河南省農村土地流轉存在的問(wèn)題與對策

中共鄭州市委黨校學(xué)報2009年第6期(總第102期)Joumal of the Party School of CPC ZChengzhou Municipal Committee No. 62009 Sum,102)市情省情研究河南省農村土地流轉存在的問(wèn)題與對策賀衛華(中共河南省委黨校經(jīng)濟學(xué)部,河南鄭州450002)摘要:土地流轉是實(shí)現土地規模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展,拓寬農民增收渠道、增加農民收入的重要途徑。河南省的土地流轉在各省轄市已經(jīng)全面展開(kāi),但在流轉過(guò)程中還存在一些問(wèn)題,如土地流轉行為不規范、土地規模流轉難度大、土地流轉管理不到位、土地流轉推動(dòng)力不強、土地流轉信息服務(wù)滯后等,在對這些問(wèn)題進(jìn)行梳理的同時(shí)提出對策建議。關(guān)鍵詞;河南省;農村土地流轉;問(wèn)題;對策中圖分類(lèi)號:F301.1文獻標識碼:A文章編號:1671 - 6701 (2009)06 -0128 -03允許農村以多種形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權,能政府推動(dòng)的最大問(wèn)題在于,想轉出土地的農戶(hù)尋找夠對落實(shí)農村土地政策、實(shí)現土地規模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)現流轉對象難度較大,而具有一定規模的種植大戶(hù)、農代農業(yè)發(fā)展、拓寬農民增收渠道、增加農民收入起到業(yè)企業(yè)卻苦于同一家一戶(hù)談判時(shí)費時(shí)費力又不能保積極作用。土地流轉是農村經(jīng)濟體制改革深人發(fā)展證連片發(fā)展的規模。這樣,土地流轉的空間就顯得的新事物,土地流轉過(guò)程中出現問(wèn)題和風(fēng)險在所難狹窄,流轉成本增大,嚴重影響了土地流轉的速度、免。筆者在對相關(guān)情況進(jìn)行分析的同時(shí)提出了自己規模和效益。另外,土地流轉還缺乏中介組織,信息的建議,以期使該問(wèn)題得到更深人的探討和研究。傳播渠道不通暢,在很大程度上延緩了土地流轉的-、當前河南省農村土地流轉存在的主要問(wèn)題進(jìn)程。第二,土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。1.土地流轉行為不規范。土地流轉情況在農村在土地流轉前，缺乏對種植大戶(hù)和企業(yè)業(yè)主農業(yè)經(jīng)存在已久,但缺乏市場(chǎng)化的運作機制。調研中我們營(yíng)能力的資格審查和評估的市場(chǎng)準人機制。在調研發(fā)現,農村土地流轉沒(méi)有建立完善的承包經(jīng)營(yíng)權流的縣市中,無(wú)論是政府推動(dòng)進(jìn)行的還是自發(fā)進(jìn)行的轉市場(chǎng),土地流轉主要由基層政府來(lái)推動(dòng)。中介組土地流轉,對承租方農業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格沒(méi)有進(jìn)行.織與流轉市場(chǎng)的缺乏成為阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉嚴格審查,更沒(méi)有讓承租方交納經(jīng)營(yíng)風(fēng)險保證金。的一個(gè)重大障礙。就我省而言,早期的土地流轉主因而,在土地流轉后,缺乏對農民利益的保護機制，要是在農戶(hù)之間(大多數是在家族之間)自發(fā)進(jìn)行流轉業(yè)主一旦經(jīng)營(yíng)上出現失誤便無(wú)法履約,常常是的,缺乏規定雙方權利與義務(wù)關(guān)系的協(xié)議或合同。- 跑了之,給參與流轉的農戶(hù)造成巨大的經(jīng)濟損失。近幾年的土地流轉多為政府推動(dòng)。如沁陽(yáng)市于2008造成損失后,又沒(méi)有有效的補償辦法,風(fēng)險只好由農年6月成立了市鄉村三級土地流轉服務(wù)平臺。這三民和政府承擔。第三,農民的流轉收益缺乏增長(cháng)機級服務(wù)平臺都由政府主導,市場(chǎng)化運作,每個(gè)轉讓的制。在流轉合同的約定上,農民土地流轉收益一般農戶(hù)需要和村集體簽訂委托代理合同,由村集體代是固定的,流轉期間不再調整租金,流轉收益不能隨表村民進(jìn)行轉讓拍賣(mài)和談判事宜轉讓完成后,承讓經(jīng)濟的不斷發(fā)展而得到相應地增長(cháng)。在調研的縣市方再與每一一個(gè)農戶(hù)簽訂轉讓合同。由此可以看出，中,土地流轉期間的租金都是不變的，且大部分以現我省的土地流轉還缺乏市場(chǎng)化的運作機制。其原因金為主。雖然新縣和沁陽(yáng)市的土地流轉也有以實(shí)物有以下幾點(diǎn):第一,土地流轉市場(chǎng)尚未形成,缺乏中(小麥)為租金的，也考慮到市場(chǎng)因紫對租金的影響，介服務(wù)。我們調研的幾個(gè)縣市,大多數都建立了農但由于缺乏對農民流轉收益增長(cháng)機制的設計,使得村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉交易中心，有的鄉鎮還成立農戶(hù)的長(cháng)期利益得不到保護。此外,某些地區還存了農村土地流轉服務(wù)中心,但缺乏必要的經(jīng)費和人在著(zhù)土地“二次流轉”現象,致使農地資源長(cháng)期閑置員保障,正常運轉較難。土地流轉儀靠自發(fā)進(jìn)行和中國煤化工THCNM HG收稿日期:2009-10-18作者簡(jiǎn)介:賀衛華(1975-),男,河南平輿人,本科,中共河南省委黨校經(jīng)濟學(xué)部講師。128賀衛華:河南省農村土地流轉存在的問(wèn)題與對策市情省情研究2.土地規模流轉難度大。農村土地能否進(jìn)行流求進(jìn)行二輪土地承包;一些地方承包合同不完善,承轉,很大程度上取決于農民的就業(yè)問(wèn)題能否得到解包雙方權利義務(wù)關(guān)系不明確,承包糾紛時(shí)有發(fā)生;在決,能否有穩定、可靠的非農收入，能否引進(jìn)講信譽(yù)、個(gè)別縣甚至還有一定數量的土地承包經(jīng)營(yíng)權證尚未有實(shí)力的業(yè)主，能否選準、選好產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。就我發(fā)放到農戶(hù)手中;有的地方土地承包臺帳管理不健省月前情況而言,尚不具備實(shí)行大規模土地流轉的全,土地經(jīng)營(yíng)權證、承包合同、臺帳與實(shí)際承包地塊條件。第一,河南省是個(gè)農業(yè)大省,農業(yè)人口比重不-致,有的甚至沒(méi)有登記臺帳,有的鄉鎮和村沒(méi)有大。盡管各級政府都在為農村勞動(dòng)力轉移創(chuàng )造條建立土地承包檔案,一旦發(fā)生糾紛無(wú)據可查。第二，件,但到月前為止,全省還有1500 萬(wàn)左右的農村富土地流轉管理滯后。在我們調研的新縣、沁陽(yáng)和鄧余勞動(dòng)力需要轉移，而這些有待轉移的勞動(dòng)力當前州,土地流轉主管部門(mén)都制定了規范的操作規程和必須依賴(lài)有限的土地生活、養老,他們承包的土地是土地流轉合同文書(shū)格式,但缺乏完整的政策體系和不叮能流轉的。第二,我省農村勞動(dòng)力轉移,以外出現代化的工作手段,在個(gè)別地方土地流轉仍處于自打工為主要方式,而月前只有那些有一定文化知識發(fā).無(wú)序的狀態(tài)。許多流轉采取口頭協(xié)議,不通過(guò)簽和勞動(dòng)技能的青壯年離開(kāi)農村,其他家庭成員大多定書(shū)面合同來(lái)規范雙方的權利和義務(wù),即使簽定了仍居住農村并從事農業(yè)生產(chǎn),這部分人依靠承包地合同也仔在手續不規范、條款不完備等問(wèn)題,糾紛隱收入維持基本生活。所以,如果沒(méi)有良好的、穩定的患較多。第三,管理機構和經(jīng)費不到位。調查中我預期經(jīng)濟收益保障,很多人寧愿粗放經(jīng)營(yíng),其至不惜們了解到,我省大部分縣市還沒(méi)有統- -規范的土地撂荒,也不肯進(jìn)行土地流轉。如在新縣滸灣鄉游圍承包和流轉管理機構,即使有些地方依托農村經(jīng)營(yíng)孜村大部分農戶(hù)愿意把土地承包給日本人立松國管理機構成立了土地承包和流轉管理中心,但機構彥,但也有少數農戶(hù)不愿將土地承包出去,覺(jué)得自己規格 、人員編制和工作經(jīng)費同承擔的工作職責不相的田地還是“自己耕種更好、更放心”,村干部多次登適應,工作正常開(kāi)展較難。鄉鎮農經(jīng)管理職能在鄉門(mén)做工.作也未能促成。第三,土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉鎮機構改革中統劃歸鄉 鎮政府后,縣市沒(méi)有統- -價(jià)格形成體制不健全。河南省的農村土地承包經(jīng)營(yíng)明確各鄉鎮履行包括土地承包管理在內的農經(jīng)管理權流轉經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,雖然政策允許并且鼓勵職能的機構和人員,土地承包管理有名無(wú)實(shí),有的鄉土地承包經(jīng)營(yíng)權有償流轉,但是由于土地承包權的鎮有編尤人,土地流轉管理處于真空狀態(tài),影響了土商品性不明確,也缺乏歷史價(jià)格,同時(shí)也由于我國農地流轉的規模和效益。地集體所有,也未能借鑒國外土地價(jià)格，所以造成土4.土地流轉推動(dòng)力不強。當前我省的土地流地流轉的價(jià)格極低。許多地方不僅出現了農民撂田轉,政府是主要的推動(dòng)力。為了促成土地流轉,政府拋荒現象,其至出現了農民為了甩掉土地而倒貼一通常 要做兩件事:一是引進(jìn)信譽(yù)好、實(shí)力強、有農業(yè)定費用的現象。土地承包價(jià)格體系不建立，內部?jì)r(jià)經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)和業(yè)主參與土地流轉。二是協(xié)調農格不理順,土地就不可能有大規模流轉。在一些地戶(hù)參與土地流轉。在我們調研的縣市中,- -些農戶(hù)方,為了推動(dòng)土地流轉,政府支持和引導建立了股份根本不愿意參與土地流轉,這就需要村干部多次登合作一一土地經(jīng)營(yíng)權的股份化和土地合作銀行,但門(mén)做工作,但到最后還會(huì )有個(gè)別農戶(hù)不愿意參與流這種合作始終在很小范圍內進(jìn)行。以企業(yè)、業(yè)主為轉。因此,土地流轉能否順利進(jìn)行,鄉村基層組織的主體開(kāi)展的規?；赓U受到經(jīng)營(yíng)權保護的制約,一推動(dòng)力是關(guān)鍵。調研中我們發(fā)現,在土地流轉能夠旦個(gè)別農戶(hù)拒絕流轉,就可能“流產(chǎn)”或受到影響。順利進(jìn)行的鄉 鎮,部分基層干部存在“求穩怕亂”、而在個(gè)別農戶(hù)間進(jìn)行的轉包、轉讓、互換,更難成規“少找麻煩"的思想,工作不到位，引導不力,服務(wù)滯?；瘹夂?。后,影響了土地流轉規模經(jīng)營(yíng)與規范化管理的進(jìn)程。3.土地流轉管理不到位。提倡土地使用權的合在農村勞動(dòng)力轉移較好的固始縣分水鄉的雙圍溝理流轉,是中央農村政策的主要內容之一,這在中央.村,村里的青壯年勞力都已經(jīng)脫離了土地謀生,土地一系列農村政策中均有涉及,但比較原則。對土地對他們來(lái)說(shuō),已經(jīng)沒(méi)有什么意義。然而由于土地分流轉的管理,從上到下的農業(yè)行政主管部門(mén)沒(méi)有具散,加之農民根深蒂固的保守觀(guān)念,大面積的集中經(jīng)體實(shí)施細則,在流轉程序.流轉手段.流轉檔案管理營(yíng)協(xié)調起來(lái)很閑難,農戶(hù)很贊同土地的集約經(jīng)營(yíng),對等方面缺乏統一規定,這是當前農村土地流轉不規土地流轉的積極性很高,但沒(méi)有機構來(lái)做這些事情。范的一個(gè)重要原因。第一,二輪土地承包制度不完另外,中國煤化工協(xié)調引導、土地善。調研中發(fā)現,一些縣市在第二輪土地承包中做調劑、HCNMHGi發(fā)揮好應有的了大最工作,保證了二輪承包工L作的順利進(jìn)行,但由作用。于多種原因仍存在不少問(wèn)題。個(gè)別地方至今未按要5.土地流轉信息服務(wù)滯后。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)129賀衛華:河南省農村土地流轉存在的問(wèn)題與對策市情省情研究展,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在釋放農村生產(chǎn)力的同時(shí),平等的基礎上進(jìn)行充分協(xié)商,特別是由村集體牽頭也逐漸暴露了其分散經(jīng)營(yíng)、土地面積狹小的缺陷。，的反租倒包和委托承包等形式的流轉,要有農戶(hù)本十七屆三中全會(huì )提出了“允許農民以多種形式流轉人的簽字或協(xié)議。土地流轉合同要明確流轉地塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權”,這是克服分散經(jīng)營(yíng)、土地面積狹位置、面積、價(jià)格及支付方式期限、雙方的權利義務(wù)小的有效措施。隨著(zhù)農村生產(chǎn)力的提高和城鄉二、以及違約責任、解決爭議的方式等細節。流轉合同三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)入流轉的土地數量將會(huì )進(jìn)一步增簽訂后,要經(jīng)公證機關(guān)公證,也可由鄉鎮農經(jīng)管理部加,土地流轉的規模也會(huì )進(jìn)-一步擴大。然而,在目前門(mén)鑒證,嚴格報批管理。同時(shí),健全管理機制,加強的土地流轉過(guò)程中,由于缺乏土地由上到下的網(wǎng)絡(luò )登記管理。有關(guān)部門(mén)對每-起農村土地流轉都要依狀中介服務(wù)機構,致使士地供求雙方消息受阻,信息法及時(shí)辦理相關(guān)登記手續,需要辦理承包合同變更輻射面狹小，土地流轉渠道不暢、范圍狹窄。所以，和土地承包經(jīng)營(yíng)權證變更的,應及時(shí)予以變更登記;沒(méi)有完善的資產(chǎn)評估機構、委托代理機構、法律咨詢(xún)搞好土地流轉合同的簽訂和鑒證;加強土地流轉資機構、土地投資機構、土地保險機構等,土地承包經(jīng)料的信息化管理。在健全管理機制的基礎上,還要營(yíng)權流轉就不能健康有序地進(jìn)行,從而嚴重地制約加強土地流轉事后監管,保證土地流轉合同中權利了土地交易市場(chǎng)的發(fā)育。在筆者調研的信陽(yáng)市、南及義務(wù)的順利履行。陽(yáng)市、焦作市和鶴壁市,還都沒(méi)有為土地流轉而建立4.加強鄉村基層組織的協(xié)調性,提高土地流轉資產(chǎn)評估機構、委托代理機構.法律咨詢(xún)機構、土地的推動(dòng)力。針對鄉村組織在協(xié)調引導農戶(hù)土地流投資機構.土地保險機構等,這給農地承包經(jīng)營(yíng)權流轉、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面存在的問(wèn)題，轉帶來(lái)重大的障礙?？h鄉政府應加強對鄉村基層組織的協(xié)調性建設。首二、完善河南省農村土地流轉的若干建議先要撥出專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費,成立專(zhuān)門(mén)的機構對農戶(hù)的土1.建立科學(xué)的土地流轉市場(chǎng)，加快推進(jìn)土地流地流轉進(jìn)行協(xié)調。同時(shí)要對進(jìn)人土地流轉的承租方轉的市場(chǎng)化進(jìn)程。土地承包經(jīng)營(yíng)權市場(chǎng)是-一個(gè)極其進(jìn)行資質(zhì)審查,并為他們提供良好的服務(wù)。切實(shí)解復雜而敏感的市場(chǎng),必須堅持發(fā)展與規范并重,建立決鄉村基層組織“求穩怕亂”和“少找麻煩"的思想。一個(gè)開(kāi)放、競爭公平、有序、有度、規范化的土地市對土地流轉積極引導,改善服務(wù),推動(dòng)土地流轉規模場(chǎng),而不是雜亂無(wú)章、自由無(wú)度的市場(chǎng)。為此,土地經(jīng)營(yíng)與規范化管理的進(jìn)程。的規范化不僅僅是直接的市場(chǎng)行為規范,而且要求5.積極培育土地流轉中介服務(wù)機構,為土地流整個(gè)決策管理規范化,如強化政府的宏觀(guān)調控,健全轉提供便捷的信息。針對土地流轉當中的組織不健土地使用權轉讓的法律、法規，完善中介服務(wù)機構組全,信息服務(wù)滯后的問(wèn)題,各縣、鄉(鎮)政府可以依織等。建立科學(xué)的土地流轉市場(chǎng)就是要改變土地流托土地承包合同管理機構建立中介服務(wù)組織,行政轉由政府推動(dòng)的狀況，所有流轉土地必須進(jìn)人市場(chǎng)村可以單獨設立,也可以由村合作經(jīng)濟組織承擔,從進(jìn)行流轉,由市場(chǎng)來(lái)配置流轉的土地。事土地流轉中介服務(wù),加強合同糾紛調解工作。同2.深化各項配套制度改革,擴大土地流轉規模。時(shí),積極建立土地流轉的交易信息網(wǎng)絡(luò )。由政府有目前,制約我省土地流轉規模的制約因素在于就業(yè)關(guān)部門(mén)或中介服務(wù)機構調查、搜集土地流轉的供需與社會(huì )保障不健全。因而，破解土地流轉規模制約和市場(chǎng)價(jià)格等信息資料,并加以統計、分析和預測,瓶頸的最重要措施就是深化就業(yè)和社會(huì )保障制度改積極開(kāi)展土地評定與評估工作,對外公開(kāi)發(fā)布相關(guān)革,在切實(shí)提高農業(yè)市場(chǎng)化程度的基礎上，促進(jìn)農村信息c的土地流轉以及農村資源的市場(chǎng)優(yōu)化配置。為此，參考文獻要大力推進(jìn)農村稅費改革,并在有效提高農業(yè)生產(chǎn)[1]邱道持.論農村土地流轉[M].重慶:西南師范大與土地經(jīng)營(yíng)比較效益的基礎上,推進(jìn)農村的土地流學(xué)出版社,2009.轉工作。進(jìn)一步完善農村社會(huì )保障體系，逐步將農[2]吳郁玲,曲福田.土地流轉的制度經(jīng)濟學(xué)分析村的社會(huì )保障由依靠承包土地轉變?yōu)橐揽可鐣?huì )保障[J].農村經(jīng)濟,2006,(1).制度,還土地以正常生產(chǎn)要素的性質(zhì),盡可能發(fā)揮土[3]魏世軍.農村土地流轉的制約因素與對策[J].西地的經(jīng)濟功能。同時(shí),加速農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程與農村南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會(huì )科學(xué)版) ,2005 ,(8).的城鎮化進(jìn)程,通過(guò)有序轉移農村剩余勞動(dòng)力,為農[4]李萍,胡俊波.制度約束下的理性選擇與農村土村土地流轉創(chuàng )造條件。地流絲[11福建論壇(人文會(huì )科學(xué)版) ,2006,3.健全土地流轉機制,進(jìn)一步規范土地流轉程中國煤化工序。針對目前我省存在的土地流轉程序不規范的問(wèn)YHC NMHG壬編輯陳靜]題，首先要健全土地流轉機制,使流轉雙方在自愿、130