中國資源枯竭老國有煤礦退出政策研究

一 同煤集團歷史沿革及發(fā)展情況

大同煤田的形成可追溯到幾百萬(wàn)年前，煤田呈橢圓形盆地，長(cháng)85公里，寬30公里，總面積1872平方公里，地跨大同、朔州等地。同煤集團作為大同煤田最大的煤炭開(kāi)采企業(yè)，從1949年的艱辛起步發(fā)展成為今天的國有特大型能源企業(yè)，為共和國經(jīng)濟建設做出了巨大的貢獻。

同煤集團的前身是大同礦務(wù)局，其成立于1949年8月30日。2000年7月，大同礦務(wù)局改制為大同煤礦集團有限責任公司（簡(jiǎn)稱(chēng)同煤集團）。2003年12月，山西省委、省政府將晉北煤炭生產(chǎn)和運銷(xiāo)企業(yè)進(jìn)行重組，成立了新的同煤集團。2005年12月實(shí)施債轉股以后，該集團成為由7家股東共同出資的國有股份制企業(yè)。

企業(yè)成立65年來(lái)，累計生產(chǎn)煤炭26億噸，這些煤炭用火車(chē)皮裝運，可以繞地球9圈。集團公司下屬有73座礦井?，F已發(fā)展成為擁有20萬(wàn)名員工、60萬(wàn)名家屬，地跨山西、內蒙古、新疆3省區，大同、太原、鄂爾多斯、吐魯番等12市，擁有165個(gè)二級單位，其中有12個(gè)直屬子公司和大同煤業(yè)、漳澤電力2家上市公司和1家財務(wù)公司，形成了以煤炭、電力為主，煤化工、冶金、機械制造、建筑建材房地產(chǎn)、物流貿易、文化旅游八大產(chǎn)業(yè)并舉的特大型國有現代化能源集團。

同煤集團作為新中國成立最早的工業(yè)企業(yè)之一，它的歷史貢獻體現在國民經(jīng)濟發(fā)展的每一個(gè)階段。

1.大同煤礦全面復產(chǎn)、快速攀升的重要時(shí)期（1949～1979年）

從建企之初的年產(chǎn)量8萬(wàn)噸，到1979年煤炭產(chǎn)量實(shí)現2400萬(wàn)噸，大同煤礦成為全行業(yè)增長(cháng)最快、產(chǎn)量最高的企業(yè)，為社會(huì )主義經(jīng)濟建設做出了重要貢獻。

2.大同煤礦再出大力、創(chuàng )造輝煌的關(guān)鍵階段（1980～1997年）

1985年，大同煤礦煤炭產(chǎn)量在全國首次突破3000萬(wàn)噸大關(guān)，成為繼德國魯爾、蘇聯(lián)頓巴斯之后的世界三大煤炭基地之一，并連續10年是全國煤炭工業(yè)產(chǎn)量最大的礦務(wù)局。這一時(shí)期，大同煤礦始終是全行業(yè)盈利大戶(hù)，每年向煤炭部上繳盈利8億元左右，成為彌補全行業(yè)虧損、支撐煤炭工業(yè)快速增長(cháng)的主要力量。

3.大同煤礦轉型跨越、攻堅克難的又一重要時(shí)期（1998年至今）

從1998年“人人二百三，共同渡難關(guān)”的極度困境到2008年“抗風(fēng)雪，保奧運”重任在肩，再到2012年以來(lái)這一輪煤炭市場(chǎng)的深度下滑等，同煤集團砥礪前行，攻堅克難，企業(yè)發(fā)生了歷史性的大變化。

一是“兩新”戰略明確了總方向。同煤集團新班子制定實(shí)施“建設新同煤，打造新生活”的“兩新”戰略愿景，結合“十二五”發(fā)展規劃的優(yōu)化和調整，全方位、深層次地描繪了同煤集團發(fā)展藍圖，形成了廣大干部群眾應對困難、堅定轉型的強大向心力。

二是產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生了大變革。實(shí)現了由過(guò)去傳統粗放“一煤獨大”的產(chǎn)業(yè)格局向電力、煤化工、冶金、機械制造、建筑建材房地產(chǎn)、物流貿易、文化旅游等八大產(chǎn)業(yè)并舉發(fā)展的跨越提升。

三是培育形成了三大核心能力。11座千萬(wàn)噸安全高效礦井、深度融合的煤電一體化、高科技高品位循環(huán)經(jīng)濟園區，打造產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效升級版，釋放了老企業(yè)轉型跨越強大動(dòng)力。

四是國際影響力大提升。2014年，在煤炭市場(chǎng)持續低迷的形勢下，同煤集團煤炭產(chǎn)量連續保持行業(yè)前三位；已建成和在建電力裝機容量1401萬(wàn)千瓦，在運行電廠(chǎng)17座，是全省最大的發(fā)電企業(yè)；資產(chǎn)總額達到2210億元，銷(xiāo)售收入2138億元，在2014年世界500強中排名第369位。

近年來(lái)，同煤集團先后獲得中國工業(yè)大獎表彰獎、全國“五一勞動(dòng)獎狀”、全國文明單位、全國先進(jìn)基層黨組織、全國社會(huì )扶貧先進(jìn)集體等眾多國家級榮譽(yù)。

二 同煤集團已實(shí)施政策性破產(chǎn)礦井情況以及新的資源枯竭礦井情況

（一）同煤集團已實(shí)施政策性破產(chǎn)礦井情況

經(jīng)過(guò)60多年的大規模、高強度開(kāi)采，同煤集團為國家經(jīng)濟發(fā)展做出重大貢獻的同時(shí)，也面臨著(zhù)資源型企業(yè)的一個(gè)共性問(wèn)題——部分礦井的資源面臨著(zhù)萎縮和枯竭。

1.“一局六礦”破產(chǎn)重組情況

按照中辦發(fā)〔2000〕11號文件和全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導小組〔2000〕33號文件精神，2000年12月～2009年3月，同煤集團下屬永定莊礦、白洞礦、王村礦、挖金灣礦、雁崖礦、大斗溝礦6個(gè)礦先后實(shí)施了破產(chǎn)關(guān)閉和重組工作，并且收購了原軒崗礦務(wù)局破產(chǎn)重組后的軒崗煤電公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“一局六礦”）。

一局：原軒崗礦務(wù)局。2000年11月10日立項破產(chǎn)；2001年11月1日進(jìn)入法律批準程序，2002年12月30日法院裁定破產(chǎn)程序終結。2002年6月，同煤集團收購原軒崗礦務(wù)局，組建了同煤集團軒崗煤電公司，其中集團持股52%，個(gè)人持股48%。2013年9月23日，通過(guò)增資擴股，目前股權結構為集團持股88%，個(gè)人持股12%。

六礦：分三批實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)。

第一批為白洞礦和永定莊礦。2000年12月11日兩礦立項破產(chǎn)，2000年12月25日進(jìn)入法律批準程序，2001年12月7日法院裁定破產(chǎn)程序終結。2001年11月，正式掛牌組建白洞煤業(yè)公司和永定莊煤業(yè)公司。白洞煤業(yè)公司股權結構為集團持股32%，職工持股68%；永定莊煤業(yè)公司股權結構為集團持股16%，職工持股84%。

第二批為王村礦和挖金灣礦。2001年8月14日兩礦立項破產(chǎn)，2002年11月8日進(jìn)入法律批準程序，2007年8月和12月法院裁定破產(chǎn)程序終結。2008年正式成立了王村煤業(yè)公司，其股權結構為集團持股20%，職工持股80%；2007年正式成立了挖金灣煤業(yè)公司，其股權結構為集團持股19%，職工持股81%。

第三批為雁崖礦和大斗溝礦。2004年12月30日兩礦立項破產(chǎn)，2006年7月24日進(jìn)入法律批準程序，2009年3月6日法院裁定破產(chǎn)程序終結。2011年4月，正式掛牌組建雁崖煤業(yè)公司和大斗溝煤業(yè)公司。雁崖煤業(yè)公司股權結構為集團持股20%，職工持股80%；大斗溝煤業(yè)公司股權結構為集團持股13%，職工持股87%。

2.破產(chǎn)企業(yè)人員安置情況

根據《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號）和《山西省省屬?lài)衅髽I(yè)關(guān)閉破產(chǎn)實(shí)施辦法》（晉政辦發(fā)〔2006〕33號）等文件要求，同煤集團對“一局六礦”申報破產(chǎn)的職工53453人進(jìn)行了分流安置。

通過(guò)領(lǐng)取安置費或經(jīng)濟補償金與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系、提前退休退養、隨辦社會(huì )機構移交以及分流到集團內部其他單位的有21613人；通過(guò)參與企業(yè)重組，留在本單位的有31840人。

3.破產(chǎn)礦費用核定及辦社會(huì )支出情況

“一局六礦”破產(chǎn)后，國家財政核定費用總額為297992萬(wàn)元，核定費用已全部撥補到位。

按照破產(chǎn)政策，辦社會(huì )職能先由企業(yè)托管，費用由中央財政補助5年，到期后，相關(guān)職能一并移交地方政府。截至目前，同煤集團“一局六礦”五年托管期已到，但由于地方財力有限，辦社會(huì )職能一直由企業(yè)承擔，費用也一直由企業(yè)墊付。2011年底，國家財政5年累計撥補辦社會(huì )資金8.6億元，已全部到位。截至2014年底，破產(chǎn)礦辦社會(huì )費用累計支出33.2億元，同煤集團累計墊付24.6億元。

（二）同煤集團新的資源枯竭礦井情況

從上一輪“一局六礦”政策性破產(chǎn)至今，隨著(zhù)時(shí)間的推移，特別是在計劃經(jīng)濟時(shí)期建設的老國有煤礦，多數進(jìn)入衰老期，資源瀕臨枯竭，而且煤礦開(kāi)采成本高，經(jīng)濟效益差。按照市場(chǎng)化機制，這些煤礦應逐漸進(jìn)入關(guān)閉破產(chǎn)退出程序，但由于沒(méi)有相關(guān)退出政策扶持，靠企業(yè)自身很難解決煤礦退出后職工安置、礦區產(chǎn)業(yè)接續問(wèn)題，甚至影響到區域經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )穩定。據中煤協(xié)會(huì )調查，因資源枯竭，全國面臨退出關(guān)閉的原國有重點(diǎn)煤礦約有130處，涉及職工約35萬(wàn)人。

以同煤集團為例，從“一局六礦”政策性破產(chǎn)到目前，為了配合大同云岡礦山公園景區建設，晉華宮礦南山井口生產(chǎn)系統于2012年6月關(guān)閉。該礦井2010年核定生產(chǎn)能力為110萬(wàn)噸/年。

截至2014年底，同煤集團子公司所屬新裕、姜家灣、程家溝等三級老礦井共14座煤礦資源瀕臨枯竭，涉及資產(chǎn)總額92億元以上，在職員工12086人。其中，大一點(diǎn)的礦井人數有4000多人，負擔很重。這些礦井歷史遺留問(wèn)題多，不同程度面臨資源枯竭，開(kāi)采年限少則半年，多則5～10年（見(jiàn)表1）。

表1 同煤集團資源枯竭礦井一覽（截至2014年底）

三 同煤集團退出關(guān)閉礦井工作中的主要問(wèn)題和困難

由于受20世紀八九十年代“有水快流”的政策的影響，同煤集團周邊布滿(mǎn)的上千座小煤礦大規模地吞食國有煤礦資源，造成國有煤礦的服務(wù)年限大幅度降低，資源枯竭。隨著(zhù)時(shí)間推移，因資源枯竭造成虧損的礦井逐漸增多，針對這一情況，同煤集團下一步工作目標及重點(diǎn)是：按照國家開(kāi)發(fā)西部、限制東部、穩定中部的政策，將同煤集團因資源枯竭而關(guān)閉礦井的產(chǎn)能進(jìn)行置換，尋找新的資源，使關(guān)閉的礦井能平穩過(guò)渡。

目前退出關(guān)閉礦井工作存在的問(wèn)題：一是退出關(guān)閉礦井的人員安置，國家沒(méi)有出臺政策，將會(huì )給礦區的社會(huì )穩定帶來(lái)很大的不穩定因素。同煤集團是典型的老國有煤炭企業(yè)，盡管生產(chǎn)技術(shù)處于行業(yè)先進(jìn)水平，但是富余人員多、辦社會(huì )負擔重等問(wèn)題，嚴重削弱了企業(yè)的市場(chǎng)競爭力，無(wú)法公平地與其他現代化國有煤炭企業(yè)和私營(yíng)煤炭企業(yè)同臺競技。特別是，很多井下工人一個(gè)人要負擔全家人的生活，如果礦井關(guān)閉退出，而沒(méi)有合理安置這些礦工，將會(huì )使眾多這樣的家庭失去生活來(lái)源，從而可能引發(fā)一系列社會(huì )問(wèn)題。

二是產(chǎn)能置換問(wèn)題。國家政策只講產(chǎn)能置換，但沒(méi)有具體的方案，企業(yè)獲取新資源工作十分困難。突出表現在，礦井退出關(guān)閉后，產(chǎn)能置換工作能否及時(shí)地落實(shí)，這既影響到當地的財政收入，也影響到企業(yè)的健康穩定發(fā)展。當前我國經(jīng)濟正處于“三期疊加”階段，礦井的退出關(guān)閉工作中要更加注重協(xié)調配合。

三是只注重煤礦的關(guān)閉工作，但沒(méi)有建立煤礦正常的退出機制。煤礦的退出關(guān)閉要建立符合我國國情的退出機制，不能因為想“脫胎換骨”而“傷筋動(dòng)骨”。要從加強財政支持和技術(shù)改造支持兩個(gè)方面，為煤炭企業(yè)注入退出關(guān)閉的“強心針”。

四是淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)法律法規仍需進(jìn)一步健全，要以法治推動(dòng)落后產(chǎn)能退出機制的建立?，F有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規條文相對分散，且沒(méi)有形成一個(gè)系統的法律法規體系，難以對落后產(chǎn)能形成有效的強有力的法律保障和約束，需進(jìn)一步修訂完善。

四 推進(jìn)退出關(guān)閉礦井工作的政策措施和建議

1.實(shí)現資源枯竭老國有煤礦正常退出，要注重新老政策結合

一方面，一批資源枯竭、扭虧無(wú)望的老國有煤礦，在20世紀90年代后期完成了政策性破產(chǎn)，但是部分企業(yè)辦社會(huì )職能還沒(méi)有移交地方政府和社會(huì )管理，給企業(yè)造成了新的社會(huì )負擔。據中煤協(xié)會(huì )調查，全國20個(gè)省份28家煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)原國有重點(diǎn)煤礦已墊付資金265億元。以同煤集團為例，“一局六礦”實(shí)施政策性破產(chǎn)時(shí)，破產(chǎn)費用計算的基礎很低，破產(chǎn)補助金存在一定缺口，實(shí)際發(fā)生的費用均已超過(guò)核定數，費用沒(méi)有來(lái)源，企業(yè)只能依靠流動(dòng)資金先行墊付。截至2014年底，同煤集團每年墊付4億多元，累計墊付24.6億元。

另一方面，隨著(zhù)資源的逐漸衰減，新的資源枯竭礦井不斷增多，這些煤礦給企業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟負擔。為了切實(shí)減輕國有老煤炭企業(yè)的負擔，做到企業(yè)有進(jìn)有退，人員合理安置，新老政策應當結合起來(lái)，使企業(yè)能夠在深度下滑的煤炭市場(chǎng)中輕裝上陣。

建議：

一是出臺提前退休退養的有關(guān)政策。破產(chǎn)礦退出，關(guān)鍵是解決人員安置問(wèn)題。比如國家可以出臺政策，允許破產(chǎn)煤礦職工提前退休，或者一次性補貼退養。

二是中央財政足額核定資金給地方政府，由地方政府按相關(guān)政策規定，成建制接收政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦辦社會(huì )設施和職工。

三是對企業(yè)墊付的企業(yè)辦社會(huì )資金，考慮到有的地方政府因財政困難執行不到位的實(shí)際情況，由中央財政一次性追加補助給企業(yè)。

2.實(shí)現資源枯竭老國有煤礦正常退出，要注重為老企業(yè)減負

要解決資源枯竭老國有煤礦的正常退出問(wèn)題，就要使老企業(yè)輕裝上陣，成為真正的市場(chǎng)主體。老煤炭企業(yè)是中國煤炭工業(yè)的主體，與民營(yíng)企業(yè)、國外企業(yè)和新型企業(yè)相比，有著(zhù)沉重的辦社會(huì )負擔，研究老國有煤礦正常退出，必須要解決企業(yè)減負的問(wèn)題。

建議：

一是加快解決老企業(yè)辦社會(huì )包袱重等問(wèn)題。以同煤集團為例：2014年企業(yè)辦社會(huì )機構420個(gè)，從事社會(huì )職能的員工2.9萬(wàn)人，年凈支出39.5億元。徹底實(shí)現分離企業(yè)辦社會(huì )功能，地方政府有困難。在這種情況下，由財政部核定企業(yè)年度辦社會(huì )費用，先期給予企業(yè)三分之一的資金補貼，其他部分暫由企業(yè)自己繼續承擔，待到移交條件成熟時(shí)，徹底移交地方政府。

二是進(jìn)一步減輕老企業(yè)稅費負擔。自2009年開(kāi)始，煤價(jià)出現暫時(shí)性的暴漲，煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由13%提高到17%，煤炭企業(yè)增值稅稅負進(jìn)一步增加。2012年下半年開(kāi)始煤炭市場(chǎng)下滑，煤價(jià)斷崖式下跌，煤炭企業(yè)虧損達到80%以上，企業(yè)壓力越來(lái)越大。因此應對資源枯竭，辦社會(huì )負擔重的老企業(yè)，將增值稅稅率由17%恢復到13%。

3.實(shí)現資源枯竭老國有煤礦正常退出，要注重盤(pán)活老礦資產(chǎn)、擴充資源

由于大同礦區特殊的地質(zhì)情況，賦存侏羅、石炭上下兩系煤層資源，經(jīng)過(guò)60多年的開(kāi)采，大多數侏羅系礦井服務(wù)年限不足10年，原有的15座老礦井全部開(kāi)采上組的侏羅系煤層，資源已瀕臨枯竭。且各礦剩余固定資產(chǎn)多，而延深到下水平繼續開(kāi)采的方法科學(xué)合理，一方面礦井在不超原生產(chǎn)能力的情況下，達到盈虧平衡點(diǎn)以上，服務(wù)年限可達到20年左右，這樣可有效彌補老礦虧損，解決這些礦井職工家屬的生產(chǎn)生活出路問(wèn)題；另一方面可以使千萬(wàn)噸級礦井中的難采、棄采煤層得到有效開(kāi)采。

建議：對煤炭大集團下放礦界劃分權限，對于開(kāi)采主體為同一個(gè)煤炭大集團及其下屬企業(yè)的雙系煤層（比如同一個(gè)二層小樓的一層和二層的關(guān)系管理），在確保安全合規的前提下，由煤炭大集團自己協(xié)調調整礦權邊界，報省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)備案，以提高資源開(kāi)采率和回收率，確保安全合法開(kāi)采。