中國天然氣管網(wǎng)市場(chǎng)化改革，如何借鑒國外經(jīng)驗

2019年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司成立，將實(shí)現天然氣管網(wǎng)全面開(kāi)放，市場(chǎng)將面臨新的問(wèn)題與挑戰，包括：新壟斷公司形成，中游環(huán)節監管任務(wù)艱巨；歷史高價(jià)進(jìn)口合同的成本疏導壓力巨大；已簽天然氣進(jìn)口資源或將受到?jīng)_擊；資源安全穩定供應責任需落實(shí)。

美、英、歐盟和韓國天然氣管網(wǎng)獨立歷程顯示：改革后傳統銷(xiāo)售公司和地方配氣公司用戶(hù)流失嚴重；交易中心或將迎來(lái)發(fā)展新機遇，并促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化發(fā)展；高價(jià)資源遺留問(wèn)題需要政府積極疏導；長(cháng)期購銷(xiāo)協(xié)議或可提高用戶(hù)資源供應安全。

建議國家相關(guān)部門(mén)牽頭加強政策研究，加快政策制定，以法律規范市場(chǎng)行為，保障中國天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

1管網(wǎng)獨立后中國天然氣市場(chǎng)將面臨的突出問(wèn)題

國家管網(wǎng)公司成立，天然氣管網(wǎng)將實(shí)現全面開(kāi)放，中國天然氣市場(chǎng)運行模式也將由產(chǎn)運銷(xiāo)一體化向運銷(xiāo)分離轉變，市場(chǎng)將面臨新的問(wèn)題與挑戰。

1.1　新壟斷公司形成，中游環(huán)節監管任務(wù)艱巨

2014年起，國家就著(zhù)手油氣行業(yè)中游改革，包括管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放、規范管輸費用、推動(dòng)管網(wǎng)互聯(lián)互通建設等，以期逐步形成全國一張網(wǎng)，實(shí)現高效資源配置的局面。在中游環(huán)節多年改革的基礎上，國家管網(wǎng)公司成立后，中游長(cháng)輸管網(wǎng)將形成全國一張網(wǎng)，由國家管網(wǎng)公司統一運營(yíng)。

然而，目前省管網(wǎng)與國家管網(wǎng)公司之間的關(guān)系尚未明確，且省管網(wǎng)公司在一定程度上掌握著(zhù)省內天然氣管網(wǎng)命脈，地方政府、城市燃氣公司、金融機構都對省管網(wǎng)公司充滿(mǎn)興趣。預計，未來(lái)的一段時(shí)間內或將出現各路資金涌入省管網(wǎng)公司的局面，形成國家管網(wǎng)公司與區域管網(wǎng)公司并存的中游市場(chǎng)格局。例如，黑龍江省采用市場(chǎng)化公開(kāi)競爭方式引入戰略合作者，共建省管網(wǎng)公司，北京燃氣、中國燃氣、新奧燃氣、陜西燃氣成功中標入股，辰能集團作為省屬?lài)衅髽I(yè)股東。

此外，由于天然氣常態(tài)為氣體、以管道運輸容易混合等特質(zhì)，資源氣質(zhì)、熱值以及計量方式等問(wèn)題也將逐漸凸顯。

1.2　歷史高價(jià)進(jìn)口合同的天然氣成本疏導壓力巨大

過(guò)去數年，隨著(zhù)中國天然氣市場(chǎng)的快速發(fā)展，天然氣需求量提升，中國企業(yè)積極引進(jìn)國際天然氣資源，2008年簽署了大量的長(cháng)期協(xié)議液化天然氣（LNG）進(jìn)口合同。而且，由于期間國際LNG供需形勢偏緊，處于賣(mài)方市場(chǎng)階段，國際LNG價(jià)格達到當時(shí)歷史高點(diǎn)，使得中國進(jìn)口LNG成本較高。

長(cháng)期以來(lái)，三大石油公司進(jìn)口資源的成本疏導壓力巨大，進(jìn)口資源虧損嚴重，尤其是進(jìn)口長(cháng)約LNG。隨著(zhù)管網(wǎng)公司的成立，管道資產(chǎn)將被從三大石油公司的資產(chǎn)中剝離，三大石油公司將不能用管輸費盈利平衡進(jìn)口虧損，未來(lái)三大石油公司經(jīng)營(yíng)壓力將進(jìn)一步加大。

1.3　已簽長(cháng)期合同天然氣進(jìn)口資源或將受到?jīng)_擊

目前，國內的進(jìn)口LNG、進(jìn)口管道氣和國產(chǎn)氣構成國內總的供應量。隨著(zhù)進(jìn)口主體增多，各主體的天然氣自主進(jìn)口量將持續提升，而大部分新進(jìn)口中間商短期內將以進(jìn)口現貨LNG為主。如果市場(chǎng)繼續快速增長(cháng)，出現供給不能滿(mǎn)足需求的情況，各類(lèi)企業(yè)就有更強的動(dòng)力直接從國際市場(chǎng)進(jìn)口LNG，造成國內結構性供給過(guò)剩。相對當前現貨價(jià)格，已簽進(jìn)口長(cháng)約LNG和管道氣價(jià)格偏高，或將面臨已簽長(cháng)約無(wú)法消納的窘境。導致這種狀態(tài)的主要原因，一是國際LNG即期低價(jià)對長(cháng)約固定價(jià)格的比較優(yōu)勢；二是現貨市場(chǎng)靈活性對長(cháng)約低彈性的比較優(yōu)勢。

由此可能出現新進(jìn)入企業(yè)在淡季或低價(jià)期自主進(jìn)口量激增，而在冬季或高價(jià)期從三大石油公司購買(mǎi)資源的現象。這將極大增加大型供應商資源籌配和調峰難度，造成生產(chǎn)運營(yíng)壓力。有的中間商甚至只利用當前低價(jià)進(jìn)行現貨投機，一旦現貨價(jià)格高企，就會(huì )撤場(chǎng)，造成市場(chǎng)紊亂。從長(cháng)期來(lái)看，目前國內與國外LNG價(jià)差的狀態(tài)不可持續，而企業(yè)的這種權責不對稱(chēng)策略性選擇，會(huì )在短期內對國內市場(chǎng)秩序造成較大沖擊。

1.4　資源安全穩定供應責任需要落實(shí)

雖然國家已明確供用氣雙方多主體調峰保供責任體系，但落實(shí)責任需要一定過(guò)渡期，目前安全供應責任仍主要由上游供氣商承擔。隨著(zhù)天然氣運輸與銷(xiāo)售分離，未來(lái)自主進(jìn)口LNG公司數量增加，資源調控和市場(chǎng)需求形勢預判難度升級。中國冬季天然氣需求峰谷差大，季節性資源供應問(wèn)題尤為嚴重。

2典型國家（地區）天然氣市場(chǎng)化改革的啟示

美、歐及韓國天然氣市場(chǎng)化改革歷程看，天然氣管網(wǎng)改革歷經(jīng)多年，分多個(gè)階段進(jìn)行，可總結出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗。

2.1　傳統銷(xiāo)售公司和地方配氣公司用戶(hù)流失嚴重

隨著(zhù)管網(wǎng)公司獨立，長(cháng)輸管道實(shí)現全面開(kāi)放，將促進(jìn)部分企業(yè)開(kāi)展天然氣生產(chǎn)或進(jìn)口業(yè)務(wù)，形成新的獨立銷(xiāo)售商或貿易商，使批發(fā)環(huán)節市場(chǎng)參與者增加。同時(shí)，更多用戶(hù)或將選擇直接向生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商購買(mǎi)資源，由地方配氣公司代輸，上游公司直供用戶(hù)增加，配氣公司購氣用戶(hù)將流失。例如，管網(wǎng)開(kāi)放過(guò)程中，英國B(niǎo)G公司完全失去批發(fā)市場(chǎng)的壟斷地位并面臨激烈的市場(chǎng)競爭，1996年市場(chǎng)份額降至不足30%；韓國管網(wǎng)向第三方開(kāi)放后，部分用戶(hù)自主進(jìn)口LNG，韓國天然氣公司進(jìn)口LNG的市場(chǎng)份額由2014年的96%降至目前的83%，自主進(jìn)口商市場(chǎng)份額增至17%；1996年到2006年，美國的管道公司直接送達終端用戶(hù)氣量的市場(chǎng)份額由27%升至38%，而地方配氣公司天然氣銷(xiāo)售量市場(chǎng)份額由71%降至60%。

2.2　交易中心或將迎來(lái)發(fā)展新機遇，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化發(fā)展

從美、英兩國天然氣管網(wǎng)改革歷程看，不管是政策激勵還是市場(chǎng)貿易模式的轉變，都推動(dòng)了天然氣交易中心的快速發(fā)展，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成。例如，美國政府在《第636號令》中提出鼓勵發(fā)展市場(chǎng)中心樞紐，加之管網(wǎng)獨立使得現貨交易量大幅提升，眾多天然氣交易中心開(kāi)始涌現，亨利港交易中心（Henry Hub）得到發(fā)展。英國的管網(wǎng)改革培育了大量獨立供氣商，促進(jìn)現貨市場(chǎng)交易量快速增長(cháng)。管道輸配公司Transco的成立為英國國家平衡點(diǎn)的建立提供實(shí)質(zhì)條件，最終國家平衡點(diǎn)建立，為交易參與者提供在線(xiàn)交易系統，使下游用戶(hù)可以更加自由地購買(mǎi)資源。

2.3　高價(jià)資源遺留問(wèn)題需要政府積極疏導

不管是資源國還是進(jìn)口國，在天然氣市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，都出現了高價(jià)資源。受市場(chǎng)化改革、技術(shù)進(jìn)步、資源價(jià)格進(jìn)入階段性低谷期、市場(chǎng)競爭加劇等影響，如何疏導解決高價(jià)資源遺留問(wèn)題日益凸顯。美、歐及韓國均由政府出面進(jìn)行疏導，在不同程度上緩解了高價(jià)資源問(wèn)題。例如，美國《第500號條例》中提出，高價(jià)購銷(xiāo)合同由參與者共擔；歐盟部分用戶(hù)借管網(wǎng)改革和LNG低價(jià)期機會(huì )，對高價(jià)合同進(jìn)行價(jià)格復議；韓國政府以鼓勵下游用戶(hù)使用長(cháng)約、進(jìn)口商順價(jià)銷(xiāo)售等市場(chǎng)化機制，疏導相對高價(jià)的LNG合同。

2.4　長(cháng)期購銷(xiāo)協(xié)議或可提高用戶(hù)資源供應安全

韓國與中國極為相似，需要進(jìn)口天然氣，安全供應問(wèn)題尤為重要。中國或可借鑒韓國的做法。韓國政府新政策將鼓勵下游用戶(hù)與韓國天然氣公司簽署長(cháng)期購銷(xiāo)合同，并對現貨和低于10年期的購銷(xiāo)合同征收額外稅費。若用戶(hù)通過(guò)韓國天然氣公司進(jìn)口LNG，須提前5年簽訂合同，以便于韓國天然氣公司統籌資源、調控管輸及接收站。

3 對中國管網(wǎng)改革與天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的建議

中國當前仍處于管網(wǎng)改革關(guān)鍵期，國家相關(guān)部門(mén)應牽頭加強政策研究，加快政策制定，以法律規范市場(chǎng)行為，保障中國天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。結合上述經(jīng)驗，提出具體建議如下。

1）進(jìn)一步加強市場(chǎng)監管。管網(wǎng)公司獨立后將形成新的市場(chǎng)壟斷，新供應商和貿易商增加帶動(dòng)市場(chǎng)競爭加劇，同時(shí)管輸與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)也將由三大公司內部協(xié)調轉變?yōu)楣鹃g對接。建議國家出臺相關(guān)政策措施，加強對天然氣產(chǎn)、運、銷(xiāo)3個(gè)環(huán)節的監管，使市場(chǎng)行為更加規范化。

2）對高價(jià)進(jìn)口氣成本加強疏導。管網(wǎng)獨立后，三大石油公司進(jìn)口氣銷(xiāo)售價(jià)格倒掛，虧損問(wèn)題更加嚴重。建議參考國際經(jīng)驗，在過(guò)渡期內由管道公司和供氣商共同分擔進(jìn)口虧損，并由供氣商買(mǎi)斷管容，以確?，F有長(cháng)期合同資源順利輸送、消納。

3）規范終端用戶(hù)用氣合同，鼓勵簽署長(cháng)期購銷(xiāo)協(xié)議。目前，中國供氣商與終端用戶(hù)之間的合同以短期為主。建議參考韓國及歐美做法，鼓勵供用氣雙方簽署中長(cháng)期供氣協(xié)議，這既利于供應商掌握市場(chǎng)需求，保障安全供應，又利于供應商統籌資源，把握低價(jià)資源進(jìn)口時(shí)機，降低進(jìn)口成本。

4）落實(shí)天然氣門(mén)站價(jià)格動(dòng)態(tài)調整機制，完善上下游疏導機制。中國天然氣價(jià)格改革已明確全面放開(kāi)天然氣氣源和銷(xiāo)售價(jià)格，政府只監管具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配價(jià)格，即“管住中間、放開(kāi)兩頭”。建議國家加快天然氣門(mén)站價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程，明確門(mén)站價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，鼓勵建立、細化上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制。同時(shí)，充分發(fā)揮交易中心的作用，推動(dòng)線(xiàn)上交易發(fā)展，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程。

5）新的市場(chǎng)環(huán)境下，合理落實(shí)安全保供責任。國家管網(wǎng)公司成立后，中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈將重塑。鑒于中國冬夏季天然氣峰谷差大的事實(shí)，國家主管部門(mén)應協(xié)調好供氣商和管網(wǎng)企業(yè)的責任，穩定保供體系，確保資源供應安全、管道輸配安全穩定。