深度解讀修改后的《燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（好文薦藏）

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（本文發(fā)表于《城市燃氣》2019年5月刊）

燃氣經(jīng)營(yíng)許可制度，是《城鎮燃氣管理條例》所確立的一項重要法律制度，是政府依法加強燃氣管理的一種事前控制手段，也是企業(yè)進(jìn)入燃氣經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的準入門(mén)檻。燃氣經(jīng)營(yíng)許可制度的功能，主要是配置資源和控制危險。2014年11月，為規范燃氣經(jīng)營(yíng)許可行為，加強燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理，根據《城鎮燃氣管理條例》，住房和城鄉建設部關(guān)于印發(fā)《燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（建城〔2014〕167號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“14年辦法”），對于城鎮燃氣經(jīng)營(yíng)許可的申請、受理、審查批準、證件核發(fā)作出了詳細的規定。

2019年3月27日，住房與城鄉建設部發(fā)布《關(guān)于修改<燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理辦法>的通知》（建城規〔2019〕2號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新辦法”），在全國推進(jìn)“證照分離”改革以及強調燃氣安全管理的背景下，對14年辦法進(jìn)行修訂。那么，新辦法修訂了哪些內容？此次修訂將對燃氣行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？本文試圖對此作一解讀。

一、14年辦法與新辦法對比表格

二、具體修改內容及原因

從住建部正式發(fā)布的通知來(lái)看，為了貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于在全國推開(kāi)“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號）精神，進(jìn)一步做好燃氣安全管理工作，決定修改辦法。此次辦法修訂，主要是圍繞“優(yōu)化燃氣安全管理”這一中心，以“改革審批方式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”與“加強事中事后綜合監管”兩個(gè)側重點(diǎn)而展開(kāi)的。

（一）優(yōu)化燃氣安全管理

燃氣經(jīng)營(yíng)許可制度的功能即在于“配置資源”與“防范風(fēng)險”。根據行政許可法原理，只有當行業(yè)具有某些特性，包括“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)”與“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的”，行政機關(guān)才能設定行政許可（見(jiàn)注1）。燃氣作為一種不可再生資源，行政機關(guān)為了管理燃氣市場(chǎng)，使公共資源得到合理配置，必須要設定一定門(mén)檻，此為“配置資源”；燃氣作為關(guān)系人們日常生活、本身又具有一定危險性的公共資源，必須要對其加強管理以防范風(fēng)險，此為“防范風(fēng)險”。

隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，燃氣行業(yè)也在進(jìn)行市場(chǎng)化改革，“抓住中間，放開(kāi)兩頭”。對于下游的燃氣行業(yè)來(lái)說(shuō)，要放開(kāi)限制，使其充分競爭。因此，目前實(shí)踐中，我們可以看到，一般只要是符合燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理辦法的企業(yè)，取得燃氣經(jīng)營(yíng)許可證并不困難，燃氣經(jīng)營(yíng)許可的“配置資源”功能正在逐漸減弱。但燃氣經(jīng)營(yíng)許可的“防范風(fēng)險”功能卻依舊是重中之重，防范風(fēng)險的關(guān)鍵在于燃氣安全管理，優(yōu)化燃氣安全管理在新辦法修訂中多有體現。

比如，新辦法第五條第（五）項，對經(jīng)營(yíng)方案的內容規定上，增加了“質(zhì)量保障”的要求，要求企業(yè)嚴把質(zhì)量關(guān)，將質(zhì)量作為企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)最為重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題；第五條第（六）項，對必須考核的人員人數進(jìn)行了擴充與增加，同時(shí)規定更加符合企業(yè)實(shí)際，無(wú)論職位大小，只看崗位分工，并且將瓶裝燃氣的運輸環(huán)節也納入安全管理范圍；第六條取消了“供用氣意向書(shū)”作為申請材料的規定，企業(yè)必須提供與氣源供應企業(yè)簽訂的供用氣合同書(shū)。

另外，新辦法將農村燃氣經(jīng)營(yíng)許可也納入管理范圍。隨著(zhù)北方煤改氣的不斷推進(jìn)，農村地區使用燃氣的比例正在大幅提高。但農村燃氣經(jīng)營(yíng)不是法外之地，也要按照辦法，拿到許可，注意用氣安全。

（二）改革審批方式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

此次辦法修改，“改革審批方式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”占據了最大的篇幅。“緊緊圍繞簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)，落實(shí)‘證照分離’改革要求，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，全面改革審批方式，精簡(jiǎn)涉企證照”是近期政府工作的重點(diǎn)。14年辦法適用的這近五年，在對燃氣行業(yè)進(jìn)行監管的同時(shí)也涌現了許多問(wèn)題，主要集中在申請證書(shū)等待時(shí)間過(guò)長(cháng)、申請材料不夠明確、申請過(guò)程不夠公開(kāi)等方面。此次新辦法對上述問(wèn)題進(jìn)行了修改，主要體現在第四條、第六條、第八條、第十六條等。

比如，第四條新增一款，要求發(fā)證部門(mén)應當公開(kāi)審批程序、受理條件和辦理標準，公開(kāi)辦理進(jìn)度，并要推廣網(wǎng)上辦理。對于需要辦理燃氣經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，無(wú)疑大大減輕了辦證負擔，有些甚至只用跑“一次”便能辦理成功；第八條將作出行政許可的時(shí)間從20個(gè)工作日縮短為10個(gè)工作日、第十六條第一款將遺失許可證后補辦程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化，不再要求在報刊公開(kāi)聲明，并縮短了補辦的等待時(shí)間，由20個(gè)工作日縮短為5個(gè)工作日、第十六條第二款將許可證表面發(fā)生臟污、破損的，申請補辦的等待時(shí)間由20個(gè)工作日縮短為5個(gè)工作日，這些修訂極大減少企業(yè)辦理許可的等待時(shí)間，提高辦事效率。

另外，新辦法重新梳理了第六條“申請材料”，將申請材料進(jìn)行了明確。值得注意的是，新辦法將規定申請材料的權限限于“法律、法規規定的其他材料”，取消了14年辦法中“規章”的規定，也就是說(shuō)，只能由法律、行政法規、地方性法規可以對燃氣經(jīng)營(yíng)許可申請材料作出規定，部門(mén)規章、地方規章以及規范性文件、燃氣管理部門(mén)內部文件均不得增加企業(yè)申請材料的范圍。

（三）加強事中事后綜合監管

對燃氣行業(yè)進(jìn)行有效監管是設立燃氣經(jīng)營(yíng)許可的初衷，但“僅注重事前監管、事中事后監管缺位”的管理模式會(huì )導致燃氣事故頻發(fā)、產(chǎn)品供應不足、惡性競爭等“監管失靈”問(wèn)題。因此國務(wù)院于2015年8月提出“雙隨機、一公開(kāi)”監管機制，在監管過(guò)程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)，加強事中事后監管，杜絕“監管失靈”現象的發(fā)生。

此次修訂中也體現了加強事中事后監管的內容，比如，新辦法新增了第十九條，要求實(shí)施“雙隨機、一公開(kāi)”監管機制，綜合運用各項手段，強化事中監管；對違法違規燃氣經(jīng)營(yíng)行為要強化事后監管，依法認定、及時(shí)處置；并且新辦法要求，發(fā)證部門(mén)要建立燃氣經(jīng)營(yíng)許可管理信息系統，推進(jìn)部門(mén)間信息共享應用，將有關(guān)文件交由城建檔案部門(mén)統一保管。

三、新辦法將如何影響企業(yè)

（一）城鎮燃氣企業(yè)

已經(jīng)取得燃氣經(jīng)營(yíng)許可證并且進(jìn)行燃氣經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，可以重點(diǎn)關(guān)注新辦法新增的第十九條規定。我們可以從中窺得行政機關(guān)對今后燃氣管理的大致方向——持續加強事中、事后監管，從根本上杜絕“監管失靈”。在這樣的背景下，燃氣管理部門(mén)協(xié)同其他有關(guān)部門(mén)會(huì )重點(diǎn)對燃氣企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行常態(tài)化監督，這也對燃氣企業(yè)敲響了警鐘，一定要合法合規經(jīng)營(yíng)、完善相關(guān)管理制度，否則監管的“鐵拳”將隨時(shí)砸下。

（二）想要進(jìn)入燃氣行業(yè)的企業(yè)

對于正在申請或者想要申請燃氣經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，新辦法的修改無(wú)疑是重大利好。辦法修訂之后，申請燃氣經(jīng)營(yíng)許可的條件更加明確、辦理過(guò)程更加透明便捷，極大地減輕了這些企業(yè)的負擔。但與其他行業(yè)準入許可條件減少或者取消不同，新辦法并未降低申請燃氣經(jīng)營(yíng)許可的要求，反而更加注重安全性，比如“供用氣意向書(shū)”將不能作為申請燃氣經(jīng)營(yíng)許可證的材料、增加了必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓并考核合格的人數要求、更加注重質(zhì)量保障，并明確將其列入“健全的經(jīng)營(yíng)方案”的考量范圍。因此對于想要進(jìn)入燃氣行業(yè)的企業(yè)而言，建議對照新辦法，按照要求實(shí)施到位，將更高效的取得燃氣經(jīng)營(yíng)許可證。

（三）想要進(jìn)軍農村燃氣市場(chǎng)的企業(yè)

新辦法實(shí)施之前，農村燃氣市場(chǎng)存在經(jīng)營(yíng)管理不規范、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、管理法規不健全等諸多問(wèn)題，尤其使無(wú)證經(jīng)營(yíng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)的現象非常普遍，并無(wú)相關(guān)規范性文件規定如何取得經(jīng)營(yíng)許可、如何進(jìn)行監管等問(wèn)題。新辦法修訂之后，明確將農村燃氣經(jīng)營(yíng)許可納入新辦法規制，并與城鎮燃氣適用統一標準。展望以后的農村燃氣市場(chǎng)，一定會(huì )更加規范化，對于想要進(jìn)軍農村燃氣市場(chǎng)的企業(yè)而言，需要注意按照新辦法一一落實(shí)，合規經(jīng)營(yíng)。

四、結語(yǔ)

燃氣行業(yè)長(cháng)期存在高位階法律法規缺位的現象，但是我們可以欣喜的發(fā)現，隨著(zhù)行業(yè)改革的推進(jìn)，行業(yè)管理正在改善?？梢钥吹皆诖_保燃氣安全、滿(mǎn)足基本條件的基礎上，新辦法實(shí)施后，企業(yè)將可以更快速取得燃氣經(jīng)營(yíng)許可證。當然，我們仍提醒企業(yè)注意，燃氣經(jīng)營(yíng)許可證是進(jìn)入燃氣經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻，但是并非取得燃氣經(jīng)營(yíng)許可證就一定能在該區域經(jīng)營(yíng)，還需要特別關(guān)注燃氣特許經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題。

注1：《行政許可法》第十二條：第十二條 下列事項可以設定行政許可：

（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀(guān)調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準的事項；

（二）有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準入等，需要賦予特定權利的事項；

（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；

（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規范，通過(guò)檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項；

（五）企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；

（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。