加快國內天然氣行業(yè)改革，培育多元化市場(chǎng)主體

一 天然氣行業(yè)改革的國際經(jīng)驗

（一）美國

美國是天然氣工業(yè)發(fā)展最早的國家之一，其天然氣市場(chǎng)化改革比較早，并且改革比較成熟。早在20世紀70年代，美國就開(kāi)始了天然氣市場(chǎng)化改革，首先將天然氣井口價(jià)格管制解除，然后拆分銷(xiāo)售業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)，引入第三方準入環(huán)節，促進(jìn)市場(chǎng)競爭，形成良好的天然氣市場(chǎng)機制和競爭格局，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的發(fā)展。美國的天然氣市場(chǎng)化改革可以分為四個(gè)階段。

第一階段，1938年以前，美國的天然氣市場(chǎng)處于自由發(fā)展階段。20世紀初期，美國的天然氣工業(yè)開(kāi)始起步，早期并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的政府管制管理壟斷問(wèn)題。政府根據憲法中的貿易條款，對天然氣行業(yè)進(jìn)行監管，其中聯(lián)邦政府監管跨州的天然氣貿易，而對于天然氣的運輸和生產(chǎn)并不干預；州內的天然氣貿易由州政府負責。但是對于跨州的天然氣管道監管，聯(lián)邦政府和州政府都沒(méi)有監管職責，因此在跨州的天然氣管道監管中出現了監管空白的局面。在自由發(fā)展時(shí)期，美國的天然氣管道公司實(shí)行壟斷定價(jià)，具有明顯的壟斷地位。

第二階段，美國全面監管天然氣市場(chǎng)，主要從1938年到1977年。從1935年起，美國開(kāi)始對天然氣市場(chǎng)進(jìn)行調查，公布在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中存在高度的市場(chǎng)集中以及濫用市場(chǎng)支配力問(wèn)題。為了促進(jìn)天然氣市場(chǎng)健康發(fā)展，美國國會(huì )通過(guò)了《天然氣法》，開(kāi)始對天然氣行業(yè)進(jìn)行全面監管。在《天然氣法》中，聯(lián)邦政府的管轄范圍包括采購天然氣的州際轉售、涉及州際貿易的天然氣運輸，以及從事此類(lèi)銷(xiāo)售或者運輸的天然氣公司。聯(lián)邦能源監管委員會(huì )監管天然氣管道，州監管機構負責監管州內的天然氣管道。

第三階段，1978年到1991年，由于嚴重的天然氣短缺問(wèn)題，美國開(kāi)始放松對天然氣的管制，并出臺相關(guān)政策，統一天然氣市場(chǎng)價(jià)格，解除價(jià)格控制，刺激生產(chǎn)。同時(shí)，為了保證居民用氣的供應，美國政府也制定措施，限制新電廠(chǎng)和新工業(yè)鍋爐的天然氣使用。但由于各種因素的影響，美國的天然氣市場(chǎng)出現了混亂的局面，20世紀80年代，美國聯(lián)邦能源監管委員會(huì )制定了一系列措施引導天然氣市場(chǎng)，包括分離管道公司的運輸業(yè)務(wù)和貿易、開(kāi)放不便于更換燃料的用戶(hù)的管道使用權、給予一些愿意提供開(kāi)放運輸服務(wù)的天然氣管道公司管道設施許可和新的服務(wù)許可。

第四階段，從1992年開(kāi)始，美國的天然氣市場(chǎng)不斷完善，解決了阻礙市場(chǎng)自由競爭的問(wèn)題。美國強制性地解除了管道公司的運輸業(yè)務(wù)和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，并且明確禁止管道公司從事天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。美國實(shí)施了為所有賣(mài)方提供開(kāi)放的運輸服務(wù)等措施，并不斷修改完善，將天然氣管道作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭的突破口。美國通過(guò)強制性要求管道第三方準入、解除管道公司的運輸業(yè)務(wù)和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)、解除井口價(jià)格管制等，完成了天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革，建立了現代天然氣市場(chǎng)運行機制。

（二）英國

在歐洲推行市場(chǎng)開(kāi)放前，英國就已經(jīng)開(kāi)始了天然氣市場(chǎng)化改革，并對之后的歐洲市場(chǎng)有一定的借鑒。1964年到1979年，英國的天然氣市場(chǎng)實(shí)行政府直接控制以及國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)壟斷，天然氣實(shí)行低價(jià)策略，以培育天然氣消費市場(chǎng)，減少環(huán)境污染。民用的天然氣價(jià)格比原油和煤的價(jià)格低很多。這一時(shí)期，英國的天然氣消費雖然迅速增長(cháng)，但是影響了天然氣生產(chǎn)商的積極性。

1982年到1994年，由于國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)壟斷的弊端不斷凸顯，影響了天然氣市場(chǎng)的發(fā)展，英國政府開(kāi)始對天然氣市場(chǎng)進(jìn)行改革，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)自由競爭，實(shí)現了天然氣的跨越式發(fā)展。英國在1982年、1986年分別制定了《石油和天然氣法》《天然氣法》，以推進(jìn)天然氣市場(chǎng)的自由競爭。英國通過(guò)引入管網(wǎng)準入機制、放開(kāi)天然氣市場(chǎng)供應的部分管制、設立專(zhuān)門(mén)的行業(yè)監管機構等措施，推動(dòng)了天然氣市場(chǎng)化改革，同時(shí)也促進(jìn)了英國天然氣行業(yè)的發(fā)展。

從1995年開(kāi)始，英國政府繼續推行一系列改革措施，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)形成全面競爭格局。1995年，英國頒布了新的天然氣法，引入競爭，提高零售市場(chǎng)的競爭性。1997年，英國天然氣集團（BG GROUP）順應發(fā)展趨勢，對公司進(jìn)行重組改革，分離天然氣零售、交易等業(yè)務(wù)，將其重新劃歸為新的公司，并重組內部財務(wù)，更改公司名稱(chēng)。1999年，英國提出即日商品市場(chǎng)，促進(jìn)貿易平衡，降低總體均衡成本，明確天然氣灌輸能力機制和平衡機制。2000年，英國繼續補充和完善關(guān)于天然氣的相關(guān)法律法規。2000年，BG公司將技術(shù)服務(wù)、運輸等業(yè)務(wù)重新劃分，歸為新成立的Centrica公司。2002年，Centrica公司與英國國家電網(wǎng)公司（National Grid）合并，開(kāi)啟了天然氣運輸網(wǎng)絡(luò )所有者、市場(chǎng)運營(yíng)商獨立經(jīng)營(yíng)的格局。英國的天然氣行業(yè)實(shí)現了零售收費市場(chǎng)、合同市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)的全面競爭。

（三）歐盟

1.改革概況

歐盟是全球三大天然氣消費地區之一，2009年經(jīng)濟危機前，歐盟的天然氣市場(chǎng)得到了長(cháng)足發(fā)展，經(jīng)濟危機后，其天然氣市場(chǎng)發(fā)展速度放緩。歐洲各國天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程不同，市場(chǎng)差異也比較大，法國和德國已經(jīng)進(jìn)入成熟發(fā)展階段，基礎設施完善，市場(chǎng)需求穩定，并且氣源有明顯的多元化特征?？傮w來(lái)看，歐洲國家的天然氣消費進(jìn)口依賴(lài)性強，主要進(jìn)口國包括俄羅斯、挪威、荷蘭等，也從卡塔爾、尼日利亞、阿爾及利亞等國家進(jìn)口部分液化天然氣（LNG）。歐盟從1998年即開(kāi)始了對天然氣行業(yè)的改革，歐盟發(fā)布指令，要求加快建立歐盟內部天然氣市場(chǎng)，并且歐盟各國在天然氣配送、儲存、輸送等領(lǐng)域有義務(wù)維持市場(chǎng)的公平競爭，保障歐盟內部天然氣市場(chǎng)的建立和運營(yíng)；同時(shí)，各國要及時(shí)修訂相關(guān)的法律法規。2003年，歐盟要求成員國根據規定調整相關(guān)法令，從法律上拆分一體化企業(yè)的管輸和營(yíng)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，向歐洲各國非居民用戶(hù)開(kāi)放天然氣市場(chǎng)，最終使消費者能夠自由選擇天然氣供應商。歐盟的天然氣市場(chǎng)化改革主要有三個(gè)目標，第一，改革市場(chǎng)，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的競爭，為消費者提供低價(jià)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；第二，保障天然氣供應，推進(jìn)清潔能源的使用，增加清潔能源的供應；第三，推動(dòng)建立統一的能源市場(chǎng)。

2.改革重點(diǎn)措施

推進(jìn)天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，是歐盟天然氣行業(yè)改革的一個(gè)重點(diǎn)。2003年，歐盟發(fā)布相關(guān)改革指令，明確提出要實(shí)現歐洲天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化，并且規劃了天然氣市場(chǎng)化的時(shí)間表，指導天然氣行業(yè)改革的進(jìn)程。在改革中，歐盟要求將天然氣市場(chǎng)的供應鏈進(jìn)行拆分，提供公平的環(huán)境，使天然氣供應商能夠接入管網(wǎng)，促進(jìn)多家管網(wǎng)運營(yíng)商的競爭，引入上游競爭，使供應商之間、管網(wǎng)輸配商之間充分競爭，打破上下游一體化的壟斷情況，使天然氣市場(chǎng)更加規范化，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的交易。

管網(wǎng)輸配商不僅需要在監管機構獲得運營(yíng)許可證，同時(shí)還需要獲得國家和城市的管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權，然后才能提供天然氣給消費者。隨著(zhù)天然氣市場(chǎng)的不斷開(kāi)放，原有的市場(chǎng)壟斷不斷減少。在天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，管網(wǎng)獨立和第三方準入是關(guān)鍵環(huán)節。

歐盟委員會(huì )在2007年提出了相關(guān)立法，要求強制拆分大型能源企業(yè)的供應和管網(wǎng)輸出，防止一家公司同時(shí)控制天然氣上下游產(chǎn)業(yè)鏈，從而形成壟斷。經(jīng)過(guò)強制拆分，歐盟將原本的全能型大型能源企業(yè)分成了若干家獨立經(jīng)營(yíng)能源供應或者運輸的企業(yè)。這可以為第三方提供公平的管網(wǎng)準入條件，保證市場(chǎng)的公平開(kāi)放，形成充分競爭的市場(chǎng)局面，提高天然氣服務(wù)的質(zhì)量，豐富消費者的選擇。

根據歐洲議會(huì )的改革方案，大型能源企業(yè)有三種選擇：第一是建立完全獨立的管網(wǎng)輸送管理公司；第二是設立獨立的管網(wǎng)機構，將管網(wǎng)管理外包出去；第三是拆分所有權，徹底分離管網(wǎng)和銷(xiāo)售，將輸送網(wǎng)絡(luò )出售出去。為了保證產(chǎn)供分離的有效實(shí)行，歐盟建立了獨立的監管機構，真正落實(shí)能源市場(chǎng)自由競爭的政策。

德國的天然氣運輸局面是多個(gè)運輸商競爭。德國有超過(guò)700家企業(yè)從事天然氣配送、運輸、進(jìn)口、生產(chǎn)等業(yè)務(wù)，并且都是私營(yíng)公司。德國的RWE、E.ON等私營(yíng)大公司呈分區統治又相互競爭的格局，各個(gè)公司分別控制著(zhù)不同的區域。在法國，法國燃氣集團是天然氣上中游一體化公司，法國燃氣子公司單獨經(jīng)營(yíng)儲氣、配氣、輸氣等業(yè)務(wù)，并且在財務(wù)上母公司保持分離的狀態(tài)。法國的輸氣網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商有道達爾、法國燃氣集團，二者有明顯的區別，道達爾管理1個(gè)區域中心，有14個(gè)承運商；法國燃氣集團，管理4個(gè)區域中心，有50個(gè)承運商。

歐盟天然氣市場(chǎng)化改革的另一個(gè)重點(diǎn)是價(jià)格監管，即在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節進(jìn)行價(jià)格監管。歐盟天然氣市場(chǎng)的上游價(jià)格已經(jīng)完全開(kāi)放，供應商和用戶(hù)可通過(guò)談判商議確定價(jià)格。歐盟各國嚴格監管天然氣的管道運輸、儲氣、配氣價(jià)格，以及利潤率。在輸氣環(huán)節，歐盟各國依據成本加合理的利潤制定管道運輸費。最大許可收益率為6%～8%，由國家監管機構規定。法國能源監管委員會(huì )監管管道運輸的服務(wù)成本，周期為4年。法國能源監管委員會(huì )的監管機制是調整天然氣管道運輸費用的價(jià)格上限，并且要求定價(jià)不斷下降，促使管網(wǎng)輸配商降低成本，拓展市場(chǎng)，保證收益，實(shí)現公司合理盈利，保降日常經(jīng)營(yíng)。

歐盟各國儲氣環(huán)節的監管政策各不相同，通常采用成本加合理的利潤的方式確定儲氣費用。運營(yíng)商通過(guò)賺取直接服務(wù)費或者峰谷差價(jià)，獲取儲氣費用。法國的儲氣費用由儲氣公司自己確定，德國的儲氣費用實(shí)行監管的方式。天然氣公司獲取儲氣費用的方式有兩種：第一種是向用戶(hù)提供天然氣儲存或者借貸服務(wù)；第二種是在天然氣需求低谷時(shí)期低價(jià)買(mǎi)進(jìn)，然后在需求高峰時(shí)期高價(jià)賣(mài)出，獲得差價(jià)。

歐盟各國嚴格監管配氣環(huán)節，通常采用成本加合理的利潤的方式確定配氣費用。法國能源監管委員會(huì )的監管周期是4年，配氣環(huán)節的最大許可收益率是6.75%；同時(shí)，針對配氣費用，法國能源監管委員會(huì )實(shí)行調整價(jià)格上限的監管機制。歐洲國家針對不同的用戶(hù)，輸配氣價(jià)格的監管力度有所區別，對于普通居民用戶(hù)的天然氣價(jià)格，都需要進(jìn)行監管；對于有較高壟斷性的環(huán)節，監管力度會(huì )比較大。法國采取集中式的方式進(jìn)行天然氣的監管和運營(yíng)。法國燃氣公司的資源生產(chǎn)、運輸、配送等各個(gè)環(huán)節的業(yè)務(wù)，直接由法國能源監管委員會(huì )監管。

（四）新西蘭

20世紀60年代以前，新西蘭處于煤氣時(shí)代，1950年以后，由于煤炭?jì)α繙p少且質(zhì)量差，供應難以為繼。50年代末，新西蘭發(fā)現了天然氣田，由此新西蘭開(kāi)始進(jìn)行天然氣基礎設施項目建設，開(kāi)發(fā)利用天然氣資源。發(fā)現天然氣田后，新西蘭建立了天然氣集團，負責天然氣資源的購買(mǎi)、處理、運輸等業(yè)務(wù)，此公司在天然氣行業(yè)處于壟斷地位至90年代。新西蘭天然氣的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)穩步發(fā)展，相關(guān)基礎設施不斷完善，天然氣的份額在能源利用中不斷增加，促使新西蘭原有的管理模式和行業(yè)結構發(fā)生了變化。1992年，新西蘭開(kāi)始全面改革天然氣行業(yè)，制定了新的天然氣法案。

新西蘭天然氣行業(yè)改革的目的是引入市場(chǎng)競爭，為天然氣行業(yè)發(fā)展營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。新西蘭放松了對天然氣行業(yè)的管制，取消了政府對天然氣價(jià)格的控制和對區域性天然氣零售專(zhuān)營(yíng)權的授予，并且強制要求兼營(yíng)天然氣的電力企業(yè)放棄天然氣輸配業(yè)務(wù)，同時(shí)分離縱向一體化企業(yè)的天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)、運輸業(yè)務(wù)。新西蘭實(shí)行輸配企業(yè)的信息披露機制，披露價(jià)格、收益、資產(chǎn)等信息，引入天然氣輸配管網(wǎng)開(kāi)放機制。對于國家天然氣公司，新西蘭實(shí)行私有化改革的方式。首先制定相關(guān)的法律法規，保障改革順利進(jìn)行。新西蘭對行業(yè)安全監管采取寬松式的模式。新西蘭天然氣行業(yè)的法律法規比較健全，呈金字塔狀，有國家一級的《天然氣法》和《雇工健康安全法》。國家一級法律主要是原則性規定，內容相對簡(jiǎn)要，可以保持多年不變。國家二級法律比國家一級法律更加具體，內容涉及各類(lèi)燃氣業(yè)務(wù)和消費領(lǐng)域，包括《健康、安全、環(huán)保條例》《燃氣信息披露條例》《燃氣條例》等。國家二級法律下還有行為規范和行業(yè)標準，主要是專(zhuān)門(mén)規定了燃氣行業(yè)不同業(yè)務(wù)、不同領(lǐng)域、不同設施的環(huán)保、健康、安全等標準，重點(diǎn)是技術(shù)規制，內容具體詳細，具有較強的操作性。另外，新西蘭還有部分全國性通用法律，對天然氣行業(yè)也有不同的約束作用。

新西蘭政府并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的天然氣獨立監管機構，行業(yè)參與者的自我管理是天然氣行業(yè)管理的主要模式。政府和行業(yè)協(xié)會(huì )提供法律法規框架、監督檢查、政策指導，實(shí)行寬松式的聯(lián)合管制。由于政府依據企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理業(yè)績(jì)檢查法律法規的實(shí)施效果，因此其又被稱(chēng)為“業(yè)績(jì)式管理模式”。新西蘭政府在天然氣行業(yè)中的主要作用是確定行業(yè)發(fā)展戰略目標，制定行業(yè)政策和法律法規，并對落實(shí)情況進(jìn)行監督，為天然氣行業(yè)健康發(fā)展提供良好的商業(yè)環(huán)境。新西蘭的所有礦產(chǎn)資源歸國家所有，政府資源管理機構是礦產(chǎn)資源局，其需要對企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)計劃、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)進(jìn)行審查，并據此授予相關(guān)許可證，定期舉行開(kāi)發(fā)區塊的招標活動(dòng)，對已開(kāi)發(fā)區塊依法征收礦區使用費和稅款。消費者事務(wù)部中的能源安全局對天然氣進(jìn)行技術(shù)管理，制定行業(yè)安全、質(zhì)量和計量條例，檢查執行情況，確保燃氣具的安全生產(chǎn)和使用、管網(wǎng)設施和電器等的安全和質(zhì)量，對消費者和企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量教育、能源安全教育，提供能源安全計量和質(zhì)量方面的信息。

新西蘭燃氣行業(yè)協(xié)會(huì )是新西蘭主要的行業(yè)中介組織，其中心任務(wù)是利用相關(guān)法律授予的權利，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，吸取行業(yè)操作經(jīng)驗和安全管理經(jīng)驗，制定天然氣技術(shù)標準和安全規范，并監督其實(shí)施。根據行業(yè)安全的實(shí)際情況，新西蘭天然氣行業(yè)理事會(huì )每年都要制定階段性安全工作計劃。新西蘭天然氣行業(yè)的參與者依據相關(guān)法律規范自身的經(jīng)營(yíng)行為，其安全管理也需要按照相關(guān)的規范進(jìn)行。新西蘭幾大配送企業(yè)和運輸企業(yè)需要依法對資產(chǎn)價(jià)值、運輸能力、商品及服務(wù)價(jià)格等進(jìn)行披露。根據企業(yè)公布的數據，天然氣用戶(hù)可以實(shí)現監督企業(yè)的市場(chǎng)行為，使自身的合法權益得到保障。

（五）經(jīng)濟合作與發(fā)展組織

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家采取競爭法規、市場(chǎng)結構調整、需求改革、供應改革等方式對天然氣行業(yè)進(jìn)行改革，構建天然氣市場(chǎng)，促進(jìn)天然氣行業(yè)的競爭。OECD有30個(gè)成員國，是全球性的國際組織，致力于幫助成員國建立市場(chǎng)經(jīng)濟和民主政府，在改善政府的公共服務(wù)方面有積極的作用，對包括天然氣行業(yè)在內的市場(chǎng)化和監管改革也發(fā)揮著(zhù)重要的作用，積累了不少成功的經(jīng)驗，值得其他國家在天然氣行業(yè)改革方面借鑒。

供應改革可以促進(jìn)天然氣供應源的多元化，鼓勵競爭。OECD國家對現有天然氣勘探開(kāi)發(fā)公司獲得新的許可證進(jìn)行限制，同時(shí)向新的生產(chǎn)商授予勘探開(kāi)發(fā)權，引進(jìn)市場(chǎng)主體，促進(jìn)競爭；將上游企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)權益和生產(chǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，采取多元化進(jìn)口渠道策略，解決天然氣匱乏問(wèn)題，在不同氣源之間引入競爭。OECD國家在運輸管道之間引入競爭，授予兩個(gè)或兩個(gè)以上的管道公司向同一地區供氣的權利，或者拆分向同一地區供氣的管道公司的業(yè)務(wù)。只要在一個(gè)主消費區有兩條管道同時(shí)提供服務(wù)，就要使管道的所有權獨立，形成競爭，提高監管效果。對于條件特殊的地區，需要考慮該地區的經(jīng)濟規模問(wèn)題，不適合建立多條管道的，給予某公司建設和經(jīng)營(yíng)某管道的特許權，但是為了避免形成壟斷，出現不正當競爭，同時(shí)還要附加第三方準入條款。

OECD國家的需求改革包括放松價(jià)格管制、避免配氣公司轉嫁運營(yíng)成本、允許最終用戶(hù)自主選擇供應商。放松價(jià)格管制是天然氣消費者自由選擇供應商的重要措施。天然氣管道運輸服務(wù)的壟斷性比較高，OECD國家僅在運輸服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行價(jià)格管制，確定管輸費、井口價(jià)等，或者買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商。需求改革的目的是使所有的天然氣消費者能夠自由選擇供應商，即使是規模最小的用戶(hù)。

為了解決上下游一體化公司歧視競爭對手的動(dòng)機，OECD國家采用結構性措施進(jìn)行調節，分離天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)和管道運輸業(yè)務(wù)，分離天然氣所有權和管道所有權。在阿根廷和英國，這種措施取得了良好的效果。阿根廷的管道公司不能從事天然氣交易業(yè)務(wù)，必須向所有下游用戶(hù)提供運輸服務(wù)，并且要依據非歧視原則。配氣公司不能在運輸公司中占有控股權，反之亦然。生產(chǎn)商、貿易商、用戶(hù)等不能在配氣公司或者運輸公司中占有控股權。另外，OECD國家采取合資的形式，讓競爭性市場(chǎng)的所有經(jīng)營(yíng)者在非競爭性業(yè)務(wù)中占有一定股份，消除歧視動(dòng)機。

OECD國家普遍有反壟斷法規，以防止強化市場(chǎng)權力、限制競爭的行為，促進(jìn)天然氣行業(yè)的競爭。20世紀80年代以來(lái)，OECD國家不斷改進(jìn)政府管理經(jīng)濟的方式，采用現代化政府監管模式，以代替干預主義。根據OECD國家的經(jīng)驗，建立與政府相對獨立的監管機構是創(chuàng )建有效的監管模式的關(guān)鍵。相對獨立并不是完全不受政府政策的指導，而是政府只制定政策，監管機構制定具體細則并實(shí)施。

二 天然氣行業(yè)改革的原則和目標

（一）基本原則

在天然氣行業(yè)改革中，需要注重從全球化的高度標定改革方位和戰略。要堅持國家利益最大化，結合中國的實(shí)際開(kāi)放情況，實(shí)現能源安全。要客觀(guān)了解世界能源發(fā)展的現狀，把握和平和發(fā)展是世界的主流這樣一個(gè)基本判斷，以全球經(jīng)濟一體化為基礎，明確中國的現實(shí)情況，制定政策。當前，中國是世界油氣進(jìn)口大國和消費大國。要依據現實(shí)分享國際資源，接軌國際市場(chǎng)，參與全球競爭。

依據國家能源發(fā)展戰略，進(jìn)行天然氣行業(yè)改革，促進(jìn)天然氣行業(yè)可持續發(fā)展。中國的市場(chǎng)經(jīng)濟還不成熟，各方面存在不少問(wèn)題。天然氣行業(yè)中也存在多方面的問(wèn)題，比如行業(yè)壁壘，市場(chǎng)結構單一、市場(chǎng)體系發(fā)育不充分，難以形成價(jià)格機制，運營(yíng)效率比較低，機制性問(wèn)題，法律法規不健全，缺乏有效的監管等。雖然國內天然氣產(chǎn)量持續增長(cháng)，但是進(jìn)口量也在增加，進(jìn)口依賴(lài)度不斷提高。在天然氣發(fā)展戰略中，要結合中國的實(shí)際情況，確保國內生產(chǎn)供給能力的穩定增長(cháng)以及天然氣的可持續發(fā)展。

要突出關(guān)鍵環(huán)節和重要問(wèn)題，堅持問(wèn)題導向，明確天然氣行業(yè)改革的障礙，切實(shí)解決制約天然氣發(fā)展和市場(chǎng)化改革的機制性困難。改革要奔著(zhù)問(wèn)題去，天然氣行業(yè)改革要注重建立現代油氣市場(chǎng)體系，消除壁壘，轉變政府管理方式，推進(jìn)國有企業(yè)的改革。

天然氣行業(yè)改革只有遵循天然氣行業(yè)的基本特點(diǎn)和發(fā)展規律，才能減少阻力。要保持較高的產(chǎn)業(yè)集中度，鼓勵多種經(jīng)濟成分參與。天然氣行業(yè)具有高技術(shù)、高風(fēng)險、高投入等特點(diǎn)，因此在世界范圍內，天然氣產(chǎn)業(yè)的集中度比較高，容易形成壟斷，出現大企業(yè)主導天然氣市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)格局。中國在改革中要結合實(shí)際，不僅要打造具有國際競爭力的大企業(yè)，還要鼓勵市場(chǎng)公平競爭，提高天然氣行業(yè)的開(kāi)放性。

天然氣行業(yè)改革要堅持漸進(jìn)式，先局部試點(diǎn)，再全面推廣。要先從行政壟斷特點(diǎn)明顯的環(huán)節入手，改革試點(diǎn)要選擇有代表性的省市，逐漸消除壟斷機制，引入市場(chǎng)競爭，再向全產(chǎn)業(yè)鏈推廣。要先增量，再存量，減少改革的阻力，優(yōu)先改革新興力量，再進(jìn)行新興力量和行業(yè)壟斷企業(yè)的并軌，形成市場(chǎng)主體多元化格局。要先明確規則，再開(kāi)放市場(chǎng)，防止改革成本過(guò)高。明確各主體的權利和義務(wù)，包括管道運輸公司、勘探開(kāi)發(fā)公司、管制機構、政府部門(mén)等。各主體的運行方式和地位以及權利、責任、利益明確后，再逐步開(kāi)放市場(chǎng)，形成競爭。

（二）目標

天然氣行業(yè)改革的目標是建立現代市場(chǎng)體系，這一體系需要由以下六個(gè)方面構成。

第一，天然氣行業(yè)改革要形成市場(chǎng)價(jià)格機制。政府不直接干預，由市場(chǎng)供需形成與調節生產(chǎn)要素價(jià)格、技術(shù)服務(wù)價(jià)格、產(chǎn)品價(jià)格。要建立本國自己的天然氣價(jià)格窗口，通過(guò)天然氣商品交易平臺和市場(chǎng)，形成良好的價(jià)格機制。由政府制定和監管具有公共服務(wù)性質(zhì)的價(jià)格。

第二，天然氣行業(yè)改革要形成多元化的市場(chǎng)主體。在天然氣市場(chǎng)中，不僅要有各種儲運公司、制造公司、零售公司等，還要有一些專(zhuān)業(yè)化和規?；墓こ探ㄔO公司、裝備制造公司、技術(shù)服務(wù)公司等，以及若干個(gè)超大型上下游一體化管道運輸公司、油氣公司等。在天然氣市場(chǎng)中，多種經(jīng)濟成分共同參與，以國有大型石油公司為主導，形成多元化的市場(chǎng)結構。不管規模大小，企業(yè)都有平等參與市場(chǎng)競爭的權利，同時(shí)也要承擔相應的義務(wù)，以協(xié)調發(fā)展，形成有序的競爭格局。

第三，天然氣行業(yè)改革要結合國情，建立科學(xué)的政策目標，有計劃地實(shí)現天然氣行業(yè)改革。在天然氣國際貿易中，要加強外資管理，嚴格控制油氣進(jìn)出口商的資質(zhì)。政策的制定要適應中國進(jìn)入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段后的管制和進(jìn)出口要求，保持適度競爭，逐漸放開(kāi)貿易管制。

第四，天然氣行業(yè)改革要形成完善的法律法規體系，包括基礎性法律，比如《能源法》，以及獨立領(lǐng)域的單行法律，比如《石油天然氣法》，制定完善的產(chǎn)業(yè)政策以及法律條例。天然氣行業(yè)也要制定相關(guān)標準，覆蓋全行業(yè)的環(huán)境標準、安全標準、技術(shù)標準、質(zhì)量標準等。

第五，天然氣行業(yè)改革要形成自律性的社會(huì )組織。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的發(fā)展、國內外環(huán)境的變化，以及經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，“小政府、大服務(wù)”的趨勢更加明顯，政府簡(jiǎn)政放權、轉變職能等的改革力度不斷加大。行業(yè)協(xié)會(huì )是重要的社會(huì )組織，是連接政府和企業(yè)的重要橋梁與紐帶，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的服務(wù)、溝通、規范、自律等功能。

第六，天然氣行業(yè)改革要形成有效的行業(yè)監管。在天然氣行業(yè)中，需要建立科學(xué)的監管隊伍，監管的重點(diǎn)要放在涉及公眾利益、國家利益的關(guān)鍵環(huán)節。要統一監管標準和規范，理順不同部門(mén)對天然氣行業(yè)監管的責任關(guān)系，以及中央和地方對天然氣行業(yè)監管的責任關(guān)系，避免監管重疊或出現監管真空。要建立與國家一級管理體制相適應的相對獨立的專(zhuān)業(yè)監管機構，制定行業(yè)監管法規條例。通過(guò)有效的監管，優(yōu)化天然氣資源配置，更好地利用、開(kāi)發(fā)天然氣資源，實(shí)現社會(huì )效益和經(jīng)濟效益。

三 推進(jìn)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈體制改革

（一）天然氣行業(yè)面臨的核心問(wèn)題是發(fā)展問(wèn)題

中國仍然處于煤炭時(shí)代，與英國、美國等發(fā)達國家還有明顯的差距。2016年中國能源消費結構中，天然氣占比6.4%，原油占比19%，原煤占比61.8%，核能占比1.6%，水力發(fā)電占比8.6%，其中清潔能源占比13%。目前，全球整體上處于油氣時(shí)代。早在20世紀70年代，全球油氣資源在能源消費結構中的占比就已經(jīng)超過(guò)50%。1965年，美國天然氣就已經(jīng)超過(guò)煤炭，成為繼石油之后的第二大能源。英國大約在1970年石油超過(guò)煤炭，1990年天然氣超過(guò)煤炭和石油，2015年其最后一處煤礦關(guān)閉，2016年燃煤發(fā)電量多次降到零。

許多跨國石油公司以及主要能源研究機構都認為，在未來(lái)幾十年，天然氣將是增長(cháng)最快的化石能源，到2030年，天然氣將與煤炭、石油處于同等地位，到2050年，天然氣將成為全球第一大能源。中國的天然氣市場(chǎng)正處于快速發(fā)展的波動(dòng)階段，影響天然氣發(fā)展的不確定性因素比較多。從2014年開(kāi)始，由于氣價(jià)競爭力下降，國民經(jīng)濟增速放緩，國內天然氣開(kāi)始進(jìn)入調整時(shí)期，天然氣整體需求增速明顯放緩。2016年，在一次能源消費結構中，天然氣消費量在全球能源領(lǐng)域占7.5%，中國的天然氣消費量在能源消費結構中占6.2%。中國的天然氣消費占比比較低，國家對天然氣的激勵政策不到位，戰略定位不明確。天然氣尚未實(shí)現市場(chǎng)化的定價(jià)機制，儲備調峰設施不能滿(mǎn)足應急需求，中間環(huán)節過(guò)多，增加了用戶(hù)的負擔。在改善大氣環(huán)境的現實(shí)要求下，以及在碳排放峰值硬約束的要求下，在未來(lái)一段時(shí)間，擴大天然氣的利用是首要問(wèn)題。根據《巴黎協(xié)定》《能源發(fā)展戰略行動(dòng)計劃（2014～2020年）》等文件，要求在2020年，中國碳排放強度比2005年降低40%～45%。在中國的政策目標中以及剛性約束下，天然氣有良好的發(fā)展前景，需要對其加強引導和管理，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

（二）中長(cháng)期內推動(dòng)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈體制改革

從中長(cháng)期來(lái)看，天然氣行業(yè)要堅定不移地推行全產(chǎn)業(yè)鏈體制改革，實(shí)現公正公平的市場(chǎng)競爭，使不同經(jīng)濟成分的市場(chǎng)主體都能積極參與天然氣行業(yè)的相關(guān)環(huán)節，促進(jìn)競爭。要逐漸消除私有資本的行業(yè)壁壘，在天然氣行業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)天然氣行業(yè)的發(fā)展。要改革天然氣的礦權管理制度，比如通過(guò)總結經(jīng)驗，進(jìn)行頁(yè)巖氣作為獨立礦種的改革，借鑒改革經(jīng)驗，促進(jìn)其他相關(guān)改革。在礦權國家一級管理體制的基礎上，逐漸適度開(kāi)放天然氣礦權。根據天然氣行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，以及企業(yè)發(fā)展現狀，不斷完善礦稅體系。礦權管理可以從登記制改為招標制，改變過(guò)去的申請在先制度，實(shí)行競爭性出讓機制。積極探索建立礦權交易體系，鼓勵各種投資方式進(jìn)入市場(chǎng)。要建立健全勘探開(kāi)發(fā)的信息公開(kāi)機制。

要區別對待天然氣管網(wǎng)、成品油和石油管網(wǎng)，逐漸實(shí)行天然氣管網(wǎng)的“網(wǎng)運分開(kāi)”，根據財務(wù)、法律、產(chǎn)權等獨立方式，推動(dòng)“網(wǎng)運分開(kāi)”的實(shí)行。天然氣管網(wǎng)在向第三方提供運輸服務(wù)期間，要遵循非歧視原則，允許多元主體參與業(yè)務(wù)或者經(jīng)營(yíng)投資。政府要對成本和收益加強監管。依據中國天然氣管網(wǎng)的發(fā)展實(shí)際，形成良好的管輸市場(chǎng)格局，使各類(lèi)企業(yè)公平參與市場(chǎng)競爭。要充分利用全球LNG供應比較寬松、現貨價(jià)格比長(cháng)期合同價(jià)格低的機遇，合理利用全球低價(jià)資源，協(xié)調推進(jìn)天然氣進(jìn)口。鼓勵支持建設LNG接收設施，但要注意避免產(chǎn)能過(guò)剩。公平開(kāi)放LNG基礎設施，推進(jìn)第三方準入，并對其進(jìn)行嚴格監管。企業(yè)要提高與出口方在LNG、管道氣等方面的議價(jià)能力，降低進(jìn)口成本，降低長(cháng)期合同的虧損。要堅持市場(chǎng)化改革的方向，完善天然氣定價(jià)機制，動(dòng)態(tài)調整天然氣價(jià)格，及時(shí)調整熱價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)，建立天然氣交易中心，借鑒油價(jià)等參數完善價(jià)格，建立科學(xué)的氣價(jià)機制，真正反映市場(chǎng)的供需關(guān)系。對于天然氣管網(wǎng)的地域壟斷，要積極管制消除，降低天然氣交易成本，減少中間環(huán)節，建立公平開(kāi)放的市場(chǎng)。要加快實(shí)現居民和非居民用氣門(mén)站價(jià)格并軌，取消交叉補貼。對于不同季節的差異以及不同時(shí)段的差異，合理調峰，鼓勵投資建設。

（三）中短期內協(xié)調完善相關(guān)政策

加快國內天然氣行業(yè)改革，培育多元化的市場(chǎng)主體。在中短期內，要加強政策支持和協(xié)調，鼓勵勘探開(kāi)發(fā)國產(chǎn)氣，支持煤層氣、頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)利用，對于開(kāi)發(fā)致密氣，可以給予相應的財政補貼，以保障天然氣的供應。政府要制定科學(xué)的規劃，2020年前在全國城市建成區設立“禁煤區”，有條件的用天然氣取代工業(yè)燃煤鍋爐/窯爐、燃煤電廠(chǎng)等。要積極進(jìn)行第五代天然氣發(fā)動(dòng)機、重型燃機、大型LNG船用發(fā)動(dòng)機等技術(shù)研究，降低購置和運營(yíng)成本，促進(jìn)國產(chǎn)化進(jìn)程。采取財稅政策，支持重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，在進(jìn)口中，為了降低進(jìn)口天然氣的成本，可以實(shí)行進(jìn)口增值稅全額先征后返的政策?？梢蕴峁┑拖①J款給燃氣發(fā)電用戶(hù)、氣代煤用戶(hù)等，也可以設立燃煤改造專(zhuān)項補貼資金。綜合運用各種融資方式，通過(guò)稅費支持、融資政策等，支持儲氣庫、天然氣管道等的建設，鼓勵各種公私資本參與終端利用項目建設。

四 培育市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)結構

（一）放開(kāi)上游生產(chǎn)

中國正處于經(jīng)濟發(fā)展的重要轉型期。在天然氣行業(yè)改革中，要根據不同的產(chǎn)業(yè)結構特征采取不同的政策，培育多元化的市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)結構，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的競爭。美國在天然氣行業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵驅動(dòng)力是在上游引入競爭。英國同樣開(kāi)放了上游生產(chǎn)環(huán)節，鼓勵多種主體參與競爭，以保障天然氣的產(chǎn)量。中國的天然氣上游集中在三大國有石油公司（中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油集團有限公司）中，天然氣的勘探開(kāi)發(fā)由三大國有石油公司壟斷管理。天然氣上游業(yè)務(wù)大部分都代表著(zhù)中國天然氣的供應情況。如果上游出現投資不足的問(wèn)題，那么就不能保障天然氣的產(chǎn)量，可能會(huì )出現不能滿(mǎn)足需求的情況。中國不僅有常規天然氣資源，還有豐富的非常規天然氣資源，包括頁(yè)巖氣、致密氣、煤層氣等。要鼓勵上游投資開(kāi)發(fā)，鼓勵多種市場(chǎng)主體進(jìn)入上游，采用市場(chǎng)準入、價(jià)格、監管透明等措施，吸引投資者進(jìn)入上游。隨著(zhù)市場(chǎng)規模的擴大以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，上游的自然壟斷性開(kāi)始逐漸降低，政府可以考慮將上游生產(chǎn)環(huán)節放開(kāi)，在上游市場(chǎng)中引入競爭，提高生產(chǎn)率，降低成本，提高天然氣產(chǎn)量。

（二）加強中游規制

在歐美國家的天然氣行業(yè)改革中，為了促進(jìn)行業(yè)競爭，大多引入天然氣管網(wǎng)的第三方準入機制，結合自身市場(chǎng)的實(shí)際情況以及行業(yè)發(fā)展情況，選擇第三方準入的類(lèi)型，比如一定時(shí)期的豁免、協(xié)商性、強制性等。中國天然氣管道運輸環(huán)節集中在三大國有石油企業(yè)中，影響了天然氣市場(chǎng)化改革，阻礙了市場(chǎng)競爭。要為引入第三方準入機制創(chuàng )造條件，需要逐漸對3個(gè)公司進(jìn)行重組改革，分離管道輸送業(yè)務(wù)，建立良性的市場(chǎng)競爭格局。中國天然業(yè)行業(yè)在管輸環(huán)節有明顯的壟斷特性，可以采用激勵性的規制方法，不適合采用放松性的規制方法。在中游市場(chǎng)的天然氣管道運輸環(huán)節中，要加強規制，制定嚴格的市場(chǎng)準入標準，促進(jìn)管輸環(huán)節健康發(fā)展。

（三）促進(jìn)下游充分競爭

天然氣下游主要是銷(xiāo)售，不具有自然壟斷性，政府在天然氣行業(yè)改革中要降低市場(chǎng)準入條件。要在下游積極引進(jìn)民營(yíng)資本和外資，開(kāi)放市場(chǎng)，放松銷(xiāo)售管制，促進(jìn)下游市場(chǎng)充分競爭。由于民用天然氣有公共物品的屬性，因此在下游銷(xiāo)售環(huán)節中仍然需要政府的干預。中國幅員遼闊，具有明顯的地域性特點(diǎn)，在天然氣市場(chǎng)中，中國可以引入區域競爭模式，促進(jìn)間接競爭，提高市場(chǎng)效果和自由化程度。市場(chǎng)自由化的決定性因素是市場(chǎng)的開(kāi)放程度，主要表現為用戶(hù)有權利自由選擇天然氣供應商。實(shí)現市場(chǎng)競爭是一個(gè)長(cháng)期的工作，歐美為了向居民提供開(kāi)放的天然氣市場(chǎng)競爭環(huán)境花費了長(cháng)時(shí)間的努力。但是，不少?lài)以谔烊粴庑袠I(yè)中傾向于采用適當管制天然氣價(jià)格的方式，或者采取對更換天然氣供應商進(jìn)行限制的方式。中國有自己的特殊國情，向小型天然氣用戶(hù)開(kāi)放市場(chǎng)競爭還不成熟，也不一定適合，仍需要進(jìn)一步探討。

五 健全天然氣市場(chǎng)化改革制度

（一）設立相對獨立的監管機構，構建全國性監管框架

由英國、美國等國家的經(jīng)驗可知，獨立的監管機構在天然氣市場(chǎng)化改革中發(fā)揮著(zhù)重要的作用。相關(guān)的政策由政府部門(mén)制定，日常的監管由專(zhuān)門(mén)的監管機構進(jìn)行，分離政府制定政策和執行政策的職能，有利于提高監管的效率和有效性。英美等國都有專(zhuān)門(mén)的主管部門(mén)制定天然業(yè)發(fā)展戰略和政策，并設有監管機構監督日?；顒?dòng)，比如英國的天然氣和電力市場(chǎng)辦公室、美國的聯(lián)邦能源監管委員會(huì )等。中國天然氣行業(yè)的監管比較分散，涉及國家安全生產(chǎn)監督管理總局、環(huán)境保護部、住房和城鄉建設部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )、國土資源部等多個(gè)部門(mén)，統籌協(xié)調難度大，影響了天然氣行業(yè)的總體規劃監督。中國缺乏專(zhuān)門(mén)的監管機構，政府部門(mén)難以集中精力研究天然氣行業(yè)存在的問(wèn)題，影響了改革和工作效率。在天然氣行業(yè)改革中，要建立專(zhuān)門(mén)的天然氣行業(yè)監管機構，該機構不僅要獨立于產(chǎn)業(yè)內企業(yè)，也要獨立于政府政策制定部門(mén)，同時(shí)還要接受公眾的監督以及法律的約束，以提高其自身的服務(wù)和監管水平。

行業(yè)結構的調整和監管體制的改革要形成互動(dòng)。中國天然氣行業(yè)發(fā)展初期，由于尚未建立起全國性的天然氣交易市場(chǎng)，地區內的天然氣發(fā)展問(wèn)題由地區性監管解決。但是隨著(zhù)天然氣行業(yè)發(fā)展的逐漸成熟，要求建立全國統一的天然氣交易市場(chǎng)，這需要統籌規劃，建立全國性的監管體系。中國政府的能源管理職能重疊、交叉、分散在十幾個(gè)部門(mén)中，并且存在管理真空現象。在能源領(lǐng)域，中國依然存在政企不分的問(wèn)題，國有企業(yè)具有雙重身份，其不僅是市場(chǎng)規則制定的參與者，也是其他市場(chǎng)參與者的競爭對手，這不利于公平競爭市場(chǎng)環(huán)境的建立。這些問(wèn)題的存在增加了企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險，以及政府管理的不確定性，導致國家對能源的長(cháng)期發(fā)展政策問(wèn)題、目標問(wèn)題缺乏基本的統籌規劃和研究。要建立高層次綜合性實(shí)體部門(mén)，進(jìn)行國家能源管理，從宏觀(guān)角度研究和制定長(cháng)期發(fā)展規劃、能源的開(kāi)發(fā)利用策略以及安全戰略等，制定能源監管原則、政策，以及監管體制模式。要制定市場(chǎng)結構政策以及市場(chǎng)規則，明確能源開(kāi)發(fā)中的環(huán)境問(wèn)題，并積極采取相應的措施加以解決。要注重開(kāi)展能源領(lǐng)域的國際合作。

根據天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)，制定有針對性的監管政策。在非自然壟斷領(lǐng)域，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎性作用。政府監管主要包括資源租金的收取，礦權的管理，與技術(shù)相關(guān)的環(huán)境、安全、質(zhì)量等問(wèn)題。在自然壟斷領(lǐng)域，不僅要進(jìn)行技術(shù)監管，還要監管配送價(jià)格和管輸價(jià)格。通過(guò)政府監管協(xié)同市場(chǎng)機制，形成公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，平衡天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節的消費者、投資者和經(jīng)營(yíng)者的利益。采取獨立監管模式，在日常監管職能和執行活動(dòng)中避免政治的不恰當干預，防止特殊利益集團提出不合理的利益訴求，影響市場(chǎng)秩序。獨立監管可以使政策的執行層更好地對大政方針進(jìn)行研究，保證擁有高水平、高專(zhuān)業(yè)技能的專(zhuān)家參與監管，改善監管質(zhì)量，營(yíng)造良好的監管環(huán)境。要構建天然氣上游、中游、下游價(jià)格監管制度，對上游領(lǐng)域的具體市場(chǎng)活動(dòng)不實(shí)施監管，主要從生產(chǎn)許可證、法律層面進(jìn)行監管。中游監管要更加嚴格，防止管道運輸形成壟斷價(jià)格，進(jìn)行政府的限價(jià)管制。在價(jià)格監管中，要循序漸進(jìn)，逐漸放松，初期進(jìn)行完全的國家定價(jià)方式，隨后進(jìn)行市場(chǎng)輔助，國家指導的方式發(fā)生轉變。下游市場(chǎng)不存在壟斷的潛在因素，最終要依靠市場(chǎng)的自由化，下游監管要考慮國家天然氣價(jià)格的變化、季節等各方面問(wèn)題，由市場(chǎng)決定。

（二）建立健全天然氣行業(yè)法律法規

天然氣市場(chǎng)的自由開(kāi)放不會(huì )自動(dòng)形成，需要政府進(jìn)行干預，以及監管機構推進(jìn)，實(shí)現天然氣行業(yè)改革。法律對于保障市場(chǎng)的運行有重要的作用。有效管制天然氣需要制定完善的法律法規，指導天然氣改革和市場(chǎng)主體的行為。要制定明確的政策目標以及監管原則，營(yíng)造良好的政策環(huán)境。積極借鑒其他國家的改革政策，不斷進(jìn)行調整和完善，實(shí)現天然氣市場(chǎng)化改革。中國有關(guān)天然氣的法律法規有《石油天然氣管道保護法》《石油及天然氣勘查、開(kāi)采登記管理暫行辦法》等，以及一些地方性法規。目前，中國還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的天然氣法明確有關(guān)的大政方針。中國可以借鑒其他發(fā)達國家的立法，健全相關(guān)的法律法規體系以及配套的法律法規。

要完善天然氣監管法律體系，需要選擇合適的立法模式和立法框架。學(xué)界對天然氣立法模式的探討有三種：第一種是從天然氣行業(yè)的上游、中游、下游分別進(jìn)行規范，這一模式能夠解決目前突出的現實(shí)問(wèn)題，但是缺乏戰略性；第二種是對不同事項進(jìn)行分別立法，比如在銷(xiāo)售、運輸、勘探開(kāi)發(fā)、安全與環(huán)保等各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分別立法，這一模式具有較強的操作性和針對性，但是缺乏全局性；第三種是制定基本法，涵蓋天然氣行業(yè)的所有產(chǎn)業(yè)，監管所有天然氣領(lǐng)域涉及的法律關(guān)系，這一模式具有戰略性和全局性，但是缺乏靈活性。中國的天然氣行業(yè)基本上是國家壟斷的格局，國家要對上游、中游、下游的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行干預，所以采用全行業(yè)統一立法的模式。

在立法框架上，英國和阿根廷等國家采用的是許可證模式，美國等國家采用的是規則模式。許可證模式的立法框架有三個(gè)層次：天然氣商業(yè)合同、監管許可證以及行業(yè)法律。天然氣市場(chǎng)主體的商業(yè)活動(dòng)需要通過(guò)合同的方式完成。由于合同已經(jīng)通過(guò)許可證、法律的規制，因此市場(chǎng)主體的自由約定內容比較少。依據法律設立監管機構、制定監管程度、開(kāi)展監管活動(dòng)相對于規則模式下的監管機構，自由權比較少。天然氣監管許可證是指市場(chǎng)主體需要取得監管機構授予的許可證，才能開(kāi)展專(zhuān)業(yè)活動(dòng)。這種框架適合剛剛打破壟斷的國家，這樣的國家正在探索市場(chǎng)化道路，監管相對更加嚴格。規則模式的立法框架有兩個(gè)層次：第一個(gè)是首先設立法律，然后根據法律建立監管機構，監管機構有自由裁量權，可以自主制定監管規則；第二個(gè)是天然氣法和合同法共同調整的商業(yè)合同，依據天然氣法、合同法的相關(guān)規定，市場(chǎng)主體之間簽訂商業(yè)合同。這種立法框架相對適用于市場(chǎng)主體和監管機構都比較成熟的國家。

六 進(jìn)行價(jià)格改革

（一）城市配送價(jià)格

歐盟、美國等國家和地區的天然氣配送環(huán)節，都有嚴格的監管措施。在配氣環(huán)節可以采用最高限價(jià)規制方式，或者投資回報率方式；同時(shí)，在價(jià)格結構規制中也可以采用非線(xiàn)性定價(jià)方法，比如拉姆齊定價(jià)、高峰負荷定價(jià)、兩部制定價(jià)、差別定價(jià)等。國家要結合自身的實(shí)際情況進(jìn)行定價(jià)。中國幅員遼闊，各地方的發(fā)展情況差別比較大，可以采用最高限價(jià)規制方式，或者推行調峰價(jià)格、階梯價(jià)格等方式，以理順消費價(jià)格結構，實(shí)現資源的優(yōu)化配置。歐美一些國家的居民用氣價(jià)格比其他部門(mén)高，主要是為了反映輸送成本和儲存成本的差異。中國在低通貨膨脹時(shí)期可以采用補貼政策，減少改革的壓力和阻力，制定合理的用氣價(jià)格政策。

（二）管輸價(jià)格

管道運輸環(huán)節具有自然壟斷特性，因此要制定比較嚴格的價(jià)格規制，避免形成壟斷。歐美等在配氣、儲氣、管輸等環(huán)節都有嚴格的利潤率和價(jià)格規制。從價(jià)格結構規制方面來(lái)看，有線(xiàn)性定價(jià)方法和非線(xiàn)性定價(jià)方法，其中線(xiàn)性定價(jià)方法有邊際成本定價(jià)、平均成本定價(jià)，可選擇的非線(xiàn)性定價(jià)方法有拉姆齊定價(jià)、高峰負荷定價(jià)、兩部制定價(jià)、差別定價(jià)等。在天然氣管道運輸環(huán)節，固定成本的比例比較高，兩部制定價(jià)法比較適用。兩部制定價(jià)法在管道運輸費用中由兩部分組成：第一部分是實(shí)際使用費，實(shí)際使用費和實(shí)際輸送量成正比，是一種可變的費用；第二部分是容量預定費，容量預定費和實(shí)際輸送量沒(méi)有關(guān)系，是一種固定費用，繳納了容量預定費后，才能使用管道。歐美成熟的天然氣市場(chǎng)普遍采用兩部制定價(jià)法，這符合天然氣管道建設和運營(yíng)的特點(diǎn)。目前中國實(shí)行的是一部制定價(jià)，這影響了企業(yè)的積極性，回收成本比較慢。中國管輸價(jià)格改革的重要方向是兩部制定價(jià)方式。從價(jià)格水平規制方面來(lái)看，可以使用最高限價(jià)規制方式，或者投資回報率方式，其中最高限價(jià)規制方式有更好的激勵作用。在管輸價(jià)格水平上可以采用最高限價(jià)規制方式。

（三）出廠(chǎng)價(jià)格

在天然氣市場(chǎng)發(fā)展初期，為了培育消費市場(chǎng)，鼓勵使用天然氣，需要進(jìn)行嚴格的價(jià)格管制。到工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，需要綜合考慮用戶(hù)的承受能力，平衡各方的利益，建立良性的定價(jià)機制。

實(shí)行天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革，建立市場(chǎng)機制，需要解除對天然氣井口價(jià)格的管制。處于上游鏈條的天然氣產(chǎn)業(yè)不具有自然壟斷性，因此可以逐漸放松價(jià)格管制，最終進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)。在定價(jià)機制方面，隨著(zhù)中國天然氣行業(yè)的發(fā)展，可以采用市場(chǎng)凈回值定價(jià)法，改變成本加成定價(jià)法。由于各地區和各用氣部門(mén)的情況不同，因此需要根據具體情況，在權重和替代能源品種中有所區別，在市場(chǎng)逐漸成熟時(shí)實(shí)行競爭性市場(chǎng)定價(jià)機制。當前可以協(xié)商定價(jià)，然后逐漸放寬協(xié)商定價(jià)的條件。

價(jià)格改革是天然氣市場(chǎng)化改革的核心，影響著(zhù)天然氣行業(yè)的各個(gè)方面。在天然氣市場(chǎng)的發(fā)展中，定價(jià)機制是最重要和最緊迫的挑戰。只有在市場(chǎng)充分發(fā)展的前提下，才能解除價(jià)格管制，否則會(huì )影響改革的效果。價(jià)格改革需要根據市場(chǎng)的發(fā)展程度進(jìn)行不斷調整，以適應市場(chǎng)發(fā)展的需求。

七 構建競爭性市場(chǎng)結構，強化改革的監控領(lǐng)導

合理的市場(chǎng)結構要符合天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展規律和特點(diǎn)，通過(guò)構建競爭性市場(chǎng)結構，促進(jìn)天然氣行業(yè)的發(fā)展。天然氣行業(yè)同時(shí)具備自然壟斷性和競爭性，上游的勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域是可競爭的，下游的批發(fā)零售領(lǐng)域也是可競爭的，但是輸配系統是自然壟斷的。在上游和下游可以開(kāi)放市場(chǎng)、引入競爭，吸引更多的技術(shù)和資金進(jìn)入天然氣市場(chǎng)。要保證天然氣基礎設施建設以及運營(yíng)的有效性，吸引投資，對于管輸和配氣系統，政府要加強監管，防止市場(chǎng)權力的濫用。通過(guò)改革，形成眾多天然氣供應商或者生產(chǎn)商、國有企業(yè)共同參與的市場(chǎng)競爭。家庭用戶(hù)和商業(yè)用戶(hù)都可以自由選擇天然氣供應商。所有的天然氣都通過(guò)獨立的運輸公司配送。

外國政府十分重視能源領(lǐng)域的改革，采取高層決策和監控的方式領(lǐng)導改革，在改革中法律先行，注重調查研究，并且實(shí)行高層主導。它們會(huì )制定切實(shí)可行的改革方案以及詳細的實(shí)施計劃和時(shí)間規劃，進(jìn)行全程監控改革。在每個(gè)改革措施實(shí)施后，外國政府都會(huì )評估改革過(guò)程和成效，分析改革現狀和存在的問(wèn)題，并提出下一步的建議。在實(shí)施每個(gè)改革措施前，或者撤銷(xiāo)、建立一個(gè)機構前，都要有充分的法律準備，遵循相關(guān)規則，有序推進(jìn)改革。中國在改革中也要借鑒相關(guān)經(jīng)驗，成立權威性領(lǐng)導機構，選擇科學(xué)的監控方式，立法先行，實(shí)現新舊體制的平穩過(guò)渡。