強化基層治理，為“一帶一路”建設保駕護航

中國社會(huì )科學(xué)院國情調研基地項目“絲綢之路經(jīng)濟帶中的寧夏發(fā)展戰略研究”課題組在調研中，認識到基層治理對“絲綢之路經(jīng)濟帶”戰略目標實(shí)現具有重要影響。課題組在西北地區調研時(shí)發(fā)現，目前新疆出現的一系列問(wèn)題，除了歷史的、境外的等復雜因素外，基層治理也暴露了一些亟待解決的問(wèn)題。在一定程度上，基層社會(huì )治理不到位給宗教極端分子、境外勢力發(fā)揮影響留出了空間。調研信息提示：新疆是國家向西開(kāi)放前沿，民族宗教關(guān)系復雜，各民族共同繁榮發(fā)展壓力持續存在，基層治理的有效性、規范性、法制化對國家統一、民族團結和社會(huì )穩定有著(zhù)根本的影響，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，落實(shí)黨中央關(guān)于新疆發(fā)展的一系列政策措施的具體內容要深入基層、面向基層，特別是面向鄉村更符合現實(shí)需求。第二次新疆工作座談會(huì )明確了中央政府推動(dòng)新疆發(fā)展的政策措施和政策內容，強化基層治理便成為一個(gè)重要環(huán)節，而寧夏在基層治理方面的一些措施值得借鑒學(xué)習。

一 強化基層治理關(guān)鍵在干部

基層社會(huì )的有效治理是區域社會(huì )穩定的關(guān)鍵，基層組織和干部隊伍是基層社會(huì )有效治理的核心力量，他們在建立符合本地區工作機制、具體目標和規范方式方面都有著(zhù)決定性作用。干部群體在推動(dòng)地區發(fā)展建設進(jìn)程中，及時(shí)有效解決各族群眾的困難和問(wèn)題，成為各族群眾的貼心人，才能真正鞏固基層社會(huì )政治穩定和推進(jìn)基層社會(huì )建設。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，基層組織干部隊伍的工作能力、思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)、干部之間和干部與群眾之間關(guān)系狀況具有決定性作用。從反映的情況來(lái)看，目前一些地區基層組織干部隊伍的工作能力較弱，思想和業(yè)務(wù)等綜合素質(zhì)較差，對地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和基層社會(huì )治理效率提升極為不利。在新疆基層干部隊伍建設中，民族干部占有較大比重，他們在基層治理中是否能依法執政，會(huì )在很大程度上影響基層治理效果。雖然新疆全區普遍實(shí)行了領(lǐng)導干部聯(lián)系重點(diǎn)清真寺、定期與宗教人士談話(huà)制度，并以是否愿管、敢管、會(huì )管作為衡量鄉村班子和領(lǐng)導干部政策上強弱的標準，增強了反分裂反極端的基層力量，但是，基層組織干部任務(wù)壓力大，既要應對基層群眾的各種訴求、處理各種問(wèn)題，還要應對上級黨政組織的各種檢查等要求，大量基層干部處在疲于應付狀態(tài)，治理效果大打折扣。一些基層干部信息不靈敏，反應不及時(shí)，處置能力弱，也成為問(wèn)題的產(chǎn)生和擴大的一個(gè)因素。

二 強化基層治理應善用宗教人士影響

宗教信仰在中國鄉村有著(zhù)廣泛的影響，也有著(zhù)深厚的歷史文化基礎，在新疆表現得尤其突出，由于宗教信仰所具有的高度組織性、對人們思想意識直接控制及神秘性等特點(diǎn)，在某種程度上對基層世俗社會(huì )治理會(huì )有直接或間接的影響。據國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的白皮書(shū)《新疆的發(fā)展與進(jìn)步》提供的數據，2008年全疆10個(gè)信仰伊斯蘭教的民族人口計1130余萬(wàn)，有清真寺、教堂、佛道教寺廟等宗教場(chǎng)所2.48萬(wàn)座（其中，2.43萬(wàn)座為清真寺），宗教教職人員2.9萬(wàn)多人（其中伊斯蘭教教職人員2.8萬(wàn)余人），宗教團體91個(gè)，宗教院校2所?；诿褡逦幕瘋鹘y和宗教信仰的原因，宗教人士在基層民眾中有著(zhù)特殊地位和影響，充分考慮宗教人士的影響和作用，協(xié)調基層政府管理和宗教教職人員關(guān)系，正確認識數萬(wàn)宗教教職人員的組織、管理與基層治理間的關(guān)系，有效規范宗教人士依法開(kāi)展常態(tài)的宗教生活，是強化基層治理的重要內容。

基層治理要適當利用宗教教職人員在信教群眾中的影響力，發(fā)揮他們推進(jìn)社會(huì )和諧和促進(jìn)社會(huì )穩定的積極作用?；鶎痈刹恳鲃?dòng)關(guān)心宗教教職人員，尊重他們的智慧，解決他們的困難，與他們交心，并建立密切的聯(lián)系。

三 強化基層治理需克服粗糙粗暴

在強化基層治理中，應特別關(guān)注鄉村治理，鄉村不安寧，全疆難安寧。在新疆總體而言鄉村缺少可以充分滿(mǎn)足人們需求的資源配置、均等的公共服務(wù)、良性的管理機制。強維穩所形成的壓力產(chǎn)生疊加效應，加之在基層治理過(guò)程中，一些干部受到綜合素質(zhì)不高的約束，在政策推行中存在追求快速效應而粗糙粗暴行事的狀況，執行政策或鄉村生活治理粗糙造成該通過(guò)民主協(xié)商的事情由干部專(zhuān)斷行事，造成群眾不知情或利益受損，引發(fā)上訪(fǎng)鬧事；或應召開(kāi)群眾代表大會(huì )決定的事項，擅自做主，不顧群眾想法強行推進(jìn)，致使群眾產(chǎn)生抵觸情緒，引發(fā)矛盾。這些行為不僅惡化了干群關(guān)系，還會(huì )為外部不良勢力進(jìn)行負面社會(huì )動(dòng)員提供空間。

四 幾點(diǎn)對策建議

第一，切實(shí)抓好基層干部隊伍建設。

干部隊伍建設要從業(yè)務(wù)能力、行政能力、政策水平等方面入手，參照寧夏的做法，可充分利用各市縣區的黨校和職業(yè)學(xué)校等機構，全面培訓基層組織干部，特別是鄉鎮和村社干部，提高他們的政策水平和治理規范水平。依據基層需求，借助職業(yè)培訓，提高鄉村干部的職業(yè)技能，使他們真正成為鄉村群眾的致富引路人。

切實(shí)改善基層干部隊伍文化結構素質(zhì)，除了對在職人員的培訓，還應拓展渠道，特別是加大培訓和培養大學(xué)生村干部的力度，解決大學(xué)生村干部長(cháng)期發(fā)展問(wèn)題，逐步改善基層干部隊伍的文化素質(zhì)。此外，應及時(shí)有效改善基層干部生活待遇，通過(guò)良好的工資增長(cháng)機制、社會(huì )保障等方式對其所做的社會(huì )貢獻予以肯定和保障。

第二，加強宗教教職人員培訓，促進(jìn)宗教活動(dòng)監管方式變革。

切實(shí)加強對宗教界代表人士的教育與引導，建立宗教教職人員培訓長(cháng)效機制?？梢越梃b寧夏的經(jīng)驗，拓展各類(lèi)渠道，組織宗教界代表人士到發(fā)達地區學(xué)習觀(guān)摩，擴大其視野，增加其外部聯(lián)系；組織宗教界代表人士學(xué)歷學(xué)位教育，提高其文化水平；組織宗教界代表人士進(jìn)行政策理論培訓，使其理解掌握黨的方針政策，在宗教信仰自由原則下正常表達宗教意愿，使他們充分意識到維護良好的社會(huì )環(huán)境更有利于宗教信仰自由原則的進(jìn)一步落實(shí)。通過(guò)培訓使宗教界代表人士了解和認識中國特色社會(huì )主義事業(yè)目標，以及這些目標的實(shí)現對宗教信仰自由的有利影響，從而在根本上保證宗教與社會(huì )主義事業(yè)相適應。為此，中央和地方政府應加強投入，加大對宗教界代表人士的培養培訓力度，特別是從中央到地方的各級統戰部門(mén)應擴大培訓面，同時(shí)，上級政府要加大對地方培訓的財力支持。

加強對宗教場(chǎng)所的監管。宗教場(chǎng)所是民族地區信教群眾的民族宗教觀(guān)念形成的關(guān)鍵平臺，必須依法對宗教場(chǎng)所的各種活動(dòng)進(jìn)行監管，落實(shí)宗教場(chǎng)所監管的責任主體，一切宗教性活動(dòng)必須在宗教場(chǎng)所舉辦，而一切不屬于宗教活動(dòng)的民俗民事活動(dòng)不能在宗教場(chǎng)所舉行，更不能把基層組織的一些職能放進(jìn)宗教場(chǎng)所，這是對宗教信仰自由的尊重，也是防止宗教職能的隱形擴大化的重要方式。

促進(jìn)宗教活動(dòng)監管方式優(yōu)化，充分保障宗教信仰自由政策的執行。對于正常宗教活動(dòng)的監管不僅應由相關(guān)監管部門(mén)來(lái)完成，還應取得教職人員的理解和認可，以及信教群眾的認可和幫助，充分保障正常宗教活動(dòng)，同時(shí)打擊非法宗教活動(dòng)，切實(shí)注意不能為了打擊非法宗教活動(dòng)而限制正常宗教活動(dòng)，傷害信教群眾的宗教感情。

高度關(guān)注非法宗教跨省、跨地區的活動(dòng)，建議建立全國統一的扼制極端宗教思想和抵御非法宗教活動(dòng)的工作聯(lián)動(dòng)機制，統一政策、統一步驟，明確監管主體和程序，統籌協(xié)調各地做好這方面的工作。

第三，建立各族群眾對干部的監督機制，推進(jìn)各族群眾間關(guān)系良性發(fā)展。

基層干部克服粗糙粗暴的工作方式，除了干部自身要加強修養、自我約束外，還應有外部約束機制，一方面需要組織部門(mén)加強組織工作，進(jìn)行工作技能培訓和強化組織監督；另一方面也應引入群眾監督機制，使基層干部工作更為規范、更有利于干群關(guān)系的和諧有序。上級組織部門(mén)應對基層干群關(guān)系有敏銳的反應能力，對干群關(guān)系不和諧的問(wèn)題應及時(shí)糾正和處理。參照寧夏干部下基層活動(dòng)的做法，在萬(wàn)名干部下基層活動(dòng)中，不僅要幫助解決基層群眾的困難，更要通過(guò)此活動(dòng)，建立一種對基層干部監督的有效方法。由于有些基層干部工作方式粗糙粗暴，往往會(huì )壓制群眾的訴求，從而引發(fā)矛盾，導致惡性事件的發(fā)生，因此要利用萬(wàn)名干部下基層活動(dòng)，建立一條反映基層群眾呼聲的渠道，建立一條基層群眾表達訴求的渠道，通過(guò)此渠道，可以有效監督基層干部的工作行為，約束基層干部的粗糙粗暴工作方式，減少基層矛盾的發(fā)生。

總之，在推進(jìn)基層經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中，要切實(shí)強化基層治理，在基層干部隊伍建設、宗教教職人員培訓和群眾組織教育方面下功夫，保障一個(gè)穩定健康發(fā)展的基層社會(huì )，也將有力地保障“絲綢之路經(jīng)濟帶”的順利實(shí)施和邊疆區域的穩定發(fā)展大局。