堅持又好又快發(fā)展 當好行業(yè)排頭兵

“市場(chǎng)經(jīng)濟，就是法治經(jīng)濟?！?sup>[1]“理性的法律不可或缺?！?sup>[2]法律保障是文化產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的有效促力，也是實(shí)現我國文化產(chǎn)業(yè)到2020年發(fā)展為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)戰略目標和保護國家文化安全的必然要求。民族文化產(chǎn)業(yè)的健康可持續發(fā)展必須依靠科學(xué)有效的立法加以保障。

相較于政策，法律法規所具有剛性特點(diǎn)能夠為區域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展提供具有強制效力的、長(cháng)期的、普適的且較為穩定的保障。但同時(shí)也應意識到，由于區域民族文化產(chǎn)業(yè)以民族文化作為核心資源稟賦，民族文化的特點(diǎn)使區域民族文化產(chǎn)業(yè)相比其他文化產(chǎn)業(yè)類(lèi)型具有一定的特殊性，并由此產(chǎn)生了生態(tài)化發(fā)展過(guò)程中特殊的法制需求。

堅持又好又快發(fā)展 當好行業(yè)排頭兵

神華集團公司是1995年10月經(jīng)國務(wù)院批準成立的國有獨資公司，是我國唯一集煤、電、路、港、油為一體的特大型能源企業(yè)。神華集團公司采用中國乃至世界獨一無(wú)二的以煤炭為基礎的一體化發(fā)展模式，是中國第一個(gè)跨入億噸級的煤炭企業(yè)，2006年成為全球最大的煤炭經(jīng)銷(xiāo)商。

因為在煤炭產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的突出成就，神華集團被黨和國家領(lǐng)導人譽(yù)為“中國煤炭工業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表”，榮獲“全國五一勞動(dòng)獎狀”等數十項國家級表彰和榮譽(yù)。

8.2.1 區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展對法律保障的普適性要求

區域民族文化產(chǎn)業(yè)的屬性和特點(diǎn)決定了它的生態(tài)化發(fā)展既要遵循文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍規律，也要尊重自身在資源結構等方面的特殊性。因此，區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障需要在遵守上位法規則的基礎上，立足實(shí)際，進(jìn)行符合當地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度設計和規范。

8.2.1.1 區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展適用文化產(chǎn)業(yè)對法律保障的一般要求

第一，對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應同時(shí)關(guān)注區域民族文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟性和其他非經(jīng)濟屬性。

如本書(shū)第二章所述，區域民族文化產(chǎn)業(yè)具有一般文化產(chǎn)業(yè)所具有的經(jīng)濟性、政治性、社會(huì )性、文化性、意識形態(tài)性等多重屬性。顯然，文化產(chǎn)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，不是單純的經(jīng)濟行為，文化產(chǎn)品也不同于其他產(chǎn)品，而是一種精神產(chǎn)品，并不能完全商業(yè)化和市場(chǎng)化^[3]。因此，對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應同時(shí)關(guān)注區域民族文化產(chǎn)業(yè)所具有的經(jīng)濟性和其他非經(jīng)濟屬性，既遵循市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律，也遵循文化發(fā)展規律、社會(huì )發(fā)展規律，在全面把握區域民族文化產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的基礎上建立相關(guān)法律體系，確立其整體定位、基本發(fā)展目標、促進(jìn)機制、保障機制等。

第二，對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應以健全的法律體系為依托。

區域民族文化產(chǎn)業(yè)的核心資源是民族文化。民族文化是豐富、多元、復雜的，其多樣性決定該產(chǎn)業(yè)的綜合性，它是覆蓋全社會(huì )的跨部門(mén)跨行業(yè)的社會(huì )整體工程，它的經(jīng)營(yíng)規模不斷擴大，需要健全的法律保障體系為其保駕護航。該法律體系不僅要涵蓋憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章、地方自治條例、單行條例、國際條約等法律淵源，也涉及民商法、經(jīng)濟法、行政法、程序法等不同的法律部門(mén)。

第三，對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應緊跟時(shí)代與科學(xué)技術(shù)發(fā)展的步伐。

區域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有明顯的時(shí)代性，在不同時(shí)代具有不同的特點(diǎn)。同時(shí)，其發(fā)展也越來(lái)越具有高科技特征，各種數字和信息新技術(shù)快速廣泛運用其中，使其內涵和外延都不斷擴展。這都要求在其生態(tài)化發(fā)展的過(guò)程中，法律保障要緊跟時(shí)代變化與科技發(fā)展的步伐，避免立法滯后帶來(lái)的各種法律空白。

8.2.1.2 區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展對法律保障的特殊要求

區域民族文化產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)在于依托特有的民族文化產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。民族文化產(chǎn)業(yè)資源尤其是民族文化資源的特點(diǎn)決定了區域民族文化產(chǎn)業(yè)的特殊性，也決定了其生態(tài)化發(fā)展對法律保障的特殊要求。

第一，民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地域性特點(diǎn)要求對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應因地制宜，重視發(fā)揮地方立法的作用。

首先，民族文化是特定族群在特定歷史發(fā)展時(shí)期與當地自然生態(tài)環(huán)境相互融合的過(guò)程中逐步創(chuàng )造并世代相傳的生產(chǎn)生活方式。它根植于當地的自然生態(tài)環(huán)境，并在歷史發(fā)展過(guò)程中不斷烙上本民族和本區域獨特的印記，逐漸形成不同民族各具特色的文化現象和具有濃郁地域特色的民族文化圈。因此，民族文化體現著(zhù)鮮明的地域性，以它作為核心資源稟賦的民族文化產(chǎn)業(yè)也由此具有了地域性特征。其次，目前各地民族文化產(chǎn)業(yè)的核心形態(tài)——民族文化旅游產(chǎn)業(yè)也是依托當地自然生態(tài)環(huán)境而發(fā)展的，獨特的地域文化正是其特色所在。此外，由于受當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和民族文化產(chǎn)品消費需求的影響，各地民族文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力不同，即便是同類(lèi)型的民族文化產(chǎn)業(yè)，其分工的深化與產(chǎn)業(yè)邊界的拓展程度也都有差異，因此，區域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平也體現了極其明顯的地域性特點(diǎn)。地域性特點(diǎn)意味著(zhù)用國家統一立法保障區域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展難度大且不現實(shí)，它要求法律保障應在遵守國家統一立法的基礎上因地制宜，重視地方立法并充分發(fā)揮保障本地區民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的作用。

第二，民族文化的多樣性特點(diǎn)要求對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應充分發(fā)揮規章和規范性立法的作用，并注重產(chǎn)業(yè)整體的均衡發(fā)展。

民族文化的差異性和民族成分的復雜性造就了民族文化的多樣性，各民族在歷史發(fā)展過(guò)程中的相互交流和個(gè)性發(fā)展又加劇了其多樣性。民族文化的多樣性特點(diǎn)使區域民族文化產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型極其豐富，涉及民族文化產(chǎn)品制造業(yè)、民族體育業(yè)、民族文化音像制品生產(chǎn)、民族文化景觀(guān)旅游、民族歌舞表演經(jīng)營(yíng)、民族出版物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、民族醫藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、民族飲食文化經(jīng)營(yíng)、民族建筑文化產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)類(lèi)型涉及很多行業(yè)，要求我們大量運用規章與規范性立法文件的形式，加強產(chǎn)業(yè)規制與保障。同時(shí)，不同類(lèi)型的區域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展又是不均衡的，其中也有大量的地方保護主義現象，從而影響了產(chǎn)業(yè)的整體健康發(fā)展。這都要求法律制度作出相應調整。

第三，民族文化的生態(tài)脆弱性特點(diǎn)要求對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應尤其注重保護民族文化資源。

區域民族文化產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的關(guān)鍵就在于對民族文化資源的合理開(kāi)發(fā)與利用。但是，民族文化資源具有明顯的生態(tài)脆弱性和難以保護的特點(diǎn)^[4]：從民族文化的本質(zhì)看，它是各地區在漫長(cháng)歷史進(jìn)程中形成的共同價(jià)值觀(guān)念與文化理念，不能像一般意義上的文化產(chǎn)業(yè)那樣迅速大量地生產(chǎn)和復制；從傳播媒介看，很多民族沒(méi)有文字，文化的傳承主要依靠世代口耳相傳；從地域條件看，民族文化具有零星分布的格局，極易流失，民族地區大多也地廣人稀、交通不便，民族間與民族內部的文化交流受到阻礙，只能局限在小范圍之內；從人為因素看，民族文化在經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展過(guò)程中受到不同程度的破壞，制約了其進(jìn)一步發(fā)展；從民族文化的傳承看，其代表著(zhù)一個(gè)民族整體記憶的積淀，同時(shí)它也潛移默化地存在于本土的物質(zhì)和精神生活中，體現著(zhù)時(shí)代的特點(diǎn)，其一脈相承的發(fā)展要求避免傳統與現代的割裂，進(jìn)行符合時(shí)代發(fā)展的詮釋與創(chuàng )新。民族文化的生態(tài)脆弱性意味著(zhù)其在資源角度所具有的稀缺性。民族文化的缺失會(huì )使民族文化產(chǎn)業(yè)喪失資源依托，無(wú)以為繼。區域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要注重合理開(kāi)發(fā)、有效保護、積極傳承脆弱的民族文化，維持民族文化生態(tài)系統的穩定，以保障民族文化產(chǎn)業(yè)的可持續發(fā)展。因此，區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應尤其注重對民族文化資源的保護和對民族文化傳統的繼承與創(chuàng )新。

第四，民族文化產(chǎn)業(yè)資源占有者的弱勢特點(diǎn)要求對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應注重協(xié)調各方利益，真正惠及當地。

區域民族文化產(chǎn)業(yè)圍繞特定地域的特色民族文化產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，而民族文化資源往往又是由本民族全體成員或特定人員所掌握。民族文化是該族群與當地自然生態(tài)長(cháng)期互動(dòng)形成的特定生產(chǎn)生活方式，離開(kāi)本地域，自然生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，民族文化的內容也會(huì )發(fā)生變化，因此，特定地域的特定民族對資源和技術(shù)往往存在事實(shí)上的獨占，也似乎具備由于民族的身份和地域的便利所帶來(lái)的競爭優(yōu)勢，從而使自己以比較成本的相對優(yōu)勢在文化產(chǎn)業(yè)競爭中占得先機。但我國區域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況卻并非如此。事實(shí)上，民族文化產(chǎn)業(yè)資源的占有者（如民族地區的居民）往往處于弱勢地位，該產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占據主流話(huà)語(yǔ)權的經(jīng)常是一些大型的文化企業(yè)和政府部門(mén)。由于區域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及多方利益群體，利益協(xié)調不能僅僅依靠市場(chǎng)機制，這就要求法律保障更注重發(fā)揮資源配置和權利分配的作用，調動(dòng)各方積極性，整合力量，在發(fā)展區域民族文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)真正惠及當地。

第五，民族文化集體共有以及生態(tài)環(huán)境保護的特點(diǎn)要求對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應注重發(fā)揮法律激勵機制的作用，并通過(guò)對公眾普及相關(guān)法律，鼓勵他們積極參與到民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護中來(lái)，以促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的可持續發(fā)展。

民族文化由本民族公眾集體共享，每個(gè)人都是民族文化的創(chuàng )造者、傳承者和所有者，理應享有本民族文化資源的相關(guān)權利及其所帶來(lái)的經(jīng)濟利益。但在區域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，強勢的市場(chǎng)主體往往忽視當地民眾的力量，使這些權利享有者被邊緣化，甚至無(wú)法意識到自己的權利受到侵害，或者不知道如何尋求法律救濟。企業(yè)往往只注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視民族文化的傳承、破壞當地的文化生態(tài)環(huán)境。當地民眾也會(huì )因為受到外來(lái)強勢文化的影響而對本土的民族文化妄自菲薄。此外，自然生態(tài)環(huán)境是當地居民共同的生存空間，也是民族文化旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的重要支撐，關(guān)系到公眾的切身利益，對自然生態(tài)環(huán)境的保護也是每個(gè)人的責任。因此，對區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障要特別注重發(fā)揮法律激勵機制的作用，注重產(chǎn)權制度設計，并對公眾普及相關(guān)法律，形成民族文化保護自覺(jué)，建立民族文化自信心和自豪感，營(yíng)造公眾積極參與民族文化保護和生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍，激勵公眾共同支持和促進(jìn)區域民族文化產(chǎn)業(yè)的健康可持續發(fā)展。

8.2.2 區域民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障的現狀——以甘肅省為例

由于區域民族文化產(chǎn)業(yè)的法律保障體系包括國家立法和地方立法兩大層面，要探討其現狀，就必須落腳到特定區域。同時(shí)，按照我國立法體制，選擇以省域作為特定區域來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題更加科學(xué)。因此，本部分內容選擇以甘肅省為例研究區域民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障的現狀。

甘肅省是中華文化的發(fā)祥地之一，也是絲綢之路的要道。它地理位置狹長(cháng)，地域遼闊，民族眾多（有55個(gè)民族），擁有多種迥異的自然風(fēng)光和極其豐富的民族文化資源，具有很高的經(jīng)濟和社會(huì )價(jià)值，民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展潛力巨大。國家對文化產(chǎn)業(yè)的戰略部署和政策扶持也為甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機遇，但其發(fā)展現狀卻不盡如人意。反思資源優(yōu)勢與發(fā)展現狀之間的巨大落差，法律保障的缺失與落后是重要因素之一。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現有法律保障體系是在文化產(chǎn)業(yè)法律體系基礎上，輔以調整規范民族文化產(chǎn)業(yè)特殊性的法律法規，涵蓋了各種法律淵源，包括國家立法和地方立法，涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)、多行業(yè)。

一 “十五”期間取得的主要成績(jì)

“十五”以來(lái)，神華集團發(fā)展勢頭迅猛，在煤炭行業(yè)的控制力、影響力和帶動(dòng)力顯著(zhù)增強。

8.2.2.1 國家立法層面

（1）從宏觀(guān)的文化產(chǎn)業(yè)法律體系構建來(lái)看，民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系涉及從憲法到規范性文件的各個(gè)法律層級

我國憲法沒(méi)有直接針對文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)規定，但它對文化生活、文化水平和文化權利的規定，對各級人大和政府關(guān)于文化管理權限和有關(guān)職能的規定，對少數民族文化發(fā)展和民族自治地方的相關(guān)規定都為建立文化產(chǎn)業(yè)法律體系提供了依據和基本原則。

在法律這一層級，現有民商法、行政法、經(jīng)濟法、程序法及其司法解釋都有規范文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)內容：《合同法》《公司法》等民商法對規范文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體資格、權利和義務(wù)，調整文化產(chǎn)品的交換和市場(chǎng)運作等作了一般的原則性規定；《商標法》《專(zhuān)利法》《著(zhù)作權法》等知識產(chǎn)權法律保護了“創(chuàng )造者的合法權益，促進(jìn)知識產(chǎn)品的廣泛傳播”^[5]；《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《檔案法》等行政法為文化市場(chǎng)的管理提供了法律依據；《反不正當競爭法》《反壟斷法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費者權益保護法》等經(jīng)濟法保障著(zhù)文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的正常運行；《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等程序法為文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體提供了通過(guò)訴訟尋求法律救濟的途徑。

在行政法規和部門(mén)規章層級，國務(wù)院和各部委先后出臺了各種文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)條例、辦法和通知，如《營(yíng)業(yè)性演出管理條例》《出版管理條例》《著(zhù)作權法實(shí)施條例》《印刷業(yè)管理條例》《關(guān)于發(fā)展電子書(shū)產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》《文化市場(chǎng)綜合行政執法管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》等，內容涉及新聞、出版發(fā)行、印刷、廣告、會(huì )展、廣播、電視、電影、計算機軟件、互聯(lián)網(wǎng)、數字出版、動(dòng)漫、游戲、演藝、休閑娛樂(lè )、旅游、文化藝術(shù)、藝術(shù)品交易等各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)和保護了文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

全國人大及其常委會(huì )批準加入的《世界知識產(chǎn)權組織版權公約》《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》《伯爾尼公約》《與貿易有關(guān)的知識產(chǎn)權協(xié)定》等國際公約也是文化產(chǎn)業(yè)的法律淵源。

此外，在遵守國家立法的前提下，地方政府結合當地實(shí)際情況對文化產(chǎn)業(yè)制定的地方性法規，發(fā)揮著(zhù)試驗田的作用，為國家立法提供了經(jīng)驗，是促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的有效途徑。

最后，有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的規范性文件為文化產(chǎn)業(yè)從合理化向合法化發(fā)展奠定了基礎，包括地方相關(guān)部門(mén)在法律權限內根據本地區具體情況制定的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，都對文化產(chǎn)業(yè)的有序運行發(fā)揮著(zhù)規范和引導作用。

在萬(wàn)律中國法律數據庫以“文化產(chǎn)業(yè)”為標題，以精確查詢(xún)方式搜索法律法規，結果為430件，主要是以“文化產(chǎn)業(yè)”專(zhuān)項內容為調整對象的法律、行政法規、部門(mén)規章、地方性法規以及規范性文件^[6]。這些法律法規一定程度上反映了我國現有文化產(chǎn)業(yè)法律體系的狀況。

（2）從橫向的法律環(huán)境構建來(lái)看，對民族文化產(chǎn)業(yè)的法律保障涉及文化市場(chǎng)管理、稅收管理、投資管理等各方面

民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以物質(zhì)條件為基礎的“硬環(huán)境”和以人文條件為基礎的“軟環(huán)境”的支持，其中法律環(huán)境對其他各種環(huán)境因素發(fā)揮著(zhù)基礎性的確認、保障、維護和促進(jìn)作用。我國現有法律法規通過(guò)對文化市場(chǎng)、稅收、投資等的管理為民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構建了一個(gè)基礎的法律環(huán)境。例如：《文化市場(chǎng)行政執法管理辦法》《營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂(lè )場(chǎng)所管理辦法》《文化市場(chǎng)稽查暫行辦法》《美術(shù)品經(jīng)營(yíng)管理辦法》《涉外文化藝術(shù)表演及展覽管理規定》《文化行政處罰程序規定》等文化市場(chǎng)管理的法律法規；綜合性的稅收條例以及財政部、國家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于繼續對宣傳文化單位實(shí)行財稅優(yōu)惠政策的規定》，國家稅務(wù)總局出臺的《關(guān)于新辦文化企業(yè)企業(yè)所得稅有關(guān)政策問(wèn)題的通知》等文化稅收管理的法律法規；文化部制定的《文化產(chǎn)業(yè)投資指導目錄》，中宣部、中國人民銀行、財政部等會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定的《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見(jiàn)》等文化投資管理的法律法規，都對加強文化市場(chǎng)管理、維護市場(chǎng)正常秩序、保障公平競爭、引導文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮著(zhù)重要作用。

（3）從對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保護來(lái)看，現有法律主要是通過(guò)知識產(chǎn)權、文化旅游資源、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、傳統工藝美術(shù)、歷史文化名城名鎮名村等幾個(gè)部分的保護來(lái)體現

目前我國法律對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護主要體現以下幾個(gè)方面：一是對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的知識產(chǎn)權保護，主要由《著(zhù)作權法》《專(zhuān)利法》《商標法》等基本法律和《著(zhù)作權法實(shí)施條例》《信息網(wǎng)絡(luò )傳播權保護條例》《計算機軟件保護條例》《專(zhuān)利代理條例》《商標法實(shí)施條例》《出版文字報酬規定》等行政法規和規章組成的知識產(chǎn)權法律體系來(lái)實(shí)現；二是對民族文化旅游資源的保護，主要是通過(guò)《旅游法》《旅行社管理條例》《導游人員管理條例》《風(fēng)景名勝區條例》等來(lái)實(shí)現；三是對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，民族文化產(chǎn)業(yè)資源中有很多屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護發(fā)揮著(zhù)重要作用；四是對傳統工藝美術(shù)的保護，1997年國務(wù)院就出臺了《傳統工藝美術(shù)保護條例》，是民族文化中傳統工藝和美術(shù)保護的基本法律依據；五是對歷史文化名城名鎮名村的保護，主要通過(guò)國務(wù)院出臺的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》以及《城鄉規劃法》《文物保護法》來(lái)實(shí)現。

8.2.2.2 甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)地方立法現狀

（1）甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)地方立法總體概況

對網(wǎng)絡(luò )資料和數據的搜索查詢(xún)與不完全統計顯示，截至2015年12月，甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)地方立法有57件，包括地方性法規9件，地方政府規章8件，其他規范性文件40件。其中明確以“文化產(chǎn)業(yè)”作為標題字段命名的相關(guān)地方立法有10件，包括地方政府規章3件，其他規范性文件7件。其他則都是涉及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面或不同領(lǐng)域。此外，甘肅省下轄各市州縣也有針對當地文化產(chǎn)業(yè)整體或專(zhuān)門(mén)事項的相關(guān)規定，經(jīng)粗略統計，有各種規范性文件17件。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現有地方立法總體來(lái)看呈現以下特點(diǎn)。

第一，缺乏專(zhuān)門(mén)針對文化產(chǎn)業(yè)或民族文化產(chǎn)業(yè)的地方性法規，現有地方性法規都是其中某些規定涉及民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某些事項，如《甘肅省文物保護條例》《甘肅省專(zhuān)利保護條例》《甘肅省旅游條例》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區條例》《甘肅省宗教事務(wù)管理暫行規定》《甘肅省娛樂(lè )場(chǎng)所管理條例》《甘肅敦煌莫高窟保護條例》《甘肅省文化娛樂(lè )市場(chǎng)管理條例》等。

第二，現有以“文化產(chǎn)業(yè)”作為標題字段命名的相關(guān)立法的形式都是地方政府規章與規范性文件，層級較低，而且大多只是規定民族文化產(chǎn)業(yè)的某個(gè)具體事項，如《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展專(zhuān)項資金管理辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)基地和園區認定（暫行）辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金管理暫行辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )章程》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )會(huì )費管理辦法》《甘肅省人民政府關(guān)于加快和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《甘肅省“十二五”文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》《關(guān)于鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》《甘肅省非公有資本投資文化產(chǎn)業(yè)指導目錄》《甘肅省“十三五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》等。

第三，存在一些未以“文化產(chǎn)業(yè)”命名但與民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規定，且大多在政府及其相關(guān)部門(mén)的政策性規范文件中，如《甘肅省加快文化大省建設的若干政策規定》《甘肅省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng )意和設計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《甘肅省人民政府關(guān)于加快發(fā)展對外文化貿易的實(shí)施意見(jiàn)》《甘肅省實(shí)施文化遺產(chǎn)“歷史再現”工程的意見(jiàn)》，以及甘肅省文化廳制定的《甘肅省民族民間文化保護工程實(shí)施方案》等。

第四，甘肅省下轄的一些市州也針對本地民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況出臺了相關(guān)規定，如《隴南市文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng )意產(chǎn)品以獎代補資金管理暫行辦法》《定西市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人命名與管理辦法》《甘肅省臨夏回族自治州加快全州文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》等。

（2）甘肅省促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方立法現狀

甘肅省沒(méi)有關(guān)于民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性促進(jìn)條例，只在一些民族自治條例中規定了保障民族文化發(fā)展的條文，如《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》《甘肅省肅南裕固族自治縣自治條例》等。此外，一系列政策性文件如《甘肅省人民政府關(guān)于加快和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《甘肅省“十一五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》《甘肅省“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規劃綱要》《甘肅省加快文化大省建設的若干政策規定》等的出臺促進(jìn)了甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了富有甘肅特色的文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系。

在文化產(chǎn)業(yè)法律環(huán)境構建方面，《甘肅省文化娛樂(lè )市場(chǎng)管理條例》、甘肅省人民政府《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》、省文化廳《關(guān)于繁榮和發(fā)展文化市場(chǎng)意見(jiàn)的通知》、《甘肅省餐飲娛樂(lè )修理業(yè)價(jià)格行為規則》、甘肅省國稅局出臺的《甘肅省稅收減免管理辦法（試行）》、地稅局出臺的《甘肅省地方稅務(wù)局減免稅管理辦法》為民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展營(yíng)造了基礎法律環(huán)境。

（3）甘肅省保護民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地方立法現狀

甘肅省保護民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地方立法和國家立法一致，除了傳統工藝美術(shù)之外，對知識產(chǎn)權、文化旅游資源、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮名村等幾個(gè)部分都制定了專(zhuān)門(mén)的地方立法進(jìn)行保護。

《甘肅省專(zhuān)利保護條例》《甘肅省保護知識產(chǎn)權行動(dòng)綱要》是地方性民族文化知識產(chǎn)權保護的法律依據；《甘肅省旅游條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區條例》《甘肅省甘南藏族自治州旅游管理條例》和甘肅省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》等，為民族文化旅游業(yè)的發(fā)展提供了法律法規和政策依據；《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，甘肅省財政廳、文化廳出臺了《關(guān)于加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的實(shí)施意見(jiàn)》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專(zhuān)項資金管理辦法》等，都極大地提升了對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護力度；甘肅省文化廳《歷史文化名城名鎮名村保護建設板塊實(shí)施方案》作出了詳細規劃和安排，將對甘肅歷史文化名城名鎮名村的保護落到了實(shí)處；此外，還有專(zhuān)門(mén)針對特定民族文化區保護制定的法規，如《甘肅敦煌莫高窟保護條例》《甘肅省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護與管理條例》等。

這些地方立法除了覆蓋面廣之外，層級也較高，大多都是地方性法規和地方政府規章，較少采用規范性文件的形式。

1.又好又快發(fā)展，實(shí)現歷史性跨越

2003年，神華集團成為我國首家產(chǎn)量超億噸的企業(yè)，為我國煤炭企業(yè)參與國際競爭走出堅實(shí)的一步，實(shí)現了歷史性的跨越。在數量增長(cháng)的同時(shí)，神華集團的經(jīng)濟效益快速增長(cháng)，實(shí)現了經(jīng)濟效益增長(cháng)速度超過(guò)數量增長(cháng)速度，成為增長(cháng)中最鮮亮的一點(diǎn)。

2005年，全集團生產(chǎn)原煤14968萬(wàn)噸，商品煤銷(xiāo)售16793萬(wàn)噸，原煤生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率0.0195，發(fā)電488億千瓦時(shí)，自有鐵路貨運周轉量828億噸公里，黃驊港吞吐量6709萬(wàn)噸。固定資產(chǎn)投資319億元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入612億元，實(shí)現利潤220億元。

2002～2005年，神華集團原煤產(chǎn)量增長(cháng)率分別為37%、37%、19%、24%；主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的增長(cháng)率分別是35%、34%、30%、35%；實(shí)現利潤的增長(cháng)率分別是36%、43%、261%、86%；利潤增長(cháng)率比主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的增長(cháng)率分別高1、9、231個(gè)和51個(gè)百分點(diǎn)。

2.強化安全管理，取得重大成績(jì)

集團公司挑戰自我，自我加壓，部署開(kāi)展了安全生產(chǎn)“四大戰役”。經(jīng)過(guò)集團上下的頑強拼搏，全集團實(shí)現了安全生產(chǎn)1周年，生產(chǎn)原煤13380萬(wàn)噸無(wú)死亡事故?！笆濉逼陂g，全集團沒(méi)有發(fā)生3人以上重大傷亡事故，原煤生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率為0.0195，大大低于國有重點(diǎn)煤礦平均0.958的水平，得到黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導和國家有關(guān)部委領(lǐng)導的充分肯定。

3.爭取煤炭資源，為可持續發(fā)展奠定基礎

資源是神華集團這種資源型企業(yè)可持續發(fā)展的根本。近年來(lái)，神華集團積極爭取煤炭、電源點(diǎn)和通道資源，取得了重大突破，為神華集團的可持續發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎。

4.開(kāi)展資本運作，首開(kāi)發(fā)展先河

核心資本重組上市，2004年11月8日，神華集團獨家發(fā)起創(chuàng )立中國神華能源股份公司。2005年6月15日，中國神華能源股份有限公司在香港實(shí)現上市。2007年10月9日，中國神華在境內發(fā)行A股并在上海交易所上市。

5.加快兼并重組，迅速擴大規模

神華集團積極貫徹落實(shí)中央決策，在積極爭取煤炭資源的同時(shí)加快兼并重組步伐，集團公司先后對新疆、內蒙古烏海和呼倫貝爾、寧夏等地區資源型企業(yè)的并購工作。

通過(guò)一系列的兼并重組和資源整合，神華集團的生產(chǎn)規模迅速擴大，進(jìn)一步增強了神華集團的帶動(dòng)力、影響力、控制力。

6.注重科技創(chuàng )新，取得豐碩成果

截至2005年底，神華集團以有38項成績(jì)創(chuàng )企業(yè)新記錄，在全國各企業(yè)中排名第六。神華集團公司、神東煤炭分公司分別被授予2005年度中國煤炭工業(yè)科技管理先進(jìn)單位和科技創(chuàng )新先進(jìn)企業(yè)榮譽(yù)稱(chēng)號。神華集團成為煤炭行業(yè)中國工業(yè)大獎的唯一得主。此外，申報行業(yè)科技成果獎15項，目前已有一項成果獲行業(yè)二等獎，一項成果獲行業(yè)三等獎。2005年，神華集團與中國航天科技集團、上海市人民政府、大連海事大學(xué)分別簽訂了戰略合作協(xié)議，分別在液壓支架研發(fā)、大功率風(fēng)機研發(fā)、電廠(chǎng)建設、煤液化及煤化工關(guān)鍵設備研發(fā)、神華煤運銷(xiāo)供應鏈系統等領(lǐng)域展開(kāi)合作，這些科研項目將為神華集團進(jìn)一步發(fā)展提供強勁動(dòng)力。

7.體現大企風(fēng)范，勇?lián)鐣?huì )責任

神華集團作為國有大型企業(yè)，勇于承擔社會(huì )責任，在礦區治理、環(huán)境和生態(tài)保護和發(fā)展清潔能源方面進(jìn)行了大量投入，取得了良好的社會(huì )效益，實(shí)現了與環(huán)境和諧發(fā)展的局面。

1998年劃入神華集團的“西三局”是國有的老礦區，礦區地面沉陷和煤層自燃現象嚴重。神華集團近年來(lái)為治理礦區環(huán)境積極籌措資金，落實(shí)方案。目前，包頭礦區沉陷治理工作已經(jīng)正式開(kāi)工，總投資22490萬(wàn)元。

已向主力礦區神東礦區累計投資5億多元進(jìn)行環(huán)保綠化治理，區域整體生態(tài)系統功能比開(kāi)發(fā)前有顯著(zhù)改善；準格爾礦區累計投入環(huán)保資金2.7億元，昔日的荒山禿嶺發(fā)生了本質(zhì)性變化。神華集團公司的主要礦井均進(jìn)行礦井水的綜合回收利用，并積極在礦區配套建設矸石電廠(chǎng)，減少對環(huán)境的影響。新建火力發(fā)電廠(chǎng)均安裝脫硫設施，脫硫石膏和鍋爐灰渣作為建筑材料進(jìn)行綜合利用。神華煤直接液化項目的廢棄油灰渣也將用來(lái)發(fā)電供熱。新型工藝的大型焦化廠(chǎng)項目均配套建設煤氣回收、余熱利用、煤焦油加工等項目，變生產(chǎn)中的廢棄物為重要的產(chǎn)品。

8.清晰界定主業(yè)，重視主輔分離

神華集團堅持以煤炭為基礎，發(fā)展電力、煤制油與煤化工、路港運輸等煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)，逐漸壓縮和退出非相關(guān)行業(yè)，進(jìn)行主輔分離和輔業(yè)改制，集中精力發(fā)展主業(yè)。分離企業(yè)辦社會(huì )職能工作基本完成。中央財政批準神華集團公司向地方移交社會(huì )機構33個(gè)（其中：學(xué)校29個(gè)、公安部門(mén)4個(gè)），移交人員4285個(gè)（其中：在職2792人、離退休1493人），移交總資產(chǎn)6482萬(wàn)元，中央財政通過(guò)轉移支付給移交機構年補助額為1.2億元。2005年12月9日，移交單位與烏海、包頭等當地市政府已經(jīng)簽署正式移交協(xié)議。

9.重視人力資源，優(yōu)化職工結構

截至2005年底，神華集團擁有全資子公司16家、控股子公司13家，參股公司8家。

截止到2005年11月底，全集團共有在冊職工94568人，其中在崗職工84298人。在崗職工中，經(jīng)營(yíng)管理人員約占11.7%，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員約占5.2%，工人約占57.9%；具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的約占7.4%。經(jīng)營(yíng)管理人員中具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的占32.4%，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員中具有高級以上職稱(chēng)的占11.5%，技術(shù)操作人員中取得技師或者高級技師資格的占4.7%。

8.2.3 區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障存在的問(wèn)題——再以甘肅省為例

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展需要建立由國家立法和地方立法組成的，既注重促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又注重產(chǎn)業(yè)資源保護的，涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)的法律體系加以保障。但通過(guò)對甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)現有法律保障體系的梳理，我們發(fā)現存在較多問(wèn)題，并不能適應民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的要求。

（1）立法缺乏系統性和統一性

根據國家文化部官網(wǎng)公布的信息，我國文化相關(guān)政策法規有543件，其中包括國際公約5件、法律18件、法規32件、規章57件、發(fā)展規劃12件、規范性文件419件^[7]。雖然數量較多，但存在“整體失衡問(wèn)題，即國家立法少，部門(mén)規章多；基本法律少，單行法規多；管理規范多，權利保障少”^[8]。

在文化產(chǎn)業(yè)立法體系基礎上建構的甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)法律體系也缺乏系統性和邏輯性，產(chǎn)業(yè)類(lèi)型覆蓋不完整，大多數立法都是行業(yè)性行政立法，有些立法的科學(xué)性與協(xié)調性欠佳，下位法和上位法相沖突，部門(mén)法之間缺乏銜接和溝通，不同行政規章間常出現利益沖突。造成這種現象的根本原因在于現有立法大多不是以文化產(chǎn)業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的系統性立法。

從橫向的立法環(huán)境來(lái)看，甘肅省民族文化市場(chǎng)的管理帶有很深的計劃經(jīng)濟烙?。ㄟ@是我國文化市場(chǎng)的整體特點(diǎn)），缺乏對市場(chǎng)有效規制的法律依據，保障市場(chǎng)主體權利的規定很少；稅收和投資相關(guān)法律也較少，投資者的法律地位和權益保障更多是單純依靠政策和行政手段，其不確定性導致投資成本增加，影響了投資者的積極性。

（2）立法滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)立法滯后于整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現狀，涵蓋范圍不夠廣泛，這也是我國文化產(chǎn)業(yè)立法面臨的共同問(wèn)題。眾所周知，文化產(chǎn)業(yè)（包括民族文化產(chǎn)業(yè)）是與科技密切融合的產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)尤其是高科技的迅猛發(fā)展在該產(chǎn)業(yè)中體現得非常明顯，但相關(guān)立法卻多是早期制定的，與現行產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節，無(wú)法起到指引作用。數字技術(shù)、動(dòng)漫、手機互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域缺乏相關(guān)立法，層出不窮的新問(wèn)題游離于法律調整范圍之外。此外，對民族文化產(chǎn)業(yè)的管理大多也仍然運用行政手段，產(chǎn)業(yè)制度建設無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)踐需求。

（3）立法位階較高的法律規定不足

由于民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級階段，政府選擇的往往是操作性較強的政策、法規和規章，它們往往都是以“條例”“辦法”“通知”等形式存在，缺乏高位階的立法。在甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現有法律保障體系中，國家層面沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基本法的支撐，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法缺失，大多是國務(wù)院各部委制定的規范性文件，甘肅省地方立法中也缺乏促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)條例，政策性規范文件占比極高。整體來(lái)看，立法位階較低，法律效力不高。

（4）地方立法不完善，未有效發(fā)揮對民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障優(yōu)勢

地方立法在區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中具有較大的優(yōu)勢和獨有的價(jià)值。這種價(jià)值既體現在其對國家立法的補缺上，也表現在它對各地自然人文環(huán)境的適應上，還體現在對中央與地方（特別是民族地方）的權力分配與權力整合的價(jià)值關(guān)懷上^[9]。

我國地域遼闊，民族眾多，民族文化產(chǎn)業(yè)資源極其豐富和多樣，各地民族文化產(chǎn)業(yè)在類(lèi)型、結構、內容及特點(diǎn)上差別極大，這就需要各地利用地方立法權制定針對本地民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況和特點(diǎn)、更具操作性的補充規定和配套規定。事實(shí)上，民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的省域如云南、貴州等均有相比其他省份更加科學(xué)完善的地方相關(guān)立法。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的地方立法近年也有較快發(fā)展，但總體來(lái)看，還是存在調整對象單一（多為文化市場(chǎng)管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃方面的內容）、地域覆蓋不廣、產(chǎn)業(yè)覆蓋不全、立法缺失較多、政策性規定較多、保護力度不夠等問(wèn)題，在促進(jìn)本省民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)內生動(dòng)力不足，未能有效發(fā)揮地方立法在民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中的優(yōu)勢。

（5）對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護力度不夠

甘肅省對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保障覆蓋面較廣，立法層級較高，但也存在與國家立法一樣的問(wèn)題，即制度設計不科學(xué)，保護力度不夠，偏重管理、義務(wù)與處罰而忽視對主體權利的保障等。

以知識產(chǎn)權保護為例，鄭成思先生曾用“流”和“源”來(lái)表述知識產(chǎn)權制度對傳統知識保護的不足。他認為，現有知識產(chǎn)權制度中的專(zhuān)利、商業(yè)秘密等保護促進(jìn)了發(fā)明創(chuàng )造，版權保護促進(jìn)了工業(yè)與文化領(lǐng)域的智力創(chuàng )作，但這些都是“流”，知識產(chǎn)權制度在保護各種智力創(chuàng )作與創(chuàng )造之“流”時(shí)，在相當長(cháng)的時(shí)間里忽視了對“源”的保護，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺陷，而傳統知識（尤其是民間文學(xué)的表達成果）正是這個(gè)“源”的重要組成部分^[10]。實(shí)踐中很多案例也印證了這一點(diǎn)，如甘肅慶陽(yáng)的香包文化，歷屆香包節上獲獎的香包圖片沒(méi)有經(jīng)過(guò)權利人同意，也未支付任何經(jīng)濟報酬，就被出版為“慶陽(yáng)香包產(chǎn)品名錄”圖片集。由于民族文化產(chǎn)權歸屬不明，利益分配不均，開(kāi)發(fā)商與當地居民的糾紛不斷。制度設計不科學(xué)，不能有效發(fā)揮資源配置和利益協(xié)調作用，自然也無(wú)法將“惠及當地”落到實(shí)處。

此外，民族文化旅游資源方面也缺乏操作性較強的保護當地人文資源和生態(tài)資源的規定，威脅著(zhù)民族文化的傳承和民族文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護也存在較多的空白：缺乏有效的傳承機制；對傳承人權益的保障人身權方面的規定較多，財產(chǎn)權利規定很少（一般僅規定了對相關(guān)資料和實(shí)物的所有權，《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》同時(shí)規定了傳承人享受傳承人補助費），對資助傳承人開(kāi)展傳承活動(dòng)的經(jīng)費來(lái)源、資助額度和范圍等都不明確；非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特殊性決定了其需要特殊的糾紛解決機制，但現有訴訟制度難以擔此重任。

凡此種種都表明，甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保護力度還有待提高。

（6）法律激勵機制不完善，無(wú)法提升相關(guān)公眾參與的積極性

現代民主法治國家的一個(gè)重要任務(wù)就是保障各族人民在公共生活中的參與權^[11]，促進(jìn)公眾的利益表達與公共參與。該目的可通過(guò)法律激勵機制來(lái)實(shí)現，法律制度的設計和條文規定應對每一個(gè)參與者都能產(chǎn)生激勵作用，在實(shí)現參與者個(gè)人利益最大化的同時(shí)也滿(mǎn)足國家（組織）所制定的目標和要求^[12]。區域民族文化產(chǎn)業(yè)資源尤其是民族文化資源由本民族公眾創(chuàng )造并傳承，他們是民族文化的所有者，他們如果積極主動(dòng)地參與保護自己的民族文化，會(huì )起到事半功倍的效果。

但甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的法律體系中，不論是國家層面還是地方層面，都體現了重處罰重義務(wù)而輕激勵輕權利的特點(diǎn)，尤其是產(chǎn)權制度設計不合理?，F有相關(guān)法律規定中，要么是未明確規定民族文化資源的產(chǎn)權制度，要么是將產(chǎn)權主體確定為國家，如國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區條例》即為如此^[13]。由于本民族公眾對自己文化資源的開(kāi)發(fā)沒(méi)有發(fā)言權，也很少能享受到基于民族文化資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的經(jīng)濟收益，公眾對于保護自己民族的傳統文化沒(méi)有積極性，對政府或其他經(jīng)營(yíng)者也采取不合作甚至抵制的態(tài)度^[14]，造成了民族文化資源無(wú)效率或破壞性的開(kāi)發(fā)，使民族原生文化迅速消亡，從而造成區域民族文化產(chǎn)業(yè)的非持續發(fā)展。此外，對現有民族文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律規定，公眾也普遍存在了解不多或不了解的情況，法制觀(guān)念淡薄，不知道或不習慣用法律武器來(lái)維護自己的合法權益?？偟膩?lái)看，公眾對相關(guān)法律保障的參與意識不強，缺乏積極主動(dòng)性。

二 “十一五”發(fā)展規劃及目標

根據神華集團的總體發(fā)展戰略和各業(yè)務(wù)板塊的發(fā)展策略，“十一五”期間發(fā)展目標是：到2010年，全集團煤炭產(chǎn)能超過(guò)3億噸，電廠(chǎng)投產(chǎn)機組裝機容量3000萬(wàn)千瓦，鐵路運營(yíng)里程2000公里，港口吞吐能力1.3億噸，煤制油品與化學(xué)品300萬(wàn)噸，初步建成世界最大的以煤炭為主的綜合性能源企業(yè)。

“十一五”期間煤炭產(chǎn)業(yè)布局安排如下。

（1）通過(guò)經(jīng)濟可行的投資和收購途徑，獲取較高質(zhì)量的煤炭資源，并進(jìn)一步增加市場(chǎng)份額和影響力。

（2）進(jìn)一步利用神華一體化的獨特優(yōu)勢，繼續采取成本領(lǐng)先戰略。在現有的較低生產(chǎn)成本和高市場(chǎng)占有率的競爭優(yōu)勢基礎上，遵循嚴格的并購標準和流程，有選擇地收購兼并或戰略聯(lián)盟國內國外其他優(yōu)質(zhì)的煤炭企業(yè)或資產(chǎn)，進(jìn)一步加大市場(chǎng)份額和影響力，確保利潤和價(jià)值的長(cháng)期創(chuàng )造潛力，促進(jìn)行業(yè)競爭的理性化。

（3）利用目前神華已有的焦煤資源，并積極獲取國內外優(yōu)質(zhì)主焦煤資源，投資并擴展焦煤及深加工業(yè)務(wù)，使之成為未來(lái)新的核心業(yè)務(wù)之一，創(chuàng )造較高的利潤和回報。

（4）對現有煤礦，借助已有的煤炭資源，進(jìn)一步提高生產(chǎn)能力，尤其是提高神東基地的生產(chǎn)能力。

8.2.4 區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障的完善

（1）完善促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律體系

第一，彌補相關(guān)立法的缺失。

“良好的文化體制應當是通過(guò)健全的文化立法構筑起來(lái)的制度體系”^[15]，加強文化產(chǎn)業(yè)立法，是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮、建設社會(huì )主義文化強國的必然選擇。

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要制定“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”，2015年9月文化部牽頭正式啟動(dòng)了“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”的起草工作，《國務(wù)院2016年立法工作計劃》也明確將其列入預備項目，作為需要提請全國人大常委會(huì )審議的五件法律草案之一，2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì )議舉行第三次全體會(huì )議，會(huì )議對十三屆全國人大常委會(huì )今后五年的立法規劃提出建議，“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”在建議之列，這意味著(zhù)“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”將于五年內出臺。作為我國文化產(chǎn)業(yè)的基本法，“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”將對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則、整體定位、發(fā)展目標、促進(jìn)機制、保障機制等作出規定，也將明確地方政府在促進(jìn)地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的責任和義務(wù)。

相應地，各省份也應盡快出臺本省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，在遵守國家基本法規定的前提下，結合自身特點(diǎn)，創(chuàng )造性地進(jìn)行有利于促進(jìn)當地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法嘗試，營(yíng)造市場(chǎng)主體公平競爭的環(huán)境，協(xié)調各行政部門(mén)的權限，整合法律資源。另外，還可以根據憲法和法律賦予的立法權限，對全國人大、國務(wù)院頒布的其他文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律和行政法規，做好補充立法，推動(dòng)地方民族文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

第二，提高相關(guān)立法的位階。

對相關(guān)法規規章，條件成熟時(shí)可提升其立法位階。將實(shí)踐證明能夠促進(jìn)區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的政策法制化，保證產(chǎn)業(yè)的可持續發(fā)展。

第三，加強立法的系統性和規范性。

應盡快協(xié)調清理各級各類(lèi)民族文化產(chǎn)業(yè)立法的沖突，根據行業(yè)特點(diǎn)整合現有法律資源，提高產(chǎn)業(yè)立法的科學(xué)性與系統性。

第四，完善地方性法規、自治條例和單行條例。

充分發(fā)揮地方立法在區域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中的優(yōu)勢和價(jià)值，通過(guò)制定符合區域特點(diǎn)的可操作性強的補充規定和配套規定，保障區域民族文化產(chǎn)業(yè)在自身人文環(huán)境和自然環(huán)境基礎上健康發(fā)展。完善相關(guān)地方性法規時(shí)要注意從調整對象、全域覆蓋性、產(chǎn)業(yè)覆蓋面、保護力度等方面把握。由于民族文化資源分布的先天優(yōu)勢，民族文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的地區大部分是民族地區，民族地區可以根據憲法和法律規定的權限制定符合本地區、本民族特點(diǎn)的自治條例和單行條例，重點(diǎn)扶持民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第五，構建良好的法律環(huán)境。

投資方面，須制定明確的投資實(shí)施細則，改善投資環(huán)境，鼓勵金融介入，放寬民間資本的限制；稅收方面，應合理調整產(chǎn)業(yè)稅率，對不同的民族文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)實(shí)行差別稅率制度；市場(chǎng)管理體制方面，應適應現階段市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，積極轉變政府職能，明確市場(chǎng)行政執法主體，權責相統一；對外交流方面，應完善現有審批制度，明確交流項目的審批范圍和程序、申請者的權利和義務(wù)以及主辦者和中介者的資質(zhì)等條件。

（2）加強對民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護

第一，加強對民族文化資源的知識產(chǎn)權保護。

建立合理的分配機制，保障相關(guān)利益主體享有精神權利和財產(chǎn)權利，協(xié)調相關(guān)主體的利益關(guān)系，調動(dòng)社會(huì )各界保護民族文化資源的積極性；確立民族文化的成果權，賦予該成果權身份權與財產(chǎn)權的雙重屬性，商業(yè)性和非商業(yè)性用途都應當指明來(lái)源和出處，權利人應當獲得報酬，不能確定權利人的由行政法授予特定組織和機構獲取報酬的權利。建立民族文化知識產(chǎn)權登記審核制度，鼓勵在尊重民族傳統文化前提下的合理開(kāi)發(fā)與有償利用，促進(jìn)民族文化的傳承創(chuàng )新。加強民族文化知識產(chǎn)權管理和服務(wù)，不同地區知識產(chǎn)權行政管理機關(guān)可以整合管理資源，建立民族文化知識產(chǎn)權保護聯(lián)動(dòng)機制，提高工作效率。在現有知識產(chǎn)權保護框架內，通過(guò)司法解釋或實(shí)施細則，對具有普遍性的民族文化知識產(chǎn)權問(wèn)題有針對性加以保護。充分重視地方性法規和規章保障民族文化資源的獨特作用，制定符合本地區特點(diǎn)的相關(guān)立法。

第二，加強對民族文化旅游資源的法律保障。

在資源開(kāi)發(fā)方面，協(xié)調好旅游區民族文化保護、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系；實(shí)行嚴格的旅游資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評價(jià)制度；明確旅游資源開(kāi)發(fā)者的行業(yè)準入條件與法律責任，從源頭上控制不法經(jīng)營(yíng)；完善對當地社區居民的利益回報制度，保證資源開(kāi)發(fā)真正惠及當地居民。在產(chǎn)業(yè)監管方面，嚴格按照法定權限和程序行使權利，履行職責；建立相應的管理和監督制度，推動(dòng)建立行業(yè)自治組織即民族文化旅游行業(yè)協(xié)會(huì )，通暢其聯(lián)系政府和旅游開(kāi)發(fā)者的紐帶作用。民族文化旅游資源豐富的省域，可根據各地具體情況，鼓勵各旅游區在遵守統一的旅游管理條例的基礎上出臺各地針對性的地方條例進(jìn)行管理，如甘肅省現有的《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》《甘肅白水江國家級自然保護區管理條例》等，都為民族文化旅游區的自然資源保護提供了有益借鑒。

第三，加強對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保障。

對于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，在保持靜態(tài)保護的基礎上，也應當對保護式開(kāi)發(fā)這種動(dòng)態(tài)的保護形式采取更加積極的態(tài)度，這需要通過(guò)立法在具體實(shí)施細節上予以規定；注意國內立法與國際公約的銜接，加強國際交流與合作，通過(guò)積極申報不同級別非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的方式加強對各種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護；構建公法私法合力的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法律體系，各級文化行政部門(mén)應結合我國現有文物保護、風(fēng)景名勝區保護、歷史文化名城保護等制度，在各自職權范圍內協(xié)調開(kāi)展工作；完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的知識產(chǎn)權保護制度，保障非物質(zhì)文化遺產(chǎn)主體的權利，注重完善非物質(zhì)文化傳承人機制；根據非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特點(diǎn)建立公益訴訟糾紛解決機制。對有些地區存在的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究不平衡現象，可以制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查手冊，對本地區的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行歸類(lèi)整理，尤其要注重保護和傳承因未申報非物質(zhì)文化遺產(chǎn)而瀕危的民族文化資源。此外，還應考慮加強與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生存環(huán)境密切聯(lián)系的文化生態(tài)環(huán)境的保護。

（3）完善法律激勵機制，促進(jìn)公眾積極參與

不論是在國家立法還是在各級地方立法中，應更加注重完善法律激勵機制，促使與民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有切身利益關(guān)系的當地公眾積極參與到保護民族文化產(chǎn)業(yè)資源與促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展中來(lái)，表達和實(shí)現他們的利益需求。

可通過(guò)設立科學(xué)的民族文化資源產(chǎn)權制度（如民族文化資源集體產(chǎn)權制度）來(lái)發(fā)揮法律的激勵作用。從法學(xué)角度看，文化權利包括文化財產(chǎn)權，它具有經(jīng)濟價(jià)值，可以計量和轉讓^[16]。從經(jīng)濟學(xué)角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下在對民族文化資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，建立合理的產(chǎn)權制度是保護民族文化資源最有效的方法之一。原因有三：通過(guò)產(chǎn)權肯定和保護當事人的利益可以保障主體行為的內在動(dòng)力，從而提高各利益主體保護民族文化資源的積極性；通過(guò)產(chǎn)權界定可以使外部性成本內部化，從而有效防止投資商或開(kāi)發(fā)商搭資源便車(chē)的現象，迫使其采取相應措施更好地使用和保護民族文化資源，延長(cháng)資源的生命周期；明確產(chǎn)權關(guān)系可以明確當事人的責任，明確侵權或越權的后果和所要付出的代價(jià)^[17]。通過(guò)設立民族文化資源產(chǎn)權制度，使當事人即資源的所有人本民族公眾、國家或地方政府、投資商或開(kāi)發(fā)商明確自己的權利與義務(wù)，強化自我約束，遵守產(chǎn)權邊界，從而實(shí)現民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中利益分配的公平合理，并促使民族文化資源得到有效保護，實(shí)現區域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，并最終促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)整體的可持續發(fā)展。

法律的激勵作用還可以通過(guò)完善立法配套制度和監督制度來(lái)實(shí)現。本民族公眾作為權利主體應該參與對利益平衡至關(guān)重要的立法環(huán)節，可通過(guò)建立立法前的聽(tīng)證制度、立法后的評估制度，暢通司法救濟途徑等方式促使公眾對民族文化產(chǎn)業(yè)的立法、司法、執法等進(jìn)行監督。

此外，對民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的地區而言，還應通過(guò)加強對現有民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律的普法宣傳和法制教育，逐漸在全社會(huì )尤其是民族地區確立公眾對當地民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律意識和維權觀(guān)念，在尊重當地風(fēng)俗習慣的前提下，引導他們理解現行法律，熟悉運用法律保護自己所享有的民族文化、生態(tài)環(huán)境及民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的合法權益。

三 實(shí)現“十一五”規劃的保障措施

（一）資金的籌措是實(shí)現規劃目標的基礎

加快發(fā)展，大力提高各產(chǎn)業(yè)的效益，確保神華集團的企業(yè)信用，是解決資金問(wèn)題的基礎和根本。神華集團近年來(lái)良好的經(jīng)濟效益，為“十一五”規劃目標的實(shí)現、為神華集團的長(cháng)遠發(fā)展打下堅實(shí)基礎。

此外，還需通過(guò)尋求戰略合作伙伴等多種產(chǎn)權多元化的戰略，大力吸引社會(huì )資金，以保障“十一五”規劃目標的實(shí)現。

對于資本金以外的資金，可通過(guò)發(fā)行債券、向銀行（銀團）和其他金融機構融資的方式進(jìn)行籌措。神華集團現有的神華財務(wù)公司將為規劃項目的籌資提供極大的方便條件。

（二）積極實(shí)施并購戰略

無(wú)論是從國際國內煤、電、油、運行業(yè)發(fā)展趨勢來(lái)看，還是從企業(yè)自身發(fā)展的需要出發(fā)，神華集團都應積極尋求兼并收購的機會(huì )，進(jìn)一步增加煤、電、油各板塊的規模和市場(chǎng)份額，鞏固和強化神華的市場(chǎng)調控能力，特別是目標市場(chǎng)的影響力和控制力。

（三）分階段、有重點(diǎn)地落實(shí)規劃所需資源

企業(yè)擁有的戰略資源和運用這種戰略資源的能力方面的差異，就是企業(yè)競爭優(yōu)勢的源泉。神華集團作為一個(gè)大型能源企業(yè)，煤炭開(kāi)發(fā)所需的煤炭?jì)α抠Y源，煤制油與煤化工、電力以及煤炭開(kāi)發(fā)本身所需要的水資源，港口電廠(chǎng)的廠(chǎng)址資源，煤炭長(cháng)距離運輸所需要的運輸通道資源等等，都是實(shí)現戰略規劃的基礎，在戰略規劃的執行過(guò)程中必須加以解決。

（四）建設“五型企業(yè)”

在建立覆蓋礦路港電油化各產(chǎn)業(yè)和所有子（分）公司、比較科學(xué)規范的“五型企業(yè)”建設標準和考核體系的基礎上，用3～5年時(shí)間，將全集團全面納入“五型企業(yè)”發(fā)展軌道。建設“五型企業(yè)”的基本內容是：

建設“本質(zhì)安全型”企業(yè)。以實(shí)現安全生產(chǎn)為目標，認真落實(shí)“四堅持、四強化”（堅持走新型工業(yè)化道路、推進(jìn)安全高效礦井建設，堅持安全質(zhì)量標準化建設，堅持科技進(jìn)步與技術(shù)創(chuàng )新，堅持安全生產(chǎn)高投入；強化安全責任制落實(shí)，強化安全教育培訓，強化黨政工團齊抓共管，強化安全隱患整治），以安全文化為載體、以風(fēng)險預控為手段，加快構建安全生產(chǎn)長(cháng)效機制，把安全管理落實(shí)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節，確保人、機、物、環(huán)境、制度的高度統一，實(shí)現本質(zhì)安全。

建設“質(zhì)量效益型”企業(yè)。以提高經(jīng)濟效益為中心，加快轉變主要依靠外延擴張和資源投入的傳統增長(cháng)方式，著(zhù)力調整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結構，推進(jìn)全面質(zhì)量管理，走內涵式發(fā)展道路，實(shí)現規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，努力實(shí)現投入產(chǎn)出最優(yōu)化、整體效益最大化。

建設“科技創(chuàng )新型”企業(yè)。以增強自主創(chuàng )新能力為目標，健全科技創(chuàng )新體系，加大創(chuàng )新投入，完善創(chuàng )新環(huán)境，培育創(chuàng )新隊伍，努力在原始創(chuàng )新、集成創(chuàng )新和消化吸收再創(chuàng )新方面取得新突破，形成一批具有自主知識產(chǎn)權的核心技術(shù)和拳頭產(chǎn)品，全面提升企業(yè)素質(zhì)和市場(chǎng)競爭力。

建設“資源節約型”企業(yè)。以提高煤炭資源回收率、提高資源綜合利用率為目標，實(shí)施資源資產(chǎn)化管理，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節，大力推進(jìn)節能降耗，加強資源綜合利用，推行清潔生產(chǎn)，探索建立減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟體系。

建設“和諧發(fā)展型”企業(yè)。以構建和諧有序、良性互動(dòng)的內外發(fā)展環(huán)境為目標，努力形成骨干產(chǎn)業(yè)各具活力又相互依存、組織機構分工明確又協(xié)調配合，干部職工各盡所能又各得其所，與地方相互支持、互利共贏(yíng)，與經(jīng)濟社會(huì )相互促進(jìn)、協(xié)調發(fā)展，與生態(tài)環(huán)境相互依存、和諧共處的良好發(fā)展局面。

（五）爭取國家對神華煤制油與煤化工產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策

一是申請政府建立煤炭液化基金。煤炭液化產(chǎn)業(yè)是一項戰略性的能源基礎產(chǎn)業(yè)，對今后幾十年國家的能源安全、能源建設和經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，神華集團應申請政府建立穩定來(lái)源的基金：這種基金的使用方向是確定的，可由建成后的企業(yè)償還或作為國有資本。

二是建議國家大力支持煤化工項目核心技術(shù)的研發(fā)和國產(chǎn)化。煤化工產(chǎn)業(yè)是一項投資巨大的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，是一項龐大的系統工程。為培育核心競爭力，在煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，一方面迫切需要對現有技術(shù)進(jìn)行消化、吸收、創(chuàng )新、保護，形成新的獨有技術(shù)和自主產(chǎn)權；另一方面應最大程度使關(guān)鍵設備盡快國產(chǎn)化，提升國內制造業(yè)技術(shù)水平，節省項目硬件投入。

三是申請對煤制油項目稅收減免和財政支持。包括增值稅的優(yōu)惠；進(jìn)口設備、材料免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節增值稅；國家財政補貼政策等。

四是充分利用已有的優(yōu)惠政策。包括關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)的優(yōu)惠政策；關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠政策等。

四 有關(guān)政策建議

（一）授予國有大型企業(yè)規劃內的投資決策權

2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“擴大大型企業(yè)集團的投資決策權”，指出“基本建立現代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長(cháng)期發(fā)展建設規劃，規劃經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門(mén)批準后，規劃中屬于《目錄》內的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續”。建議國家真正落實(shí)擴大國有大型企業(yè)投資決策權。如審批神華的中長(cháng)期發(fā)展規劃，對規劃的項目，只要滿(mǎn)足核準條件，國家優(yōu)先給予核準。

（二）加快落實(shí)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有關(guān)政策

2005年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見(jiàn)》相繼出臺，鼓勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。作為資源型企業(yè)，在煤炭生產(chǎn)過(guò)程中，產(chǎn)生大量的煤矸石，利用煤矸石發(fā)電，既可變廢為寶、節約資源、節省大量土地、保護環(huán)境，又能給企業(yè)帶來(lái)一定的經(jīng)濟效益。但目前，矸電的核準要求等同于常規的燃煤機組的核準，并且與常規燃煤機組一同納入各地方的規劃中排隊，給煤矸石發(fā)電項目的核準帶來(lái)許多困難，不利于將煤矸石變廢為寶理念的實(shí)現。

建議國家一方面在編制的電力發(fā)展規劃中，為煤矸石綜合利用電廠(chǎng)留有容量空間，一方面在項目審批時(shí)，為煤矸石綜合利用項目、熱電聯(lián)供項目開(kāi)綠燈，特別是對大型能源企業(yè)利用自身煤炭生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的的矸石（油灰渣）建設綜合利用電廠(chǎng)在審批、上網(wǎng)電價(jià)等方面要給予大力支持，給予政策傾斜，以真正實(shí)現矸石（油灰渣）變廢為寶，真正構建節約型社會(huì )。

鑒于20萬(wàn)千瓦以上機組的循環(huán)流化床鍋爐還沒(méi)有成功、成熟的運行經(jīng)驗，建議國家對煤矸石綜合電廠(chǎng)不要人為設定過(guò)高的要求。煤矸石電廠(chǎng)是以燃燒矸石為主的電廠(chǎng)，能消耗1噸矸石，就減少1噸矸石對環(huán)境的影響。

（三）建議國家盡快出臺支持國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的資源政策

1.要制定煤炭行業(yè)的準入標準，大型煤炭基地、國家規劃礦區、特殊和稀缺煤種礦區內新建項目都要按照批準的規劃有序建設，煤炭資源配置要向優(yōu)勢企業(yè)傾斜

建議一個(gè)區域只建設一個(gè)大基地，一個(gè)大基地最好由一個(gè)技術(shù)水平高、安全有保障、承擔較多社會(huì )責任的大型企業(yè)集團為主導，即一個(gè)投資主體、一個(gè)業(yè)主進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，既保證基地規劃順利實(shí)施，也使企業(yè)在注重經(jīng)濟效益的同時(shí)，更加自覺(jué)地承擔起社會(huì )責任，包括節約資源、環(huán)境保護、確保安全等。

2.進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，修訂礦業(yè)權價(jià)款評估方法，切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費負擔

建議國家針對包頭、烏達、海勃灣這種困難的老國有煤炭企業(yè)以前通過(guò)行政劃撥無(wú)償取得的資源，繼續實(shí)行價(jià)款轉增國有資本金的政策；對于在重組上市時(shí)，已經(jīng)國家審查批準轉增資本金的礦權價(jià)款“維持原判”。

3.出臺礦業(yè)權回收制度，解決布局不合理的礦權設置問(wèn)題

針對已經(jīng)通過(guò)各種途徑設置的、但布局不合理不符合礦區總體規劃的、或符合礦區總體規劃但與“一個(gè)礦區由一個(gè)主體開(kāi)發(fā)”原則相違背的礦業(yè)權，國家應出臺礦業(yè)權回收制度，在對礦權人進(jìn)行合理補償后出讓給大型國有煤炭企業(yè)集中統一進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

4.加大關(guān)閉小煤窯和資源整合力度、并出臺有關(guān)鼓勵政策

針對目前各礦區內存在的大量的布局不合理的小煤礦，國家應出臺相關(guān)政策加大關(guān)閉和資源整合力度。由于國有煤炭企業(yè)在整合地方小煤窯中付出的成本極高，建議國家出臺有關(guān)優(yōu)惠政策，如整合成本可在礦業(yè)權價(jià)款中抵扣等，以鼓勵國有煤炭企業(yè)實(shí)施資源整合戰略。