)應當遵守有關(guān)國際規則和北極國家的國內法，尊重北極土著(zhù)人的利益和關(guān)切，保護北極生態(tài)環(huán)境，以可持續的方式進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)。^[1]

一 我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的背景

（一）國際背景

1.北極油氣資源儲量豐富

地理上，北極地區是以地球北極點(diǎn)為中心的一大片區域，該區域包括了北冰洋及其島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶。北極地區自然資源豐富，既包括可再生的生物資源，如漁業(yè)資源、森林資源等，也包括不可再生的非生物資源，如礦產(chǎn)資源、化學(xué)資源等，非生物資源中煤、石油、天然氣最為豐富。據統計，目前全世界所利用的能源，有95%是石化能源（石油、天然氣、煤等）。其中，石油占47%，煤占28%，天然氣占20%，說(shuō)明石化能源是目前人類(lèi)消費的重要來(lái)源。世界上有4個(gè)石油資源極其豐富的地區：①中東及其毗鄰的里海、黑海、紅海和波斯灣；②北美和南美之間的區域；③亞洲和大洋洲之間，包括蘇門(mén)答臘、加里曼丹和爪哇的島嶼，也包括南海的大部分地區（西沙群島和南沙群島）；④南極和北極地區。^[2]據保守估計，北極地區潛在的可采石油儲量有1000億～2000億桶，天然氣儲量在50萬(wàn)億～80萬(wàn)億立方米?？梢钥闯?，當世界上其他地區的油氣資源趨于枯竭的時(shí)候，北極將成為人類(lèi)最后的一個(gè)能源基地。

北極地區雖然自然條件惡劣，但可以稱(chēng)得上是“冰冷的油氣熱區”，該地區的油氣資源開(kāi)發(fā)已有80多年的歷史。^[3]顯然，北極地區資源開(kāi)發(fā)的成本較高且面臨著(zhù)巨大的政治和環(huán)境壓力，但隨著(zhù)全球氣候變暖，北極冰川融化加快，北極航道開(kāi)通成為可能，加之世界油價(jià)日漸升高，越來(lái)越多的國家開(kāi)始關(guān)注北極地區的資源開(kāi)發(fā)。北極域內的美國、俄羅斯、加拿大、挪威、瑞典、冰島、芬蘭、丹麥八國利用自身的地理位置優(yōu)勢積極對外主張資源權利，同時(shí)也不斷加強同域外國家的合作，積極推進(jìn)北極油氣資源的開(kāi)發(fā)。

2.各國油氣資源開(kāi)發(fā)利用的現狀

北極地區的油氣資源可以分為兩部分，一部分是北極海底的石油和天然氣資源，相關(guān)的統計表明其蘊藏量占到全世界總量的25%；另一部分主要分布在沿岸的大陸架和島嶼。目前勘探開(kāi)發(fā)出的油氣資源主要集中在沿岸的盆地或者大陸架中。北極地區在政治、經(jīng)濟、航運等方面的重要性日漸明顯，尤其是巨大的資源開(kāi)發(fā)潛力，位于北極地區的美國、俄羅斯、加拿大與挪威等北極國家紛紛加快了對北極的考察與勘探開(kāi)發(fā)，以爭奪北極地區的主權及豐富的資源。

（1）俄羅斯

俄羅斯北極地區的油氣資源儲量豐富。俄羅斯在北極地區的石油開(kāi)發(fā)歷史可以追溯到1864年在北高加索的第一口油井。20世紀90年代，隨著(zhù)俄羅斯國內形勢的變化，俄羅斯政府允許國外石油公司進(jìn)入北極海大陸架進(jìn)行油氣調查與勘探工作，使該地區的油氣資源勘探有了很大進(jìn)展。20世紀90年代之后，特別是進(jìn)入21世紀后，由于國際石油市場(chǎng)需求量加大和油價(jià)的暴漲，俄羅斯在其北極地區的石油年產(chǎn)量達到4.5億立方米，平均每月28億桶，為美國和加拿大在其北極地區開(kāi)采石油的年度產(chǎn)量的4倍。^[4]《根據2007-北極環(huán)境監測與評價(jià)報告》統計：自20世紀60年代到2004年的40年間，俄羅斯在其北極西伯利亞和蒂曼-伯朝拉河地區開(kāi)采石油累計總量約120億立方米。

2008年9月，俄羅斯總統批準了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區國家政策原則及遠景規劃》，確定了俄羅斯的北極資源政策和方向。在該規劃中明確了俄羅斯的北極地區開(kāi)發(fā)將分為三個(gè)階段。第一階段（2008～2010年）是地質(zhì)論證、落實(shí)預算和項目階段。第二階段（2011～2015年）的任務(wù)是“劃定有國際法效力的俄羅斯北極地區外部邊界，在此基礎上確立俄羅斯在能源資源開(kāi)采上的競爭優(yōu)勢……”第三階段（2016～2020年）的要求為“整體提升俄羅斯在北極地區的競爭優(yōu)勢，將俄屬北極地區變成俄羅斯聯(lián)邦主要資源戰略基地”。^[5]2011年底，俄羅斯政府在新修訂的《2030年前俄羅斯大陸架調查與開(kāi)發(fā)計劃》中明確提出投資6萬(wàn)億～7萬(wàn)億盧布來(lái)開(kāi)發(fā)北極大陸架，實(shí)行稅收優(yōu)惠等具體的政策措施。^[6]目前俄羅斯石油開(kāi)發(fā)區的主要方案計劃為：“采用配套技術(shù)方法建設開(kāi)發(fā)伯朝拉海附近的海洋石油資源，通過(guò)積累經(jīng)驗，為海上中型或者大型油田吸引投資、合作開(kāi)發(fā)創(chuàng )造良好的條件?！?sup>[7]不難看出，即便是俄羅斯這樣的北極資源開(kāi)發(fā)強國，也越來(lái)越重視與其他國家的合作。

（2）美國

1968年，美國首先發(fā)現了坐落于阿拉斯加北坡的普羅德霍灣油田，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的鉆探證明了巨型油田的存在，這也是美國于20世紀在北極發(fā)現的單井大油田。1985年，美國又在該油田及鄰近的庫帕魯克地區發(fā)現了日產(chǎn)原油高達160萬(wàn)～170萬(wàn)桶的大型油田，其年產(chǎn)量占當時(shí)美國原油生產(chǎn)總量的19%，占其消費量的11%。這兩個(gè)油田所生產(chǎn)的原油日產(chǎn)量已達400萬(wàn)桶，約占美國石油產(chǎn)量的26%、美國石油總消耗量的11%。2011年美國內政部數據顯示，美國北極圈海域預計擁有220億桶原油儲備和93億立方尺天然氣資源。美國當前原油日均產(chǎn)量約950桶，天然氣日均產(chǎn)量約為900立方尺。^[8]

由于阿拉斯加州的一部分位于北極圈內，因此美國也是北極國家。美國一直是極地事務(wù)的重要參加者，美國政府不斷宣示其在極地資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上的政策立場(chǎng)，并推動(dòng)和參與有關(guān)問(wèn)題的國際談判。二戰后美國多次頒布關(guān)于北極事務(wù)的立法和行政命令，其中北極的資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題是這些政策的主要內容之一。早在1971年，尼克松政府就在第144號國家安全決策備忘錄中闡述了美國的北極政策：“要求國家安全委員會(huì )提出行動(dòng)方案來(lái)促進(jìn)美國與其他國家合作勘探開(kāi)發(fā)北極資源、進(jìn)行科學(xué)研究，并提高美國在北極行動(dòng)和存在的能力?！?sup>[9]此外，盡管美國先后于1994年、2009年發(fā)布《美國北極政策》等文件，但比起俄羅斯、加拿大等北極國家，美國對北極事務(wù)的重視程度和資源投入都“保持一種低姿態(tài)”。^[10]奧巴馬政府上臺以來(lái)，積極調整北極政策，把更多的精力和資源投入北極的開(kāi)發(fā)和考察中來(lái)。2013年5月初，奧巴馬政府頒布了《北極地區國家戰略》，11月22日美國國防部又頒布了《國防部北極戰略》。2015年因油價(jià)走低以及能源企業(yè)興趣下降，美國內政部于10月16日宣布，將暫停出售2016～2017年阿拉斯加北部北極圈海域的油氣開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權，同時(shí)也不再對上述海域現有油氣開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權給予延期。^[11]

（3）加拿大

加拿大是北美洲北極大陸架海域最長(cháng)、最寬的國家，其北極海域儲藏有豐富的石油、天然氣資源。據估計，加拿大北部地區的石油和天然氣儲量與阿拉斯加相當或者更多，石油蘊藏量為300億桶，天然氣蘊藏量為25萬(wàn)億立方米。此外，鐵、鎳、鉛、鋅、銅、鈾等礦產(chǎn)也十分豐富。^[12]

2013年，加拿大開(kāi)始擔任北極理事會(huì )輪值主席國，為期兩年。加拿大北極地區的早期開(kāi)發(fā)以野蠻地占有資源和掠奪為主，這樣不僅造成了嚴重的環(huán)境問(wèn)題，也使原住民的社會(huì )生活遭受到了巨大的破壞。因而，之后加拿大實(shí)行的策略是貫徹私有企業(yè)、地方利益相關(guān)者和政府的公共合作方針，以調動(dòng)各方資源，平衡北方人的文化和經(jīng)濟愿望，同時(shí)也推進(jìn)政府的北極戰略。為了加強對經(jīng)濟活動(dòng)的支持，加拿大政府計劃設立一個(gè)新的北方經(jīng)濟發(fā)展機構，該機構的一個(gè)核心任務(wù)就是研究北方經(jīng)濟發(fā)展戰略投資計劃。經(jīng)濟發(fā)展計劃的核心是促進(jìn)礦物資源開(kāi)采產(chǎn)業(yè)的繁榮，支持戰略資源的可持續開(kāi)發(fā)利用。^[13]在2009年7月，加拿大發(fā)布《加拿大的北方戰略：我們的北極，我們的遺產(chǎn)，我們的未來(lái)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《北方戰略》），詳細描繪了該國北方地區未來(lái)的發(fā)展藍圖；2010年8月，加拿大政府又頒布了《加拿大北極外交政策宣言》，歸納了政府的目標，并提出了現行的政策。^[14]

（4）挪威

巴倫支海大陸架是挪威七大主要含油氣盆地之一。自1969年開(kāi)始，挪威就已經(jīng)在巴倫支海進(jìn)行一系列的測量和調查工作。挪威石油理事會(huì )的分析專(zhuān)家認為，巴倫支海未探明的化石能源儲量為石油1400萬(wàn)立方米，天然氣2340億立方米，液化天然氣1100萬(wàn)噸。巴倫支海南部已經(jīng)確定了60個(gè)勘探區塊，其中近50個(gè)已歸政府管理，20世紀80年代勘探活動(dòng)頻繁，平均每年鉆井7口。在20世紀90年代之后，挪威政府加大了對挪威海、巴倫支海的油氣資源的基礎調查與勘探開(kāi)發(fā)開(kāi)采規模，其開(kāi)采的石油量也逐年攀升。

挪威政府一直采取嚴格控制油氣資源開(kāi)發(fā)速度的政策，強調國家在石油項目中的利益，油氣資源大部分掌握在挪威本國石油公司手中，其設立的國際石油合作開(kāi)發(fā)條件一直較嚴。1963年5月31日，挪威政府宣布對其大陸架油氣資源進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)；6月21日，通過(guò)了海洋自然資源勘探開(kāi)發(fā)的法律。進(jìn)入21世紀后挪威先后于2005年、2006年和2009年發(fā)布了三份北極戰略文件。2005年，挪威政府宣布北極“以后將是挪威最重要的戰略地區”；2006年12月發(fā)布《挪威政府北極戰略》；2009年3月又發(fā)布了《北方的新進(jìn)展：挪威政府下一步北極戰略》，該文件規劃了挪威未來(lái)10～15年的北極發(fā)展戰略，體現了挪威處理北極問(wèn)題的思路。^[15]

綜上，主要的北極國家不僅擁有豐富的油氣資源儲量，同時(shí)都在不同時(shí)期開(kāi)始了各自的油氣資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。特別是在近年全球油氣資源價(jià)格飛漲、氣候變暖加劇、北極航道的利用與爭奪等因素的刺激下，各國紛紛完善自己的北極政策及相關(guān)的法律法規。在長(cháng)期的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，各國已逐漸意識到合作開(kāi)發(fā)利用北極油氣資源的重要性。

此外，域外國家也逐漸開(kāi)始關(guān)注北極，2015年10月16日，日本政府召開(kāi)了綜合海洋政策本部會(huì )議，會(huì )議通過(guò)了日本首個(gè)北極相關(guān)的政策“北極政策”。日本通過(guò)該政策向世界宣示了日本在北極問(wèn)題上的立場(chǎng)，表明日本的目標是在圍繞北極航道和資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)國際規則的制定上發(fā)揮主導性作用。2015年12月，日本領(lǐng)導人在訪(fǎng)問(wèn)美國時(shí)與美國高官進(jìn)行會(huì )談，并討論了如何在北極問(wèn)題上加強日、美之間的合作。預計今后日、美在北極問(wèn)題上的合作將不僅局限在環(huán)境保護、海洋觀(guān)測、北極航道的利用上，還將會(huì )確定兩國合作的具體方面。^[16]

（二）國內背景

北極地區資源豐富，自然環(huán)境敏感而脆弱，北極地區環(huán)境的快速改變將對北美、歐洲、東亞等北半球地區乃至全球產(chǎn)生深刻影響，這關(guān)系到世界范圍內的人類(lèi)共同利益。北極資源開(kāi)發(fā)等北極事務(wù)不可能僅依靠北極國家各自的努力就得到解決，必須依靠國際合作。盡管中國不是北極國家，但國內外的雙重背景表明中國有必要參與北極油氣資源的開(kāi)發(fā)并應當積極推進(jìn)與北極國家合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的進(jìn)程。

1.國際法依據

盡管作為域外國家，我國不享有在北極地區主張主權的權利，在北極地區問(wèn)題的處理中處于比較弱勢的地位，但是依據現存的相關(guān)國際公約和法律文件，中國在北極地區的合理利益訴求是有法律保障的。

首先，我國是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，這是我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的國際法依據之一。北極問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是海洋問(wèn)題，海洋問(wèn)題的基本法就是1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》，它制定了人類(lèi)開(kāi)發(fā)和使用海洋資源的一些基本原則。^[17]中國政府在1996年5月被批準加入《聯(lián)合國海洋法公約》。根據《聯(lián)合國海洋法公約》的規定，北冰洋沿岸五國200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟區及其自然延伸的大陸外部界線(xiàn)至北極點(diǎn)的水體和底土分別屬于公海和國際海底區域。中國不僅享有在北冰洋公海部分的捕魚(yú)自由，而且有權通過(guò)國際海底區域的“平行開(kāi)發(fā)”制度對其中蘊含的油氣及其他礦物資源進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)，分享“人類(lèi)共同繼承的財產(chǎn)”。

其次，我國是《斯瓦爾巴條約》的締約國之一。在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》誕生之前，北極地區的治理也并非沒(méi)有任何法律依據。1920年的《斯瓦爾巴條約》是當時(shí)國際社會(huì )治理北極地區的法律典范。1920年，英國、美國、丹麥、挪威等18個(gè)國家簽訂了《斯瓦爾巴條約》?！端雇郀柊蜅l約》是迄今為止北極地區第一個(gè)也是唯一一個(gè)國際性的政府間非軍事條約。盡管《斯瓦爾巴條約》與之后產(chǎn)生的《聯(lián)合國海洋法公約》在一些方面并不完全一致，但是二者之間的不統一也是“國際法不成體系”的一種表現，^[18]通過(guò)對條約的解釋可以實(shí)現二者的協(xié)調。我國同時(shí)是《斯瓦爾巴條約》和《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，盡管我國是域外國家，但是這兩個(gè)法律文件為我國參與北極科研活動(dòng)及勘探開(kāi)發(fā)北極資源提供了國際法律依據。

最后，2013年我國成為北極理事會(huì )的正式觀(guān)察員國。北極理事會(huì )（Arctic Council），又被稱(chēng)為北極議會(huì )、北極委員會(huì )、北極協(xié)會(huì )。北極理事會(huì )是由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國這8個(gè)北極國家組成的政府間論壇，于1996年9月在加拿大渥太華成立，是一個(gè)高層次國際論壇，關(guān)注鄰近北極的政府和當地人所面對的問(wèn)題。其宗旨是保護北極地區的環(huán)境，促進(jìn)該地區在經(jīng)濟、社會(huì )和福利方面的持續發(fā)展。理事會(huì )主席一職由8個(gè)成員國輪流擔任，每一任期為兩年。盡管作為觀(guān)察員國，我國并不具有投票權，也無(wú)權在年會(huì )上發(fā)言，不能參加部長(cháng)級會(huì )議，但在北極議題上具有合法的權利，可以列席北極理事會(huì )的會(huì )議。這也將增加我國參與北極事務(wù)的機會(huì )。

2.北極航道與“一帶一路”戰略

隨著(zhù)北極航線(xiàn)通航前景日漸明朗，環(huán)北極八國紛紛提出自己對其的管轄及利用等權利主張；國際海事組織、北極理事會(huì )等國際組織也在加緊制定國際海事公約對船舶航行安全進(jìn)行規范。北極航道開(kāi)通后將成為新的“大西洋-太平洋軸心航線(xiàn)”，歐亞和北美之間的航程將大大縮短。眾所周知，北極航道的開(kāi)通將極大地緩解開(kāi)發(fā)北極資源的交通壓力。權益和資源始終是國際競爭的焦點(diǎn)，美國、俄羅斯、加拿大等國家已經(jīng)采取各種方式，在北極地區圈占勢力范圍，進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)和國際戰略通道權利爭奪。^[19]特別是北極航道沿線(xiàn)的俄羅斯和加拿大在意識到北極航道背后巨大的資源和交通戰略?xún)r(jià)值后，分別宣稱(chēng)東北航道和西北航道為其國內交通線(xiàn)，對外國船只通航提出了較為嚴苛的國內法規則。目前，盡管有一些聲明和學(xué)者著(zhù)述對北極航道以及其所在水域的法律性質(zhì)和通行權問(wèn)題進(jìn)行了詳細的闡述和論證，但爭議依然存在，難以達成一致。我國作為安理會(huì )常任理事國、《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國以及國際海事組織的理事國應積極參與到北極航道相關(guān)國際規則的制定和修改中，以維護我國在北極航道通航中的國家利益。

為了不斷提升我國的對外開(kāi)放水平，習近平主席在2013年相繼提出了構建絲綢之路經(jīng)濟帶和建設21世紀海上絲綢之路的戰略構想?！耙粠б宦贰睉鹇耘c北極航道密切相關(guān)，從地理上說(shuō)，三條路線(xiàn)及支線(xiàn)與沿線(xiàn)國家和地區可構成覆蓋中國、貫穿東西、連接南北的國際性交通運輸網(wǎng)絡(luò )。^[20]21世紀海上絲綢之路是對古代絲綢之路的傳承和提升，現有海上絲綢之路的布局主要依托傳統國際航線(xiàn)，從中國沿海各港口到達印度洋、歐洲和南太平洋，而中國的對外貿易不限于這一范圍，逐步通航的兩條北極航線(xiàn)可以成為中國提出的21世紀海上絲綢之路潛在的拓展航線(xiàn)，形成中國完整的對外經(jīng)貿網(wǎng)絡(luò )。^[21]從戰略制衡和安全角度看，開(kāi)發(fā)利用北極航線(xiàn)會(huì )對南部航線(xiàn)沿岸國包括海峽、運河管理國產(chǎn)生競爭壓力，刺激其加強航線(xiàn)建設、提升航線(xiàn)通航條件和服務(wù)質(zhì)量。同樣，南部航線(xiàn)通航條件的提升也會(huì )促進(jìn)北極航線(xiàn)的優(yōu)化，二者相互補充，對保障中國航線(xiàn)安全、提升中國航道使用方話(huà)語(yǔ)權有益。

2014年11月8日，國家主席習近平宣布出資400億美元成立絲路基金投資項目。同年11月9日，在A(yíng)PEC工商領(lǐng)導人峰會(huì )上，習近平表示，絲路基金將為“一帶一路”沿線(xiàn)國基礎設施建設、資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作等有關(guān)項目提供投融資支持。2015年中國絲路基金收購中俄亞馬爾項目9.9%的股權后，中方成為亞馬爾項目的第二大股東，加快了中國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的進(jìn)程?？偠灾?，“一帶一路”戰略的提出不僅是一種經(jīng)濟合作戰略，也是一種外交戰略。就資源開(kāi)發(fā)而言，北極航道與“一帶一路”戰略各有自己的優(yōu)勢和弊端，在資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中實(shí)現兩者的互補和對接，將極大提高資源的運輸和開(kāi)采效率。

3.我國油氣資源的利用現狀

伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國能源需求居高不下，對外依存度高，中東局勢不穩，加之南部航線(xiàn)存在安全風(fēng)險，加快建立穩定多元的能源供應渠道對保障中國能源安全、經(jīng)濟安全具有重要意義。剛剛起步的北極大陸架資源開(kāi)發(fā)為中國開(kāi)辟新的海外能源基地提供了機遇。

從國家層面來(lái)看，目前，中國超過(guò)50%的石油進(jìn)口來(lái)自中東，主要集中在沙特阿拉伯、阿曼、伊朗等高風(fēng)險國家，這勢必會(huì )對中國石油安全造成很大影響。^[22]中國面臨增加石油和天然氣進(jìn)口所帶來(lái)的巨大壓力，2012年中國石油和天然氣對外依存度分別達到58%和29%，參與北極油氣開(kāi)發(fā)對保障我國的能源安全具有重大意義。從企業(yè)私主體層面看，北極油氣資源開(kāi)發(fā)在短期內可能很難為中國石油公司帶來(lái)非常明顯的經(jīng)濟效益，但對公司未來(lái)的發(fā)展具有重要戰略意義。一方面，參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)有助于實(shí)現公司可持續發(fā)展戰略，推動(dòng)區域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和技術(shù)進(jìn)步，有利于促進(jìn)中國石油公司從技術(shù)擴散中獲益并形成公司的核心競爭力；另一方面，北極油氣資源開(kāi)發(fā)需要加大基礎設施建設，有利于實(shí)現公司一體化、全球化戰略。

綜上所述，北極地區由于其獨特的地理位置和環(huán)境特點(diǎn)而擁有豐富的自然資源，這也使北極地區的資源開(kāi)發(fā)區別于一般的資源開(kāi)發(fā)，不能簡(jiǎn)單地與一般的油氣資源開(kāi)發(fā)等同視之。北極自身的地理條件決定了北極非生物資源開(kāi)發(fā)難度大，技術(shù)要求高，成本高，風(fēng)險大，因而應主要以國際合作的形式實(shí)現油氣資源的開(kāi)發(fā)。此外，各國都在積極開(kāi)展油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，資源及海域等權屬爭議不斷，加大了北極地區油氣資源開(kāi)發(fā)的難度。此時(shí)，“擱置爭議，共同開(kāi)發(fā)”是實(shí)現爭議地區資源開(kāi)發(fā)的有效方式。

盡管在北極地區進(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)困難重重，但是一方面，隨著(zhù)全球人口增長(cháng)和經(jīng)濟發(fā)展，世界對能源的需求猛增已是事實(shí)。國際能源署預計，到2050年，全球對能源的需求同今天相比將大增，世界經(jīng)濟發(fā)展需要每一種可獲得的能源。另一方面，北極地區油氣資源的開(kāi)發(fā)潛力對于俄羅斯、美國、中國、歐盟諸大國的全球能源戰略有重要影響，挪威、加拿大、丹麥等北冰洋沿岸國家也將油氣開(kāi)發(fā)當作其北方地區經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱。因而在正視北極地區油氣資源的開(kāi)發(fā)潛力并理清該地區開(kāi)發(fā)困難之后，我們需要尋找國際合作解決之道來(lái)平衡能源需求和開(kāi)發(fā)風(fēng)險之間的矛盾。

二 國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源概況

（一）國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的含義

國際石油合作本質(zhì)上是石油資源國與石油消費國或石油經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行的石油經(jīng)濟交往活動(dòng)，它在各國的石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)中發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。

北極地區油氣資源豐富，然而北極地區地理環(huán)境條件特殊，資源開(kāi)發(fā)的難度大，技術(shù)要求高，資金的需求也非常大。此外，北極地區存在棘手的領(lǐng)土主權歸屬和海洋界線(xiàn)劃定這兩大政治和法律爭端。這也使北極地區的油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)不同于其他海洋油氣資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。因而，北極油氣資源的國際合作開(kāi)發(fā)應當是一種包括共同開(kāi)發(fā)制度而不局限于共同開(kāi)發(fā)制度的國際合作開(kāi)發(fā)形式。充分使用國際合作開(kāi)發(fā)油氣資源的方式可以降低北極地區資源開(kāi)發(fā)的困難；在對涉及邊界線(xiàn)的有海域主權或權利主張重疊的爭議海域的油氣資源進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)，適用共同開(kāi)發(fā)制度可以作為一種爭端解決方法，以促進(jìn)油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的順利進(jìn)行。

（二）國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的法律依據

1.《聯(lián)合國海洋法公約》

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）的相關(guān)規定可以說(shuō)是通過(guò)國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的最直接的法律依據。北極地區資源開(kāi)發(fā)的障礙之一是主權爭端，特別是大陸架爭議，根據《公約》第76條規定，主權國家可將距其領(lǐng)?；€(xiàn)200海里的范圍劃為大陸架，并在此范圍內行使主權；如果一個(gè)國家能夠提供200海里以外的大陸架是其陸地領(lǐng)土的自然延伸的地理證據，則大陸架可以延伸至200海里以外。根據這一規定，2001～2009年，俄羅斯、挪威、冰島和丹麥先后向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì )提出了劃定北極海域外大陸架的申請，但到目前為止，都還沒(méi)有被正式批準。^[23]盡管如此，《公約》依然為爭端的解決提供了重要法律基礎。

此外，《聯(lián)合國海洋法公約》是目前唯一一部規范共同開(kāi)發(fā)的國際法文件。它主要在五個(gè)方面涉及共同開(kāi)發(fā)，成為當前共同開(kāi)發(fā)可遵循的國際條約依據?！豆s》的這五個(gè)方面將共同開(kāi)發(fā)分為跨界的共同開(kāi)發(fā)和爭議海域的共同開(kāi)發(fā)；它不僅涉及海底礦物資源的開(kāi)發(fā)，還包括生物資源及環(huán)保方面的合作開(kāi)發(fā)?！豆s》的第74條和第83條規定，在未達成劃界協(xié)定之前，有關(guān)各國應基于諒解和合作的精神，盡一切努力做出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成?！豆s》的這種規定，實(shí)際上是將共同開(kāi)發(fā)制度納入了國際法體系內。

2.《斯瓦爾巴條約》

1920年，挪威與美國、英國、法國、意大利、日本、瑞典、荷蘭、丹麥等18個(gè)國家在巴黎簽訂了《斯瓦爾巴條約》（又稱(chēng)《斯匹茨卑爾根條約》）。作為迄今為止北極為數不多的政府間條約之一，《斯瓦爾巴條約》的意義顯得十分突出。在此條約簽訂之前，在北冰洋上，距挪威北海岸657千米處的斯瓦爾巴群島（又稱(chēng)斯匹茨卑爾根群島）是世界上一塊“自由地”。第一次世界大戰之后，由于斯瓦爾巴群島上的兩個(gè)主要勢力——挪威和俄羅斯都因為一些原因無(wú)法完全控制整個(gè)群島，歐美等國也不愿放棄在島上的權益，于是各國經(jīng)過(guò)協(xié)商，簽訂了《斯瓦爾巴條約》?！端雇郀柊蜅l約》對各國在斯瓦爾巴群島上的權利和義務(wù)做出了規定。該條約是平衡各方資源權屬沖突的妥協(xié)方案，一方面承認挪威對該地區充分和完全的主權，另一方面明確了各締約國國民自由進(jìn)入、平等經(jīng)營(yíng)的權利，形成了一種獨特的法律制度，對解決相關(guān)爭端就有一定借鑒意義。^[24]

《斯瓦爾巴條約》是目前為止北極地區為數不多的具有國際色彩的政府間多邊條約。該條約使斯瓦爾巴群島成為北極地區第一個(gè)非軍事區。條約承認挪威“具有充分和完全的主權”，該地區“永遠不得為戰爭的目的所利用”。但各締約國的公民可以自由進(jìn)入，在遵守挪威法律的范圍內從事正當的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?？梢哉f(shuō)《斯瓦爾巴條約》是解決國際海洋權益問(wèn)題的一個(gè)典范，為沖突各方提供了解決問(wèn)題的思路：擱置爭議，共同開(kāi)發(fā)。^[25]這也表明該條約是國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的法律基礎之一。盡管《斯瓦爾巴條約》與《聯(lián)合國海洋法公約》在適用上存在一定的沖突，但是作為平衡各方資源權屬沖突的妥協(xié)方案，對解決北極油氣資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題及各國之間的主權權屬爭端有一定的借鑒意義?！端雇郀柊蜅l約》與《聯(lián)合國海洋法公約》之間的不統一也是“國際法不成體系”的一種表現，應當通過(guò)條約的解釋來(lái)協(xié)調。^[26]

3.國際雙邊、多邊合作協(xié)定

國際合作開(kāi)發(fā)油氣資源，特別是在共同開(kāi)發(fā)制度下開(kāi)發(fā)油氣資源時(shí)國家之間的雙邊、多邊協(xié)定往往是其重要的法律基礎。在大陸架劃界實(shí)踐中，有關(guān)國家在發(fā)現跨界區域存在豐富油氣資源的同時(shí)，意識到了保護礦藏統一性以及避免不經(jīng)濟性開(kāi)采的重要性，并受?chē)H法院在北海大陸架案中指出的“礦藏的統一性問(wèn)題是大陸架劃界中應當考慮的因素”的影響，^[27]在多個(gè)劃界協(xié)議中規定了有關(guān)保護礦藏統一性的條款，即單一地質(zhì)構造條款。

單一地質(zhì)構造條款，這種條款大多出現在20世紀60年代末70年代初的大陸架劃界協(xié)定中，先后出現在北海、波斯灣、地中海、波羅的海、紅海、印度洋、東南亞和拉美地區，其中北大西洋地區最多，達12個(gè)。在跨界協(xié)議中規定這種條款已經(jīng)成為世界各國海域劃界的普遍做法。^[28]單一地質(zhì)構造條款的規定是原則性的，并沒(méi)有為當事國規定具體的義務(wù)，僅要求有關(guān)國家應當盡一切努力謀求達成有關(guān)協(xié)議，只是一種程序上的義務(wù)。劃界后，如果跨界海域的石油、天然氣開(kāi)采變?yōu)楝F實(shí)，兩國就以該條款為依據協(xié)商談判，最終達成的結果之一就是共同開(kāi)發(fā)。

4.各國國內法律法規

除了主要的國際法基本原則、國際公約、條約以及國家間的雙邊、多邊協(xié)定之外，各國的國內法律法規也是通過(guò)國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的法律基礎之一。對于資源國而言，通過(guò)一系列的國際石油政策規范與其他國家及相關(guān)國際石油公司合作可以實(shí)現資源國國內的政治經(jīng)濟目標，而對于參與合作的國家及相關(guān)的國際石油公司而言，通過(guò)投資合作也可以取得經(jīng)濟上的收益。此時(shí)，資源國為了實(shí)現自身的利益往往通過(guò)礦產(chǎn)資源法或石油法規對國際合作開(kāi)發(fā)資源進(jìn)行規范。各資源國石油法規的內容一般包含礦產(chǎn)所有權、采礦權、財稅制度及國際石油合作特許協(xié)議等。北極地區的特殊地理及政治環(huán)境決定了，通過(guò)國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源將對各國國內投資法、相關(guān)資源政策及法律法規提出更高的要求。

目前，主要的環(huán)北極國家紛紛制定了自己的國內法，尋求自己在北極的國家利益。主要的幾個(gè)環(huán)北極國家制定的關(guān)于北極的相關(guān)基本法律、政策規定在前文第一部分中已經(jīng)簡(jiǎn)要介紹，此處不再羅列。

（三）國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的意義

盡管當前北極油氣資源開(kāi)發(fā)尚未形成穩固的國際合作開(kāi)發(fā)形式，但是國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源對各國具有重要意義，值得進(jìn)一步地探索和研究。國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的意義主要體現在以下幾個(gè)方面。

1.降低開(kāi)發(fā)難度

北極地理位置特殊，自然環(huán)境惡劣，油氣資源開(kāi)發(fā)難度大，技術(shù)要求高，成本高，風(fēng)險大。這就使北極油氣資源開(kāi)發(fā)面臨著(zhù)更多的風(fēng)險和挑戰，主要表現在以下幾個(gè)方面：①?lài)揽岬亩咎鞖鈼l件要求設備能夠承受極度低溫；②北極陸上土壤條件極其惡劣，需要對廠(chǎng)站進(jìn)行特殊處理，以防設備和建筑物下沉；③夏季在似沼澤的北極凍原地區作業(yè)非常困難；④在北極海域，流冰會(huì )損壞海上設施，而且一年中有很長(cháng)一段時(shí)間無(wú)法進(jìn)行人員、物資、設備和石油運輸；⑤運輸通道有限，而且運輸路線(xiàn)很長(cháng)，限制了運輸方式的選擇，增加了運輸成本。這些自然條件問(wèn)題使得北極油氣資源開(kāi)發(fā)困難大且成本高昂。

除以上五大主要障礙之外，北極油氣資源開(kāi)發(fā)同時(shí)也會(huì )對北極地區的生態(tài)環(huán)境造成損害。然而，迄今為止還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)調整北極地區生態(tài)環(huán)境保護的國際性公約。散見(jiàn)于不同國際文件的軟法性規范不僅不全面，還存在著(zhù)互沖突或與北極國家國內法不一致的地方，這些都增加了油氣開(kāi)發(fā)條件、環(huán)境保護標準、環(huán)境風(fēng)險承擔的不確定性，^[29]因而以國際合作的方式開(kāi)發(fā)北極油氣資源，由雙方或者多方共同分擔風(fēng)險、分享收益，可以降低開(kāi)發(fā)國的風(fēng)險，有利于北極生態(tài)的保護。

2.擱置爭議，共同開(kāi)發(fā)

長(cháng)久以來(lái)，北極地區油氣資源開(kāi)發(fā)除了面臨巨大的環(huán)境挑戰之外，還同時(shí)面臨著(zhù)政治和環(huán)境問(wèn)題。政治問(wèn)題主要是周邊各國對專(zhuān)屬經(jīng)濟區的主張有重疊，爭議地區的油氣資源開(kāi)發(fā)困難重重。

絕大部分國家希望通過(guò)確認本國的外大陸架從而達到分割北極海底的目的。這種狀態(tài)勢必產(chǎn)生兩種后果，一是爭議地區的資源在權屬明確之前難以得到開(kāi)發(fā)；此時(shí)，“擱置爭議，共同開(kāi)發(fā)”是實(shí)現爭議地區資源開(kāi)發(fā)的有效方式。二是域內國家除彼此間存在爭議之外，還限制了域外國家參與北極活動(dòng)。當前，主要北極國家仍存在一致排外，限制域外國家參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的傾向。

國際合作開(kāi)發(fā)中的共同開(kāi)發(fā)制度可以作為解決這種困境的一種機制。共同開(kāi)發(fā)的定義中本就包括國家之間通過(guò)協(xié)議，在某個(gè)具體區域，對其中的資源進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)的內容。

3.經(jīng)濟效益

當前國際石油市場(chǎng)緊張，各國油價(jià)飛漲，絕大部分國家的石油資源供不應求。沒(méi)有一個(gè)國家擁有世界上所有類(lèi)型的自然資源，占有全部具有優(yōu)勢的生產(chǎn)要素，通過(guò)國際合作方式開(kāi)發(fā)北極油氣資源有利于提高生產(chǎn)要素的使用效率，實(shí)現各國在生產(chǎn)要素數量、質(zhì)量和結構方面的互補，促進(jìn)各國共同投資，提高生產(chǎn)力，給各國都帶來(lái)巨大的經(jīng)濟效益。

就北極地區的經(jīng)濟特點(diǎn)來(lái)看，長(cháng)期以來(lái)形成了以“開(kāi)采自然資源為主”的經(jīng)濟類(lèi)型。^[30]自然環(huán)境惡劣、勞動(dòng)力缺乏和寒區工程技術(shù)能力不足等因素在一定程度上限制了北極地區經(jīng)濟發(fā)展，同時(shí)，礦藏、油氣田離市場(chǎng)較遠，運輸比較困難和成本高昂也是制約因素。而以獲取資源為目的的外來(lái)資本的進(jìn)入一方面可以適當緩解上述問(wèn)題，另一方面也可以推進(jìn)北極地區經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的基本形式

1.北極許可證形式的油氣資源開(kāi)發(fā)國家實(shí)踐

（1）許可證開(kāi)發(fā)形式

自然資源許可證制度，是指在從事開(kāi)發(fā)利用自然資源的活動(dòng)之前，必須向有關(guān)管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準，發(fā)給許可證后，方可進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)的一整套管理措施。它是自然資源保護管理機關(guān)進(jìn)行自然資源保護監督管理的重要手段。自然資源許可證包括資源開(kāi)發(fā)許可證、資源利用許可證和資源進(jìn)出口許可證。^[31]北極非生物資源開(kāi)發(fā)許可證主要是資源開(kāi)發(fā)許可證。

許可證開(kāi)發(fā)形式主要具有如下法律特點(diǎn)。①明確的權利范圍。限定資源開(kāi)發(fā)區域、開(kāi)發(fā)方法、開(kāi)發(fā)期限、開(kāi)發(fā)資源的種類(lèi)、承擔責任與義務(wù)范圍等。②權利來(lái)源與主權國家的設定。相關(guān)國家對礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)權基于相關(guān)主權國家的設定，并非以時(shí)效、習慣、占有等方式獲得。③可靈活可轉讓。許可證開(kāi)發(fā)形式的最大優(yōu)點(diǎn)在于有些許可證是可轉讓的，因此給第三方參與開(kāi)發(fā)提供了可能性。④可執行性強?？梢酝ㄟ^(guò)許可證所指向的具體項目，落實(shí)合作協(xié)議中約定的雙方在技術(shù)、人員等方面的合作，確保協(xié)議的執行。

（2）北極域內國家許可證開(kāi)發(fā)實(shí)踐

最典型的例子是俄羅斯與挪威于2010年簽訂《關(guān)于巴倫支海和北冰洋的海域劃界與合作條約》，該條約的簽訂解決了兩國在專(zhuān)屬經(jīng)濟區和大陸架劃分上的爭議，明確了兩國的海上分界線(xiàn)，并規定雙方將繼續在漁業(yè)方面進(jìn)行雙邊合作，對北極大陸架的油氣資源進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)采。

這一條約解決了兩國在爭議海域跨界油氣資源的共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題，首次明確指出兩國同意將該爭議海域的跨界油氣田作為整體進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)與利用。該條約第5條規定，本著(zhù)依據俄、挪兩國政府間條約確定的每一個(gè)跨界油氣田作為一個(gè)統一整體的開(kāi)發(fā)原則，應簽訂所謂的聯(lián)合協(xié)定。條約特別增加了附件2“跨界石油和天然氣蘊藏處理”。附件2詳細規定了雙方共同開(kāi)發(fā)能源涉及的油氣田信息交換、協(xié)議簽署、油氣田責任人的任命、監管和爭議解決程序等內容。兩國共同成立聯(lián)合油氣田開(kāi)發(fā)委員會(huì )負責油氣田的開(kāi)發(fā)與分配（附件2第1條第13款）。兩國政府分別頒發(fā)開(kāi)發(fā)許可證，由兩國許可證持有者協(xié)商組成一個(gè)獨立法人進(jìn)行開(kāi)發(fā)（附件2第1條第6款）。條約表明劃界后兩國將進(jìn)行合作，共同開(kāi)發(fā)跨界油氣田，俄、挪跨界礦產(chǎn)資源的共同開(kāi)發(fā)協(xié)議為俄羅斯開(kāi)發(fā)巴倫支海油氣資源提供了現實(shí)途徑，截至目前，巴倫支海上有100多處海上油井正在被開(kāi)采，包括挪威的斯諾赫維特氣田、戈里亞特油田和俄羅斯的什托克曼氣田、普利拉茲洛姆諾耶油田。俄羅斯的共同開(kāi)發(fā)政策是以積極開(kāi)發(fā)爭議地區自然資源為目的的國際合作政策，不僅涵蓋爭議地區的石油、天然氣等礦物資源，還包括漁業(yè)等生物資源。^[32]

2011年生效的俄、挪《巴倫支?？缃缡秃吞烊粴馓N藏處理協(xié)議》，被認為是共同開(kāi)發(fā)跨界礦產(chǎn)資源的范例。其主要具有以下法律特點(diǎn)。

①明確規定共同開(kāi)發(fā)政策的適用范圍。共同開(kāi)發(fā)制度應當明確劃分開(kāi)發(fā)自然資源的區域，這一區域通常以主權爭議地區為主。在1978年俄、挪兩國的“灰色地帶”協(xié)議中，整個(gè)“灰色地帶”面積高達6.75萬(wàn)平方千米，其中4.15萬(wàn)平方千米屬于兩國爭議地區，2.3萬(wàn)平方千米為挪威無(wú)爭議地區，3000平方千米為俄羅斯無(wú)爭議地區。此外，其他兩處重要的爭議海域不包括在該協(xié)議的“灰色地帶”中，仍然屬于俄羅斯司法管轄區，還有一處爭議海域則歸入國際水域。

②設立共同開(kāi)發(fā)機構。在主權爭議地區進(jìn)行國際合作必須設立國際組織，該組織分為兩種基本類(lèi)型：獨立法人和咨詢(xún)組織。爭議地區自然資源的有效開(kāi)發(fā)與公平分配取決于一個(gè)有效運作的共同開(kāi)發(fā)機構，該機構的組織宗旨、結構、職權、程序規則等都由雙邊條約予以明確規定，這是其成立和運作的法律基礎。

③明確共同開(kāi)發(fā)機制。共同開(kāi)發(fā)機制是締約國將自然資源交由共同開(kāi)發(fā)機構開(kāi)發(fā)，以資源利用人自治團體為基礎的一種行動(dòng)準則。

④設立跨界礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)機制。設立跨界礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)機制的目的是保持國家主權的統一性以及保持對該礦藏的開(kāi)發(fā)權。

（3）北極域內企業(yè)間的許可證開(kāi)發(fā)實(shí)踐

挪威國家石油公司與俄羅斯石油公司于2012年簽訂了北極勘探協(xié)議。雙方合意以成立一家合資企業(yè)的形式來(lái)進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理，勘探開(kāi)發(fā)的范圍主要在巴倫支海和鄂霍次克海附近的海域。在經(jīng)營(yíng)管理和紅利分配上，俄羅斯石油公司擁有66.7%的股權，挪威國家石油公司擁有33.3%的股權。在該北極勘探協(xié)議中兩國設立了四個(gè)開(kāi)發(fā)許可證，分別是Perseevsk許可證、Kashevarovsky許可證、Lisyansky許可證、Magadan許可證。四個(gè)許可證分別規定了適用的范圍，并具體規定了勘探海域的寬度和深度；同時(shí)，四個(gè)許可證具體細化了鉆井計劃，根據許可證的規定，上述兩家公司將分別在2016年、2017年、2019年及2020年完成不同的鉆井計劃。

挪威國家石油公司與俄羅斯石油公司的合作方式兼具合資合作經(jīng)營(yíng)形式和許可證形式。兩國在確定以設立合資企業(yè)的形式勘探開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理的同時(shí)，設定了四個(gè)開(kāi)發(fā)許可證。這四個(gè)開(kāi)發(fā)許可證也成為該勘探協(xié)議的核心內容之一。該勘探協(xié)議的簽訂促進(jìn)了兩國進(jìn)行聯(lián)合技術(shù)的研究。挪威國家石油公司可以利用其開(kāi)發(fā)挪威大陸架及西西伯利亞的經(jīng)驗和技術(shù)，而俄羅斯也可利用其從美國得到的非常規經(jīng)驗，共同勘探開(kāi)發(fā)北極油氣資源，這樣既可以促進(jìn)合資企業(yè)的技術(shù)革新，也可以降低勘探開(kāi)采的難度。值得注意的是，俄羅斯與挪威的合作是建立在兩國劃界協(xié)議基礎之上的。

2.北極油氣資源開(kāi)發(fā)合資經(jīng)營(yíng)形式的實(shí)踐

（1）域內國家間企業(yè)合資開(kāi)發(fā)實(shí)踐

比較典型的實(shí)例除在上文中已經(jīng)提到過(guò)的挪威國家石油公司與俄羅斯石油公司采取的合資企業(yè)開(kāi)采的形式之外，還有很多例子，又如，2011年俄羅斯石油公司和?？松梨诠竞炇鸷献鲄f(xié)議，兩家公司形成了合資勘探戰略關(guān)系。^[33]合作協(xié)議簽訂后，俄羅斯石油公司和?？松梨诠敬_定將建立三個(gè)獨立的合資公司，其中俄羅斯石油公司享有66.7%的股權，?？松梨诠鞠碛?3.3%的股權。這三個(gè)合資公司的主要目標是完成喀拉海和黑海的項目。雙方還確定要成立一個(gè)新的北極研究設計中心（ARC）。此外，雙方還將成立第四個(gè)合資公司，這個(gè)公司中俄羅斯石油公司擁有51%的股權，?？松梨诠緭碛?9%的股權，這個(gè)公司負責管理西伯利亞西部的致密油試驗。俄羅斯石油公司和?？松梨诠镜暮献鲄f(xié)議的另外一個(gè)重要議題是為北極勘探開(kāi)發(fā)做準備。?？松梨诠居休^豐富的北極勘探開(kāi)發(fā)經(jīng)驗，可以直接將其運用到與俄羅斯石油公司的合作中。

（2）域內外企業(yè)間的合資開(kāi)發(fā)實(shí)踐

目前域外國家參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的主要方式為域外企業(yè)與域內企業(yè)合資開(kāi)發(fā)。這種開(kāi)發(fā)活動(dòng)不同于域內企業(yè)的實(shí)踐，主要是以“承擔建設項目”以及股份、股權轉讓等形式實(shí)現的，即以具體的北極資源開(kāi)發(fā)項目為合作對象。

在項目合作之中，最典型的形式是域外國家企業(yè)購買(mǎi)項目的部分權益，從而參與其中，比較典型的實(shí)例如2011年國營(yíng)韓國天然氣公司（Kogas）購買(mǎi)加拿大MGM能源公司位于北極Umiak地區的一個(gè)天然氣項目20%的權益。這項協(xié)議可幫助韓國天然氣公司每年獲得672億立方米的天然氣，相當于韓國2009年天然氣進(jìn)口量的5.6%。該項目的天然氣將在2020年正式出產(chǎn)。^[34]

此外，2013年中國石油天然氣集團入股俄羅斯北極油氣項目也是同樣的實(shí)例。中國石油天然氣集團與俄羅斯天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克公司（Novatek）簽署協(xié)議，獲得諾瓦泰克公司主導的俄羅斯北極項目亞馬爾液化天然氣項目（Yamal LNG）的20%權益。2015年該項目全面實(shí)施。亞馬爾液化天然氣項目位于諾瓦泰克公司最重要的亞馬爾-涅涅茨區塊（Yamal-Nenets，位于亞馬爾-涅涅茨自治區）。^[35]亞馬爾項目被稱(chēng)為全球最大、緯度最高的液化天然氣項目，是世界特大型天然氣勘探開(kāi)發(fā)、液化、運輸、銷(xiāo)售一體化項目。俄羅斯諾瓦泰克公司、法國道達爾公司和中國石油天然氣集團分別持有60%、20%、20%的股份。^[36]亞馬爾項目是中俄第一次在北極地區進(jìn)行的能源合作，中國第一次與俄羅斯私人油氣公司的合作，也是中國第一次與俄羅斯進(jìn)行上、中、下游產(chǎn)供運銷(xiāo)的合作，開(kāi)創(chuàng )了中、俄兩國能源合作新模式。

有些公司之間的合作除了購買(mǎi)油氣礦產(chǎn)的權益份額外，還伴隨著(zhù)股份的轉讓和收購。例如2011年1月15日，俄羅斯石油公司和英國石油公司（BP）簽署了一項開(kāi)發(fā)亞馬爾半島和新地島之間的East-Prinovozemelsk區域的石油的協(xié)議。作為交易的一部分，協(xié)議規定俄羅斯石油公司將接受英國石油公司5%的股份（截至2011年1月），英國石油公司將獲得俄羅斯石油公司約9.5%的股票，以此作為交換。

從現在域內國家企業(yè)和域外國家企業(yè)合作的情況來(lái)看，其主要的法律特點(diǎn)如下。①從主體上看，參與者主要是企業(yè)且以國有企業(yè)為主。例如韓國天然氣公司和中國石油天然氣集團，因為往往只有國有企業(yè)才具備投入大量資金在北極資源開(kāi)發(fā)這種戰略性投資項目之上的能力，也只有國有企業(yè)可以承受較長(cháng)的收益等待期；②這些戰略投資協(xié)議往往受兩國關(guān)系的影響，是以國家間的能源合作協(xié)議或者自由貿易（投資）協(xié)定為基礎的，例如中俄之間合作開(kāi)發(fā)的項目就是以中俄兩國的合作為基礎的；③較之域內國家企業(yè)之間的合資經(jīng)營(yíng)形式，其穩定性較弱。就某個(gè)項目而言，項目的控制權仍然掌控在域內國家企業(yè)手中。域內國家企業(yè)之間的合作是技術(shù)、資金、人員等因素的全方面合作，而域內國家企業(yè)和域外國家企業(yè)之間的合作主要是為了吸引域外國家的資金和市場(chǎng)，即協(xié)議的性質(zhì)實(shí)際是油氣供應協(xié)議而非油氣開(kāi)發(fā)協(xié)議。即使有少量的股權轉讓?zhuān)蛲鈬移髽I(yè)持有的域內國家企業(yè)的股權往往也是微乎其微的，只是一種戰略性的股權互持，其目的在于加強合作的穩定性而不是允許域外國家企業(yè)全面參與開(kāi)發(fā)，而域外國家企業(yè)也很難憑借手中股份在經(jīng)營(yíng)方面對域內國家企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

3.其他形式的國家實(shí)踐

除上述的許可證開(kāi)發(fā)形式和合資經(jīng)營(yíng)形式兩種資源開(kāi)發(fā)形式之外，國際實(shí)踐中還存在另外一些資源開(kāi)發(fā)形式，主要是域內國家間依托劃界協(xié)議形成油氣資源開(kāi)發(fā)協(xié)議。

最典型的例子是2008年挪威與冰島簽訂的劃界協(xié)議。該協(xié)議首先明確了1981年兩國劃界條約所規定的雙方關(guān)于冰島大陸架資源及其他主權權利的劃分問(wèn)題。新協(xié)議更好地解釋了1981年的相關(guān)協(xié)議。其次，該協(xié)議明確了對新發(fā)現的大陸架及其之上的油氣資源的開(kāi)采問(wèn)題的處理方法。協(xié)議約定挪威與冰島將緊密合作以勘探大陸架油氣資源，對于發(fā)現的油氣資源的開(kāi)采和利用雙方將通過(guò)條約的形式予以明確。

這種協(xié)議的特點(diǎn)在于以劃界為核心，即明確了資源的權屬問(wèn)題。然后在劃界的基礎上，確定雙方在資源開(kāi)采上的合作意愿。但在協(xié)議中只是表達了共同開(kāi)發(fā)的意愿，對于具體問(wèn)題須視具體情況而定。因此，這種協(xié)議從本質(zhì)上說(shuō)并不能完全被視為資源開(kāi)發(fā)協(xié)議。

4.北極油氣資源雙邊合作形式的比較分析

上文分別對許可證開(kāi)發(fā)形式和合資經(jīng)營(yíng)形式做了分析，可以看出兩種開(kāi)發(fā)形式的區別主要有以下兩點(diǎn)。

①兩種法律關(guān)系的主體不同。^[37]在許可證開(kāi)發(fā)形式下，參與的主體為國家、企業(yè)；而在合資經(jīng)營(yíng)形式下的主體主要為企業(yè)私主體。進(jìn)一步比較，不難發(fā)現，許可證開(kāi)發(fā)形式下的國家主體和企業(yè)主體目前的實(shí)踐都局限于北極域內國家間的合作，域外國家并不在其合作范圍中；在合資經(jīng)營(yíng)形式下域內企業(yè)的合作以直接成立合資企業(yè)形式為主，而域內外企業(yè)間的合作目前局限在項目合作的方式上。

②兩者的權利來(lái)源不同。在許可證開(kāi)發(fā)形式下，權利來(lái)源于主權國家的設定，即便是域內企業(yè)之間的合作，許可證的設立也需要相應政府的批準；在合資經(jīng)營(yíng)形式下，實(shí)質(zhì)上是由國家將權利授予某些企業(yè)，而其他企業(yè)只有通過(guò)與該企業(yè)的合作才享有相應的權利，特別是在項目合作形式下，域外國家企業(yè)很難憑借手中股份對域內國家企業(yè)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

盡管兩種開(kāi)發(fā)形式存在一定的區別，但兩者也有明顯的共性。兩種形式的參與主體都以北極域內國家和域內企業(yè)為主，域外國家實(shí)質(zhì)性地參與北極資源開(kāi)發(fā)的路徑受到限制。

5.北極油氣資源開(kāi)發(fā)的多邊合作

當前的國際實(shí)踐中少有多邊合作的實(shí)踐，因此開(kāi)展北極油氣資源開(kāi)發(fā)的多邊合作模式還需要進(jìn)一步研究。當前比較成功的多邊合作模式為中、俄、法亞馬爾項目。此項目將在下文第三部分進(jìn)一步闡述。

綜上，從當前北極油氣資源開(kāi)發(fā)的實(shí)踐來(lái)看，不論是相對較多的雙邊合作實(shí)踐，還是極為稀少的多邊合作實(shí)踐，都沒(méi)有形成穩定的開(kāi)發(fā)模式，與理論中的國際合作開(kāi)發(fā)形式也有一定的差距。究其原因，除了北極特殊的地理政治環(huán)境之外，與當前國際及各國國內關(guān)于北極油氣資源開(kāi)發(fā)的法律法規的不完善也有密切聯(lián)系。

三 我國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的實(shí)踐

我國是在地理位置上鄰近北極、氣候上受北極影響較大的近北極國家，北極地區事態(tài)的變化關(guān)涉到中國的國家利益。以務(wù)實(shí)和建設性的姿態(tài)參與北極地區的相關(guān)合作，是中國的一貫立場(chǎng)。中國已于2013年5月15日獲得了北極理事會(huì )永久觀(guān)察員資格，這也標志著(zhù)中國在北極事務(wù)上邁出了正式的制度性參與的關(guān)鍵一步。除了科學(xué)考察和環(huán)境保護外，北極地區油氣資源的合作開(kāi)發(fā)也是中國北極活動(dòng)的重點(diǎn)之一，對北極資源的合理分享是中國北極利益的核心所在。

（一）我國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的主要實(shí)踐

作為域外近北極國家，我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的路徑較窄，現行的主要國家實(shí)踐有：2012年與冰島簽訂了《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關(guān)于北極合作的框架協(xié)議》，盡管需要和其他協(xié)議配合起來(lái)發(fā)揮效用，但這一協(xié)議的簽訂對于我國參與北極非生物資源開(kāi)發(fā)具有重要意義；2013年6月，中國石油天然氣集團與諾瓦泰克公司簽署協(xié)議，獲得諾瓦泰克公司主導的俄羅斯北極項目（亞馬爾液化天然氣項目）20%的權益。2015年亞馬爾項目全面運行。此外，2015年，中國私營(yíng)企業(yè)俊安集團將全盤(pán)接手格陵蘭島上的項目。這是中國首次全資持有北極資源項目。

1.框架性協(xié)議

從目前的國際實(shí)踐來(lái)看，域內外國家在北極油氣資源開(kāi)發(fā)上的合作更多的是靠企業(yè)法人來(lái)進(jìn)行的，依托的也多是企業(yè)在國際法上基于屬地原則訂立的國家之間的雙邊合作協(xié)議。目前就強調北極特點(diǎn)而訂立的域內外國家合作協(xié)議并不多。比較典型的有2012年《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關(guān)于北極合作的框架協(xié)議》。^[38]根據現有的材料可以看到中國有機會(huì )參與到冰島的北極非生物資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，中國與冰島也將在極地資源開(kāi)發(fā)、海洋、環(huán)境、航運等相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展務(wù)實(shí)合作。并且，伴隨這一協(xié)議的簽訂，2012年發(fā)生的中坤集團用10億冰島克朗購買(mǎi)冰島300平方千米土地被否決事件也得到了較為圓滿(mǎn)的解決，冰島計劃以租借形式將相應土地租借給中坤集團。

這種模式的主要法律特點(diǎn)如下。①雙方以框架條約形式簽署條約，即主要約定一些原則性的共識，這也符合簽署北極資源開(kāi)發(fā)協(xié)議難度大、面臨情勢復雜的特點(diǎn)；②雙方主要約定的內容集中于研究領(lǐng)域，包括油氣、地熱、海洋能等，但是就研究而言，已經(jīng)屬于法律意義上的開(kāi)發(fā)行為的先期環(huán)節，雙方對有關(guān)資源研究合作的約定，實(shí)質(zhì)上屬于資源開(kāi)發(fā)合作的合意；③這類(lèi)協(xié)議往往需要和其他協(xié)議配合起來(lái)發(fā)揮效用，就在該協(xié)議簽署的第二年，中國和冰島又簽署了自由貿易協(xié)定，從而為兩國以投資和貿易的形式共同開(kāi)發(fā)北極資源奠定了基礎。

從目前的國際法律實(shí)踐來(lái)看，圍繞北極資源開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)條約并不多，因此，上述的實(shí)例及其蘊含的法律特點(diǎn)雖然有“樣本”的意義，但是沒(méi)有普遍的實(shí)踐予以支撐。

2.項目合作形式

亞馬爾項目被稱(chēng)為全球最大、緯度最高的液化天然氣項目，是世界特大型天然氣勘探開(kāi)發(fā)、液化、運輸、銷(xiāo)售一體化項目。該項目形成了由俄羅斯、法國和中國三方合作開(kāi)發(fā)的模式，是多邊合作開(kāi)發(fā)北極天然氣資源的新典范。

2011年，法國道爾公司花費4.25億美元收購了亞馬爾液化天然氣公司20%的股份。2013年12月，俄羅斯通過(guò)了《LNG出口自由化法律草案》，規定除了俄氣及其子公司以外的兩類(lèi)企業(yè)也可以獲得液化天然氣出口權：一類(lèi)是持有2013年1月1日前頒發(fā)的聯(lián)邦礦產(chǎn)資源開(kāi)采許可證，并被允許建立液化天然氣工廠(chǎng)，或將開(kāi)采出的天然氣用于生產(chǎn)液化天然氣的企業(yè)；另一類(lèi)是國家控股的能源企業(yè)及其控股子公司。^[39]2013年6月，中國石油天然氣集團宣布收購俄羅斯第二大天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克公司亞馬爾液化天然氣項目的部分權益，獲得該項目20%的股份，2014年1月完成交割。2015年，諾瓦泰克公司與中國絲路基金達成協(xié)議，向絲路基金出售其亞馬爾項目9.9%的股權。此次交易完成后，中方在亞馬爾項目中的持股比例將上升至29.9%，成為第二大股東。絲路基金由中國國家主席習近平在2014年11月宣布成立，由中國外匯儲備、中國投資有限責任公司、中國進(jìn)出口銀行、國家開(kāi)發(fā)銀行共同出資。絲路基金是按照市場(chǎng)化、國際化、專(zhuān)業(yè)化原則設立的中長(cháng)期開(kāi)發(fā)投資基金，重點(diǎn)是在“一帶一路”發(fā)展進(jìn)程中尋找投資機會(huì )并提供相應的投融資服務(wù)。

該合作項目對于推進(jìn)在勘探和市場(chǎng)風(fēng)險巨大的北極油氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的合作有重要意義。俄羅斯將充分利用法國道爾公司先進(jìn)的液化天然氣工廠(chǎng)建造、運營(yíng)經(jīng)驗和生產(chǎn)技術(shù)及中國石油天然氣集團的巨額投資和中國的廣闊市場(chǎng)。同時(shí)，該項目位于北極這個(gè)極具油氣增長(cháng)潛力的地區，對于積累北極地區項目運營(yíng)經(jīng)驗、占領(lǐng)未來(lái)北極油氣開(kāi)發(fā)制高點(diǎn)也具有重要意義。

（二）存在的主要問(wèn)題

盡管我國已經(jīng)有以上的北極油氣資源開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，但作為域外國家之一，我國目前的北極油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)一方面會(huì )受到北極國家的政治排斥，另一方面在客觀(guān)地理條件上也的確沒(méi)有優(yōu)勢。同時(shí)，我國的相關(guān)國內法體系不夠完善，也不利于北極投資的進(jìn)行?，F階段我國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源活動(dòng)仍存在一些問(wèn)題。

1.合作形式單一、范圍有限

綜上，目前我國已經(jīng)有了一定北極油氣資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗，但對當前實(shí)踐的借鑒意義并不大。一方面，我國并沒(méi)有實(shí)際地參與北極油氣資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程，以中、冰框架性合作協(xié)議為例，這種協(xié)議本質(zhì)上并不是資源開(kāi)發(fā)合作協(xié)議。這種框架性的協(xié)議通常只具宏觀(guān)的意義，并不具有可操作性，通常需要在其框架之下簽訂其他相關(guān)的具體可執行的協(xié)議，這種框架性協(xié)議才能發(fā)揮功效。也就是說(shuō)，這種框架性協(xié)議僅是一種原則性的合作約定，并不具有實(shí)際的合作效益。

另一方面，我國目前參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的主體主要是企業(yè)私主體，國家主體參與北極合作仍然受到制約。我國企業(yè)私主體參與北極非生物資源開(kāi)發(fā)以個(gè)別項目的合作或者部分股權、股份轉讓的方式進(jìn)行，資源的開(kāi)發(fā)管理權實(shí)際上掌握在外國企業(yè)手中，我國的企業(yè)私主體并不能發(fā)揮決定性作用。盡管中、俄亞馬爾項目已經(jīng)是我國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的一大突破，但相對于域內國家間的合資經(jīng)營(yíng)形式仍存在明顯的不足。

合資經(jīng)營(yíng)形式相對于其他開(kāi)發(fā)形式更具有穩定性，是北極域內國家間油氣資源開(kāi)發(fā)的主要合作形式。以“承擔建設項目”以及股份、股權的轉讓等方式合作開(kāi)發(fā)資源，且參與企業(yè)通常是國有企業(yè)，大大降低了合作的風(fēng)險。合資經(jīng)營(yíng)形式是北極域內國家的主要合作模式，域外國家少有機會(huì )參與其中。我國作為域外國家應當積極參與合資經(jīng)營(yíng)形式的開(kāi)發(fā)，不論是通過(guò)項目合作還是股份、股權的轉讓。盡管這種方式也并非實(shí)質(zhì)性參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)，但對我國當前合作形式單一、范圍有限的現狀而言，不失為一條出路。

2.國際法律基礎利用不充分

盡管北極所有陸地（包括島嶼）分屬8個(gè)環(huán)北極國家，但作為《斯瓦爾巴條約》的締約國，我國仍有權進(jìn)入地處北極的斯瓦爾巴群島地區從事科研等活動(dòng)，《斯瓦爾巴條約》為我國在該地區開(kāi)展活動(dòng)提供了法律依據，成為我國與北極的重要連接點(diǎn)。前文已經(jīng)闡述過(guò)我國參與國際油氣資源開(kāi)發(fā)的主要國際法依據為《聯(lián)合國海洋法公約》和《斯瓦爾巴條約》。就這兩部國際法律而言，當前我國利用還不夠充分，值得深入地學(xué)習和研究。

我們應重視《斯瓦爾巴條約》對我國能源戰略發(fā)展的重要意義。依《斯瓦爾巴條約》第3條規定，我國公民有權自由進(jìn)入群島，并在遵守當地法律法規的情況下，在絕對平等的基礎上毫無(wú)障礙地從事一切海事、工業(yè)、采礦和商業(yè)活動(dòng)，同時(shí)我國享有對斯瓦爾巴群島及其領(lǐng)海生物資源和非生物資源的開(kāi)發(fā)權。而實(shí)際上，斯瓦爾巴群島煤炭資源蘊藏豐富，北極地區迄今最重要的商業(yè)礦產(chǎn)資源就是斯瓦爾巴地區的煤礦（儲量約110億噸）。作為傳統的北極國家，挪威和俄羅斯在斯瓦爾巴群島各經(jīng)營(yíng)有兩個(gè)煤礦，每年向本土輸送煤炭十幾萬(wàn)噸，是《斯瓦爾巴條約》框架下獲取能源開(kāi)發(fā)利益最多的兩個(gè)國家。此外，在斯瓦爾巴群島上，還發(fā)現磷灰石、鐵等多種礦產(chǎn)資源，周邊海域還有海象、海豹、鱈魚(yú)、鯨等多種水生動(dòng)物和其他漁業(yè)資源。作為《斯瓦爾巴條約》締約國，我國也有權分享和開(kāi)發(fā)這一區域的資源。我國是一個(gè)人口大國、一個(gè)資源消耗大國，同時(shí)也是一個(gè)人均資源量十分匱乏的國家，要使經(jīng)濟可持續發(fā)展，能源無(wú)疑是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

此外，《斯瓦爾巴條約》第3條規定，締約國公民不論出于什么原因或目的，均應享有平等自由進(jìn)出第1條所指地域的水域、峽灣和港口的權利。依該條款規定，我國公民有權自由進(jìn)入該水域，毫無(wú)障礙地從事一切海事、工業(yè)、采礦和商業(yè)活動(dòng)。這里的“締約國公民”可以理解為擁有締約國國籍的所有國民，包括海外屬地和殖民地的人；“不論出于什么原因或目的”主要涉及海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)交往等目的，軍事目的不包括其中。作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，在北極包括斯瓦爾巴地區，我國除了有上述權利外，在斯瓦爾巴附近的領(lǐng)海，我國的船舶還享有“無(wú)害通過(guò)權”，顯然這種“無(wú)害通過(guò)權”的權限小于《斯瓦爾巴條約》規定的在斯瓦爾巴及其水域（領(lǐng)海）、峽灣和港口的“自由進(jìn)入權”，《斯瓦爾巴條約》賦予締約國的這一權利是實(shí)現科考權和資源開(kāi)發(fā)權的基礎和前提。^[40]

3.國內法基礎薄弱

我國雖然一直倡導“擱置爭議，共同開(kāi)發(fā)”，但是我國國內并沒(méi)有關(guān)于北極的立法，也沒(méi)有關(guān)于共同開(kāi)發(fā)的國內立法。國內立法缺失將導致共同開(kāi)發(fā)沒(méi)有明確的法律依據，出現問(wèn)題的時(shí)候也就沒(méi)有明確的解決條款可以適用，^[41]因而不能有效地保護自身的利益。北極非生物資源開(kāi)發(fā)，不論采用許可證開(kāi)發(fā)形式還是合資經(jīng)營(yíng)形式，對國內法都有要求，而目前我國有限的參與方式也只有兩種，因此，缺乏國內法依據也成為我國參與北極非生物資源開(kāi)發(fā)面臨的問(wèn)題之一。

四 我國參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的可行性路徑探析

我國應該高度重視對北極地區豐富油氣資源的勘探與開(kāi)發(fā)，清晰地認識到北極氣候變化及北極航道開(kāi)通帶來(lái)的商業(yè)和戰略機遇。政府需要著(zhù)手制定開(kāi)發(fā)利用北極油氣資源的規劃綱要，加大經(jīng)費投入，加強國際合作，在開(kāi)發(fā)和利用北冰洋的資源及構建北極新秩序方面承擔應盡的國際責任。

（一）制定我國的北極油氣資源開(kāi)發(fā)規劃

近年來(lái)，中國積極參與北極科考活動(dòng)，并與一些北極國家如俄羅斯、挪威和冰島開(kāi)展了雙邊交流，但到目前為止，中國尚未制定全面、具體的北極油氣資源開(kāi)發(fā)規劃。北極油氣資源開(kāi)發(fā)規劃的缺失，導致中國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)缺乏明確的開(kāi)發(fā)方向和目標，缺乏專(zhuān)門(mén)的法律，進(jìn)而使中國的北極油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)不能有序展開(kāi)，更無(wú)法得到常規化、系統化的發(fā)展。

具體而言，我國在制定北極油氣資源開(kāi)發(fā)規劃時(shí)有以下問(wèn)題值得注意。

首先，明確我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的基本目標。彌補國內資源短缺和提高我國油氣公司的綜合實(shí)力是當前我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的核心目標。一方面，資源、能源短缺已成為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要制約因素之一，能源安全對我國具有重要意義。因而，積極加強國際合作，彌補國內資源短缺，形成多元化的資源能源供應渠道是我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的首要目標。另一方面，北極油氣資源開(kāi)發(fā)技術(shù)依賴(lài)性強，開(kāi)發(fā)難度大，對開(kāi)發(fā)企業(yè)的要求高。盡管短期內我國油氣公司參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)很難有大的收益，但從長(cháng)遠來(lái)看，這必將推動(dòng)我國油氣公司實(shí)現高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng )新和技術(shù)進(jìn)步，形成企業(yè)的核心競爭力，實(shí)現可持續發(fā)展。

其次，在制定北極油氣資源開(kāi)發(fā)規劃時(shí)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應集中在國際合作領(lǐng)域，避免陷入爭議海域及其資源開(kāi)發(fā)的爭端中，進(jìn)而避免引起域內國家對我國的北極相關(guān)活動(dòng)做出過(guò)度的“威脅”解釋。盡管依據1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及《斯瓦爾巴條約》的相關(guān)規定，我國有權利進(jìn)入北極區域進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但就當前的國際形勢而言，域內國家對域外國家的排斥依然存在，且北極區域的主權爭端形勢嚴峻，特別是近年來(lái)產(chǎn)生的“中國北極威脅論”的觀(guān)念，對于我國參與北極活動(dòng)十分不利。中國在北極地區的投資活動(dòng)已經(jīng)引起了北極域內國家的關(guān)注。北極域內國家并不希望看到中國有更多的相關(guān)活動(dòng)，包括參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)。因而，我國應以國際合作開(kāi)發(fā)為基本的出發(fā)點(diǎn)，既要加強同主要的北極國家的合作，也要加強同域外國家的合作，全面參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源。

（二）拓展參與國際合作的形式

北極地區的油氣資源潛力巨大。雖然我國不擁有北極資源主權，但在我國能源“走出去”戰略中，政府應當對北極油氣資源給予越來(lái)越多的重視。在與北極資源國積極開(kāi)展多邊、雙邊戰略合作與對話(huà)的同時(shí)，中國政府也應當鼓勵本國油氣企業(yè)積極參與合作項目的聯(lián)合招、投標，采取國際投資中的資源合作開(kāi)發(fā)合同的形式來(lái)參與北極油氣的開(kāi)采，努力提高自身的國際化水平和能力。這些難得的合作機會(huì )也有利于我國油氣企業(yè)培育自身在冰凍、寒冷地區開(kāi)展作業(yè)的技術(shù)和經(jīng)驗，更加廣泛地加強自身勘探開(kāi)發(fā)的作業(yè)能力。

我國作為北極域外國家參與北極的路徑是有限的，特別是當前北極域內國家“一致排外”的情形愈加明顯，我國應當積極拓寬參與北極資源開(kāi)發(fā)的路徑。前文已經(jīng)闡述許可證開(kāi)發(fā)形式的國際實(shí)踐及其特點(diǎn)。許可證開(kāi)發(fā)形式的最大特點(diǎn)之一是其具有可轉讓性，應當充分把握這一點(diǎn)尋求與域內國家、企業(yè)之間更廣泛的合作。而對于合資經(jīng)營(yíng)形式的開(kāi)發(fā)，應當逐漸從少數的“項目合作”轉變?yōu)榕c域外企業(yè)設立合資企業(yè)。當然，這一方面要求我國的國家政策穩定，另一方面也要求我國的企業(yè)有足夠的能力參與到這種合作中來(lái)。

此外，加強同域外國家的國際合作。北極地區資源是全人類(lèi)的寶貴資產(chǎn)，在北極冰層融化帶來(lái)的航道、漁業(yè)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)等問(wèn)題上，其他域外國家也表現出了很大的興趣，并開(kāi)始積極參與北極活動(dòng)。亞洲的日本、韓國和印度都非常重視北極地區的油氣資源，而且都在努力通過(guò)各種途徑參與這一地區的油氣資源開(kāi)發(fā)。韓國天然氣公司收購了加拿大MGM能源公司在北極地區Umiak氣田20%的股份。印度國營(yíng)的ONGC公司于2010年12月參與了俄羅斯北極地區油田的競標，與俄羅斯Bashnefi公司合作，開(kāi)發(fā)北極地區石油儲量估計為2億噸的Trebs和Tiotv油田。北極氣候變化帶來(lái)的新機遇深化了域外國家特別是東亞國家間的合作。同為域外國家的中國、日本、韓國和朝鮮有著(zhù)類(lèi)似的利益訴求，每個(gè)國家都能從商業(yè)航運路線(xiàn)的縮短和新的漁場(chǎng)或其他自然資源中獲益，一個(gè)多方合作的北極戰略將是互利的。^[42]

（三）推動(dòng)雙邊協(xié)議的形成和實(shí)施

參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)除面臨巨大的經(jīng)濟、技術(shù)挑戰之外，還伴隨著(zhù)復雜的政治壓力。目前，北極油氣資源合作開(kāi)發(fā)以雙邊合作為主，因而我國參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)應積極推動(dòng)雙邊協(xié)議的形成，加強同北極國家更廣泛的雙邊合作，并推進(jìn)油氣資源合作開(kāi)發(fā)的實(shí)施。

首先，雙邊協(xié)議是合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源最基本的法律文件，它是雙方整個(gè)合作開(kāi)發(fā)的基礎和前提，對合作開(kāi)發(fā)的實(shí)施具有重要意義。因而，有必要進(jìn)一步完善雙邊協(xié)議的形式。我國在與他國簽訂雙邊協(xié)議時(shí)除明確雙方對合作開(kāi)發(fā)的立場(chǎng)之外，還應進(jìn)一步促成雙方關(guān)于協(xié)議的履行以及爭議解決等事項的合意。

其次，進(jìn)一步推動(dòng)當前已簽訂的雙邊協(xié)議的實(shí)施，并繼續加強同相關(guān)國家的深度合作，尋找中國參與北極油氣資源合作開(kāi)發(fā)的突破口。長(cháng)久以來(lái)中國與俄羅斯在政治、經(jīng)濟領(lǐng)域友好往來(lái)，雙方在資源能源方面已經(jīng)有一系列的合作；中國與冰島也先后簽訂了北極合作框架協(xié)定以及自由貿易協(xié)定，冰島政府也明確表示歡迎中國油氣公司參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)。俄羅斯、冰島是目前我國實(shí)質(zhì)性參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的兩大突破口。

最后，積極推動(dòng)同更多北極國家雙邊協(xié)議的形成。伴隨北極航道的開(kāi)通及全球資源日益緊張的形勢，越來(lái)越多的國家開(kāi)始關(guān)注北極油氣資源的開(kāi)發(fā)。我國應當加強同其他國家間的經(jīng)濟、政治往來(lái)，積極推動(dòng)同美國、加拿大等北極大國間的雙邊協(xié)議的形成。堅持以鞏固同重點(diǎn)個(gè)別國家合作開(kāi)發(fā)為主，積極尋求新的合作機會(huì )的戰略，拓寬北極油氣資源合作的范圍。

五 結語(yǔ)

近年來(lái)，隨著(zhù)油價(jià)的上漲、氣候環(huán)境的變化以及技術(shù)的進(jìn)步等，阻礙北極地區油氣資源開(kāi)發(fā)的因素正在逐漸消失，北極的油氣資源開(kāi)發(fā)越來(lái)越具有經(jīng)濟技術(shù)可行性，北極地區也日漸得到國際社會(huì )的關(guān)注。盡管北極地區的油氣資源開(kāi)發(fā)依然面臨著(zhù)開(kāi)發(fā)難度大、爭議區域存在劃界爭端及北極生態(tài)保護等諸多問(wèn)題，但是，也正是北極地區的特殊性決定了北極問(wèn)題是一個(gè)全球性的問(wèn)題，而不是一個(gè)單純的區域問(wèn)題，因而，需要通過(guò)國際合作的方式來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題，通過(guò)有效的法律手段來(lái)維持北極油氣資源開(kāi)發(fā)的秩序，減輕北極油氣資源開(kāi)發(fā)對該區域生態(tài)環(huán)境的影響?，F有的國際公約、條約及區域性條約的不完善也是相關(guān)北極事務(wù)不能得到妥善處理的原因之一，解決這個(gè)問(wèn)題也需要各國致力于共同發(fā)展的目標，積極參與國際合作，共同推進(jìn)北極地區法律制度的完善，實(shí)現北極地區油氣資源的有序開(kāi)發(fā)。

我國雖然不是北極國家，但是積極參與北極地區的國際合作及油氣資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)符合我國的國家利益。我國的外向型經(jīng)濟和巨大的能源需求始終是聯(lián)系在一起的，因而，我國應該高度重視北極地區油氣資源的勘探與開(kāi)發(fā)，完善相關(guān)的法律法規，積極制定有利于參與北極油氣資源開(kāi)發(fā)的北極政策和北極戰略，加強國際合作，拓展海外的能源市場(chǎng)。值得注意的是，在參與國際合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源的過(guò)程中，我國企業(yè)也應當遵守相關(guān)法律法規的規定，努力維護北極油氣資源穩定有序的開(kāi)發(fā)局面。