煤炭產(chǎn)能新常態(tài)與落后產(chǎn)能退出新機制實(shí)證研究報告

山東是全國重點(diǎn)產(chǎn)煤省份之一，含煤面積約1.65萬(wàn)平方公里，占全省面積的11.5%，主要分布在濟寧、棗莊、菏澤、泰安、淄博、濟南、萊蕪、濰坊、臨沂、煙臺、聊城、德州12個(gè)市和40個(gè)縣（市、區）；由兗州、濟寧、新汶、棗滕、龍口、淄博、肥城、臨沂、巨野、黃河北10個(gè)礦區組成。全省累計探明資源儲量332億噸，保有資源儲量258億噸。截至目前，共有生產(chǎn)礦井179對，核定生產(chǎn)能力16972萬(wàn)噸/年；在建礦井10對，建設規模960萬(wàn)噸/年；從業(yè)人員50萬(wàn)人。2014年全省煤礦生產(chǎn)原煤1.48億噸，銷(xiāo)售商品煤1.44億噸，實(shí)現營(yíng)業(yè)收入3074.71億元，利稅249億元，利潤24.44億元，煤礦職工平均年收入5.57萬(wàn)元。

一 山東煤炭產(chǎn)能發(fā)展歷程

山東煤炭開(kāi)采歷史悠久，據考古資料證實(shí)，煤炭開(kāi)采不遲于秦漢，最早有文字記載為唐宋時(shí)期。從1899年李鴻章創(chuàng )建官督商辦中興礦局有產(chǎn)量統計開(kāi)始到1948年，全省有統計資料的煤炭產(chǎn)量為1.13億噸。1949～2014年65年間，全省共生產(chǎn)原煤37.9億噸，為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展做出了積極貢獻。

新中國成立初期，山東煤炭工業(yè)主要包括洪山、西河、新博、坊子、新汶、陶莊、臨沂和章丘煤礦，1949年恢復生產(chǎn)井口30個(gè)，當年僅產(chǎn)煤178.9萬(wàn)噸?；仡櫺轮袊闪⒁詠?lái)山東煤炭工業(yè)發(fā)展歷程，主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

（一）計劃經(jīng)濟階段（1949～1978年）

新中國成立后，歷經(jīng)三年恢復建設，全省煤炭生產(chǎn)達到歷史新的高度，1956年、1958年、1959年連續實(shí)現三次飛躍，產(chǎn)量分別突破500萬(wàn)噸、1000萬(wàn)噸、2000萬(wàn)噸?！按筌S進(jìn)”至“文革”期間，全省年產(chǎn)量保持在2000萬(wàn)噸左右。1975年山東煤炭工業(yè)采取了一系列整頓措施，1976年產(chǎn)煤3336萬(wàn)噸，1978年產(chǎn)煤4200萬(wàn)噸，分別實(shí)現了第四、第五次飛躍，開(kāi)始步入規范發(fā)展階段。

（二）轉軌發(fā)展階段（1979～1992年）

以改革總攬全局，實(shí)施“有水快流”和“國家集體個(gè)人一齊上，大中小煤礦一起搞”的方針，這個(gè)階段，煤礦數量由400余處猛增至1600余處；煤礦技術(shù)裝備水平明顯提高，1988年統配煤礦采掘機械化程度分別達到74.07%、79.2%，躍居全國第二、第一位；煤炭產(chǎn)量快速增加，1991年突破6000萬(wàn)噸，相繼建成了新礦、兗礦兩個(gè)千萬(wàn)噸企業(yè)，成為東部沿海重要產(chǎn)煤地，有力支援了國民經(jīng)濟建設和發(fā)展。

（三）市場(chǎng)化培育和發(fā)展階段（1993～2001年）

推進(jìn)煤炭市場(chǎng)化改革和企業(yè)改制，放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格，對統配煤礦實(shí)行屬地管理，實(shí)施債轉股和關(guān)閉破產(chǎn)政策幫助企業(yè)解決特殊困難。1991年全省煤炭產(chǎn)量突破6000萬(wàn)噸大關(guān)，1994年、1995年、1997年分別突破7000萬(wàn)噸、8000萬(wàn)噸、9000萬(wàn)噸大關(guān)，新世紀開(kāi)局之年2001年突破1億噸大關(guān)，開(kāi)始步入快速穩定發(fā)展時(shí)期。

（四）持續穩定發(fā)展階段（2002～2014年）

基于山東煤炭資源逐步減少和可持續發(fā)展的實(shí)際，山東省從促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和能源安全保障的實(shí)際出發(fā)，在全國率先提出了保護性開(kāi)采策略，率先實(shí)施了按核定能力組織生產(chǎn)。全省煤炭產(chǎn)量連續12年穩定在1.5億噸左右，百萬(wàn)噸死亡率連續11年控制在0.3以下，安全工作走在了全國前列。全省煤礦生產(chǎn)力水平取得新突破，形成了以綜采為主、高檔普采為輔的生產(chǎn)格局。2014年實(shí)際產(chǎn)量14818萬(wàn)噸，產(chǎn)能利用率87.54%，整體處于合理利用的區間。

回顧山東煤炭工業(yè)的四個(gè)發(fā)展階段，新中國成立后順應了恢復發(fā)展的需要，突出抓了煤炭生產(chǎn)秩序的建立；改革開(kāi)放后順應了全黨全國工作重心轉移的需要，突出抓了煤炭技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)規范發(fā)展；90年代后順應了市場(chǎng)化改革的需要，突出抓了煤炭企業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡；21世紀以來(lái)順應了國民經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，突出抓了煤炭供應保障和安全生產(chǎn)。每個(gè)階段都始終貫穿著(zhù)煤炭生產(chǎn)力水平提升這條主線(xiàn)，體現了科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。概括起來(lái)，這些都體現了一個(gè)規律，煤炭工業(yè)的發(fā)展必須始終緊扣宏觀(guān)經(jīng)濟脈搏，與國民經(jīng)濟發(fā)展步伐相一致。

二 山東煤炭產(chǎn)能現狀分析

（一）產(chǎn)能總量

2014年山東省共生產(chǎn)原煤14818萬(wàn)噸，占全國生產(chǎn)總量的3.82%；銷(xiāo)售商品煤14355萬(wàn)噸，其中省外銷(xiāo)量2328.89萬(wàn)噸、完成出口16.37萬(wàn)噸；期末庫存177.25萬(wàn)噸。從消費總量分析，2013年全省煤炭消費總量40885萬(wàn)噸，2014年煤炭消費總量40800萬(wàn)噸以上。根據國家和省能源發(fā)展和大氣防治戰略部署，今后山東省煤炭消費總量將逐年降低，到2017年在2012年煤炭消費總量40232萬(wàn)噸的基礎上減少2410萬(wàn)噸；到2020年，煤炭消費總量繼續下降，煤炭在一次能源消費中所占比重力爭降到60%。但預計到“十三五”末，外省煤炭調入量仍達23000萬(wàn)噸左右，省內煤炭市場(chǎng)煤炭供應缺口仍然較大。山東省探明保有儲量只占全國的2%，產(chǎn)量占全國的4%，消耗占全國的10%，產(chǎn)煤大省、耗煤大省與資源小省的矛盾日益突出。剩余可采儲量不到40億噸，可供開(kāi)采年限不足20年。

（二）產(chǎn)能結構

在我國宏觀(guān)經(jīng)濟正處于增長(cháng)速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加的大背景下，結合山東實(shí)際，煤炭產(chǎn)能也面臨著(zhù)“五期”并存的新形勢。一是處于市場(chǎng)效益低迷困難期，虧損產(chǎn)能加劇。受外部宏觀(guān)形勢、煤炭需求降低等因素影響，2014年以來(lái)煤炭消耗量明顯偏低，沿海貨運指數反彈無(wú)力，庫存居高不下，以及全球煤炭市場(chǎng)供過(guò)于求形勢日趨嚴峻、原油價(jià)格持續下跌等，都給煤炭行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了巨大壓力。截至2014年底，全省80%以上煤礦企業(yè)處于虧損狀態(tài)。二是處于安全風(fēng)險加劇期，產(chǎn)能安全壓力加大。在全省現有生產(chǎn)礦井中，受水、火、瓦斯、煤塵等五種自然災害威脅的占80%以上；現有生產(chǎn)及在建采深超800米礦井36處，超千米深井16處，占全國千米深井的38%；受沖擊地壓威脅礦井39處；許多老礦井的采場(chǎng)正在向深部轉移，向地質(zhì)、水文地質(zhì)條件復雜區域轉移，向村下轉移，向極薄煤層轉移，安全隱患越來(lái)越突出，安全生產(chǎn)難度越來(lái)越大。三是處于可持續發(fā)展緊迫期，后續產(chǎn)能開(kāi)工不足。山東省煤炭資源儲量少與壓覆嚴重并存，累計剩余儲量?jì)H為40億噸，可供開(kāi)采年限不足20年，其中村下壓煤儲量20.24億噸，占剩余儲量的48.89%。全省現有179對生產(chǎn)礦井中，剩余服務(wù)年限5年及以下的有21對，剩余服務(wù)年限10年及以下的有61對。全省已探明尚未利用的資源量，濟寧礦區10.3億噸，其中8.6億噸埋藏超1200米；黃河北礦區22.3億噸，其中城市和黃河壓占88%；巨野礦區4.97億噸，規劃8對礦井已建成5對；正在勘探的曹縣煤田，煤層埋藏在1150～2400米，現有技術(shù)水平下不具備建井條件；僅剩正在規劃的陽(yáng)谷—茌平煤田，其已探明儲量5.5億噸。全省后備資源嚴重不足，接續產(chǎn)能開(kāi)工遠遠不夠。四是處于市場(chǎng)區位優(yōu)勢全面減弱期，產(chǎn)能釋放動(dòng)力不足。山東省處于西煤東運、北煤南運以及進(jìn)口煤西進(jìn)的中間地帶，大量外來(lái)煤炭沖擊省內市場(chǎng)。受?chē)艺?、市?chǎng)形勢等影響，鋼鐵、焦化、建材等行業(yè)產(chǎn)能大幅壓縮，煤炭需求量嚴重不足。從區域市場(chǎng)看，市場(chǎng)競爭或更為激烈。晉豫魯等西煤東運、北煤南運鐵路即將建成通車(chē)，山東省煤炭企業(yè)將失去傳統的區位、煤種、質(zhì)量?jì)?yōu)勢。受海外煤炭和西部?jì)?yōu)質(zhì)低價(jià)煤炭的沖擊，山東省煤炭企業(yè)省內市場(chǎng)份額逐年降低，已由2004年的63%降至2014年的33%；全省煤炭總產(chǎn)量位次降至全國第7位，市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權、控制力降低，行業(yè)競爭力和區位優(yōu)勢全面減弱。五是處于歷史遺留問(wèn)題凸顯期，產(chǎn)能盈利能力減弱。煤炭十年黃金期掩蓋了一些問(wèn)題和矛盾，困難形勢下煤炭企業(yè)成本高、稅費高、包袱沉重等歷史性問(wèn)題更加凸顯。2014年度全省煤炭企業(yè)稅費總額占到煤炭銷(xiāo)售收入的30%以上，平均占總成本的45%以上，高于全國平均水平10個(gè)百分點(diǎn)。省屬煤炭企業(yè)資產(chǎn)負債率達到71%，比同行業(yè)高出8個(gè)百分點(diǎn)，負債總額同比增長(cháng)7.7%。煤炭企業(yè)大多遠離主要城市，人員多，社會(huì )職能移交不到位，尤其是政策性關(guān)閉破產(chǎn)重組煤礦遺留問(wèn)題較多，歷史包袱重，穩定壓力大，2013年以來(lái)遇到的困難和面臨的嚴峻形勢超出預期。

三 山東煤炭工業(yè)落后產(chǎn)能退出的重要意義和基本情況

落后產(chǎn)能是隨著(zhù)生產(chǎn)力發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步而形成的。當前，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展步入新常態(tài)，煤炭工業(yè)發(fā)展質(zhì)量和要求進(jìn)一步提高，有必要對不具備安全生產(chǎn)條件、不符合產(chǎn)業(yè)政策、浪費資源、污染環(huán)境的落后產(chǎn)能進(jìn)行逐步淘汰。結合山東實(shí)際，有些小煤礦資源逐步枯竭、生產(chǎn)條件差、資源利用率不高、污染環(huán)境等問(wèn)題日漸突出，已難以適應先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，更難以符合當前煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的現實(shí)要求，已經(jīng)到了需要關(guān)停并轉的歷史時(shí)刻。

（一）落后產(chǎn)能退出的必要性

落后產(chǎn)能的退出，關(guān)系煤礦安全生產(chǎn)，關(guān)系煤炭產(chǎn)業(yè)轉型升級，關(guān)系煤炭工業(yè)集約高效發(fā)展。其必要性主要體現在以下幾個(gè)方面：一是貫徹國務(wù)院和省委、省政府重大決策部署的政治任務(wù)。煤礦安全生產(chǎn)關(guān)系煤炭工業(yè)健康發(fā)展和國家能源戰略安全，是安全生產(chǎn)的重中之重。黨中央、國務(wù)院歷來(lái)高度重視煤礦整頓關(guān)閉工作，2013年國務(wù)院辦公廳出臺了99號文件，明確將關(guān)閉小煤礦作為安全攻堅治本之策，要求各地加快關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦；2014年國家安監總局等十二部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快落后小煤礦關(guān)閉退出工作的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)小煤礦淘汰關(guān)閉工作。山東省委、省政府高度重視煤礦安全生產(chǎn)，姜異康書(shū)記、郭樹(shù)清省長(cháng)十分關(guān)注小煤礦關(guān)閉退出工作，多次作出批示指示；省政府辦公廳先后印發(fā)了〔2011〕67號、〔2014〕4號文件，明確提出把小煤礦關(guān)閉退出納入各級政府重要議事日程，要求全省2015年底前關(guān)閉年生產(chǎn)能力30萬(wàn)噸以下煤礦。這些都是國家和省委、省政府站在以人為本、科學(xué)發(fā)展的高度做出的重大決策部署，是一項必須完成的政治任務(wù)。二是實(shí)現煤礦安全生產(chǎn)狀況根本好轉的必然要求。全省現存的小煤礦中，盡管一些礦井前期實(shí)施了技術(shù)改造，但客觀(guān)地講，小煤礦資源稟賦差、開(kāi)采規模小、裝備水平差、人員素質(zhì)低、辦礦標準不高以及防災抗災能力弱等問(wèn)題并沒(méi)有從根本上解決。換言之，每個(gè)小煤礦都極有可能是一處不容忽視的安全隱患點(diǎn)和危險源。從近幾年山東省煤礦發(fā)生的事故來(lái)看，多數是由于小煤礦違法違規生產(chǎn)造成的。如2011年棗莊防備煤礦“7·6”重大火災事故，造成28人死亡；2014年濟南民泰煤礦“3·16”透水事故，死亡1人，涉險4人；2014年濟南李福煤礦“12·15”瓦斯爆炸事故，死亡3人，受傷15人，事故的調查處理也被國務(wù)院安委會(huì )辦公室掛牌督辦。因此，從這個(gè)意義上看，關(guān)閉小煤礦是著(zhù)眼安全生產(chǎn)的長(cháng)遠之策，是實(shí)現全省煤礦安全生產(chǎn)狀況根本好轉的必然要求，必須痛下決心關(guān)閉，全力以赴確保安全生產(chǎn)。三是煤炭行業(yè)轉型升級的必由之路。一方面，當前我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，能源產(chǎn)業(yè)正在發(fā)生深刻調整，更加強調有序開(kāi)發(fā)、清潔生產(chǎn)、可持續發(fā)展，煤炭工業(yè)必須堅持規?；?、集約化、現代化的發(fā)展方向，不能再用過(guò)去的眼光、過(guò)去的標準、過(guò)去的要求來(lái)衡量現在的工作。另一方面，煤炭市場(chǎng)持續低迷，且短時(shí)間內看不到轉折跡象，加上國外進(jìn)口優(yōu)質(zhì)廉價(jià)煤和資源環(huán)境約束等多重因素影響，煤礦企業(yè)生存和經(jīng)營(yíng)非常困難，客觀(guān)上又給安全生產(chǎn)帶來(lái)了新的壓力和挑戰，事故發(fā)生概率加大，小煤礦則更甚。因此，在市場(chǎng)沒(méi)保障、利潤沒(méi)保障、安全沒(méi)保障的情況下，加快小煤礦關(guān)閉退出、淘汰落后產(chǎn)能是大勢所趨，是煤炭行業(yè)調整結構、提質(zhì)增效、轉型升級的有效途徑和必然選擇。

（二）落后產(chǎn)能退出的范圍

按照《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強礦山企業(yè)安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2011〕67號）、《山東省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹國辦發(fā)〔2013〕99號文件進(jìn)一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2014〕4號）要求，凡是核定能力或生產(chǎn)規模達不到30萬(wàn)噸/年的煤礦，2015年年底前一律予以關(guān)閉。

（三）落后產(chǎn)能退出的途徑

一是淘汰關(guān)閉一批。運用政策手段，對年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下小煤礦實(shí)施限期關(guān)閉。2015年全省計劃關(guān)閉退出小煤礦35處、淘汰落后產(chǎn)能483萬(wàn)噸（其中：濟南市6處、淄博市4處、棗莊市7處、泰安市9處、萊蕪市2處、臨沂市5處、龍口市1處以及臨沂礦業(yè)集團1處）。運用市場(chǎng)手段，對經(jīng)營(yíng)困難、長(cháng)期虧損且扭虧無(wú)望的煤礦實(shí)施主動(dòng)關(guān)閉。對資源枯竭的煤礦實(shí)施自然關(guān)閉。二是改造提升一批。2015年改造升級小煤礦21處、現有產(chǎn)能351萬(wàn)噸（其中：濟南市2處、淄博市3處、濰坊市1處、泰安市7處、萊蕪市3處、臨沂市2處、龍口市2處以及臨沂礦業(yè)集團1處）。逾期未完成改造任務(wù)的，予以關(guān)閉。三是兼并重組一批。著(zhù)力推進(jìn)地方煤礦企業(yè)兼并重組，把地方煤礦企業(yè)重組整合到60家以?xún)?，使大型煤礦企業(yè)煤炭產(chǎn)量達到全省總產(chǎn)量的75%以上。

四 山東煤礦落后產(chǎn)能退出的主要做法

近些年來(lái)，全省煤炭系統按照國家的總體部署和要求，立足于推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)轉方式調結構，堅持科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展理念，重點(diǎn)以安全集約高效開(kāi)發(fā)煤炭資源為目標，著(zhù)力優(yōu)化產(chǎn)能結構，嚴格生產(chǎn)能力管理，依法規范生產(chǎn)秩序，增強能源安全保障力，促進(jìn)了煤礦安全高效、合理集中生產(chǎn)，推動(dòng)了全省煤炭工業(yè)持續健康發(fā)展。主要做法是：

（一）實(shí)施整頓關(guān)閉，淘汰落后產(chǎn)能

歷史上山東省小煤礦最多時(shí)達上千處，辦礦體制混雜，開(kāi)采秩序問(wèn)題突出，安全隱患嚴重。對此，山東省高度重視，多年來(lái)相繼采取一系列有力措施，不斷深化煤礦整頓關(guān)閉工作。一是規范辦礦體制。1998年起部署實(shí)施了關(guān)閉非法和布局不合理煤礦，2003年底前關(guān)閉了年產(chǎn)1萬(wàn)噸以下煤礦，2006～2008年連續三年關(guān)閉了年產(chǎn)3萬(wàn)噸、6萬(wàn)噸、9萬(wàn)噸以下小煤礦，2009年底前將20處鄉鎮煤礦全部劃歸市縣屬管理，2010年底前關(guān)閉了年產(chǎn)9萬(wàn)噸以下煤礦，并對33處資源枯竭國有煤礦實(shí)施了政策性關(guān)閉破產(chǎn)。自1998年至2014年底，全省有計劃、按步驟地整頓關(guān)閉小煤礦873處，有效關(guān)閉了一大批不具備安全生產(chǎn)條件和不符合產(chǎn)業(yè)政策的小煤礦。二是實(shí)施淘汰關(guān)閉。從促進(jìn)行業(yè)轉型發(fā)展和安全生產(chǎn)的角度，2011年省政府67號文件明確提出“凡是核定能力或生產(chǎn)規模達不到30萬(wàn)噸/年的煤礦，2015年底前一律予以關(guān)閉”。按照這一決策部署，近幾年來(lái)山東省持續抓了年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下小煤礦淘汰關(guān)閉工作，2015年全省計劃關(guān)閉小煤礦35處，年底前全部取消年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下煤礦。三是嚴格辦礦標準。對發(fā)生較大及以上責任事故的年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下煤礦、超層越界拒不退回和資源枯竭的煤礦以及拒不執行停產(chǎn)整頓指令仍然組織生產(chǎn)的煤礦立即關(guān)閉；對不能實(shí)現正規開(kāi)采的煤礦，一律停產(chǎn)整頓，逾期仍未實(shí)現正規開(kāi)采的，依法實(shí)施關(guān)閉；對達不到安全質(zhì)量標準化三級標準的煤礦，限期停產(chǎn)整頓，逾期仍不能達標的，依法實(shí)施關(guān)閉。四是嚴把門(mén)檻準入。嚴格控制新增產(chǎn)能，按等量置換原則核準新增產(chǎn)能項目。對設計生產(chǎn)能力低于45萬(wàn)噸/年的新建礦井和低于90萬(wàn)噸/年的煤與瓦斯突出礦井，一律不予核準；新建、改擴建礦井不采用機械化開(kāi)采的，一律不予核準；違法違規建設和越權審批的、項目負責人和總工程師不具備相應學(xué)歷職稱(chēng)資格的工程，一律不準建設；采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證等證照不全的礦井，一律不準投入生產(chǎn)。這些都科學(xué)有效地規范了產(chǎn)能，促進(jìn)了安全生產(chǎn)。

（二）實(shí)施整合改造，優(yōu)化潛在產(chǎn)能

按照國家提出的“整頓關(guān)閉、整合技改、管理強礦”總體要求，山東省著(zhù)力推進(jìn)技術(shù)改造工作，促進(jìn)潛在產(chǎn)能優(yōu)化升級。一是推進(jìn)資源整合。省政府成立礦山資源秩序整頓領(lǐng)導小組，由副省長(cháng)任組長(cháng)。制定《山東省小型煤礦技術(shù)改造項目管理暫行辦法》和《補充規定》，對小煤礦資源整合技術(shù)改造的條件和程序做出明確規定，扎實(shí)推進(jìn)資源整合煤礦技術(shù)改造工作，先后將35處具備整合條件的小煤礦整合改造為14處。二是加強小煤礦技術(shù)改造。對有一定安全基礎和資源條件的小煤礦，通過(guò)實(shí)施機械化改造、擴能改造等提高生產(chǎn)能力，對通過(guò)機械化改造而提升生產(chǎn)能力的，按生產(chǎn)能力核定辦法予以認可。先后對36對礦井實(shí)施了技術(shù)改造，新增生產(chǎn)能力317萬(wàn)噸；2015年擬對全省21處小煤礦進(jìn)行技術(shù)改造，產(chǎn)能全部提升至30萬(wàn)噸/年以上。三是大力實(shí)施系統改造。制定實(shí)施《全省煤礦技術(shù)改造規劃指導意見(jiàn)》和具體方案，大力推行“科技興安”戰略，推進(jìn)“智慧化礦山”建設，全省煤礦采掘機械化、運輸連續化、輔助自動(dòng)化、監控數字化水平大幅度提升，一些煤礦在大傾角綜采、薄煤層機采等方面取得突破，安全避險“六大系統”、井下無(wú)線(xiàn)可視、泵房遠程集控等先進(jìn)技術(shù)得到廣泛應用，為產(chǎn)能優(yōu)化升級和安全高效礦井建設提供了基礎保障。全省煤礦采掘機械化程度分別由2005年的65.4%、67.5%提高到2014年的90.99%、97.41%。

（三）實(shí)施兼并重組，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)能

堅持把加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組作為規范煤炭開(kāi)發(fā)秩序、保護和集約開(kāi)發(fā)資源、提升產(chǎn)能集中度的重要工作來(lái)抓。一是以整合關(guān)閉促兼并重組。濟南章丘市率先在全國進(jìn)行鄉鎮煤礦整合重組，通過(guò)實(shí)施“體制理順、資源整合、技術(shù)改造、煤礦集約”策略，將56處煤礦整合關(guān)閉到12處，組成4個(gè)企業(yè)集團，創(chuàng )出了一條煤礦安全可持續發(fā)展的新路子。二是以區域管理促兼并重組。濟寧市以濟寧礦業(yè)集團為依托，通過(guò)產(chǎn)權紐帶整合地方煤礦組建了濟寧能源發(fā)展集團。泰安新泰市按照“區域相近、管理方便、強強聯(lián)合”的思路，整合組建了4個(gè)市屬礦業(yè)集團公司。淄博淄川區、棗莊薛城區、泰安寧陽(yáng)縣等小煤礦集中的地區也先后大力實(shí)施了整合重組，實(shí)現了地方煤礦集團化運作、規?；l(fā)展。三是以政企分開(kāi)促兼并重組。2010年省監獄煤礦成立了齊魯新航集團有限公司，對全省9處省屬監獄煤礦實(shí)行集團化管理。四是以大集團建設促重組整合。2011年，新礦、淄礦、棗礦、肥礦、龍礦、臨礦6家省屬礦業(yè)集團重組整合為山東能源集團有限公司，該集團2014年列世界500強第305位。繼續保留的省屬煤炭企業(yè)兗礦集團，充分發(fā)揮上市公司融資優(yōu)勢，著(zhù)力打造國際化企業(yè)集團。通過(guò)實(shí)施兼并重組，全省煤礦企業(yè)個(gè)數由2005年的249個(gè)減少到2014年的78個(gè)，綜合競爭力明顯增強。

（四）實(shí)施統籌布局，合理規劃產(chǎn)能

立足山東能源安全保障和促進(jìn)行業(yè)可持續發(fā)展角度，確立了全省煤炭資源開(kāi)發(fā)“穩定中部、建設西部、準備北部”戰略，以產(chǎn)區優(yōu)化帶動(dòng)產(chǎn)能優(yōu)化。一是穩定中部。新汶、棗莊、肥城、兗州等礦區堅持“安全開(kāi)采、科學(xué)開(kāi)采、經(jīng)濟開(kāi)采”的思路，大力推廣以矸石充填、膏體充填為主的綠色開(kāi)采技術(shù)，實(shí)施保護性開(kāi)采，最大限度延長(cháng)礦井服務(wù)年限。二是建設西部?！笆晃濉币詠?lái)，先后開(kāi)工建設了巨野、濟寧、菏澤、棗滕、兗州礦區等23對安全高效礦井，建設規模達2655萬(wàn)噸，基本確保了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對煤炭能源需求。三是準備北部。做好黃河北礦區全面普查勘探工作，積極推進(jìn)礦區總體規劃和礦區前期開(kāi)發(fā)準備工作，力爭先期開(kāi)發(fā)建設陽(yáng)谷—茌平煤田。

（五）實(shí)施行業(yè)監管，依法規范產(chǎn)能

山東省在全國率先核定煤礦生產(chǎn)能力，具體工作中，堅持實(shí)行“一核定”、“兩不準”、“兩堅持”、“兩監控”、“兩必須”和“一推進(jìn)”管理，有效控制和規范了產(chǎn)能產(chǎn)量。一是實(shí)行“一核定”。即：組織逐礦逐系統核定生產(chǎn)能力，2005年對全省煤礦要求核定生產(chǎn)能力，堅持動(dòng)態(tài)管理，對確因技改等綜合生產(chǎn)能力發(fā)生變化的，省煤炭局組織重新進(jìn)行核定?！笆晃濉币詠?lái)，先后對68處礦井生產(chǎn)能力重新進(jìn)行了核定。2015年將組織對全省煤與瓦斯突出、沖擊地壓、采深超千米等災害嚴重礦井生產(chǎn)能力重新進(jìn)行核定，并抓好衰老礦井生產(chǎn)能力核定工作。二是實(shí)行“兩不準”。即：不準向煤礦下達超核定能力的生產(chǎn)任務(wù)，不準向煤礦下達以超核定能力為基數的利潤指標。三是實(shí)行“兩堅持”。即在全國“兩會(huì )”和個(gè)別煤礦發(fā)生事故等特殊時(shí)期，堅持全省煤礦正常的生產(chǎn)秩序不停產(chǎn)；在煤炭供不應求形勢下，堅持按核定能力組織生產(chǎn)不松懈。四是實(shí)行“兩監控”。即對全省煤礦生產(chǎn)情況實(shí)行一月一調度、一季一檢查監控，組織審核煤礦月度采掘作業(yè)計劃，監督監控計劃執行情況，確保月度產(chǎn)量不超過(guò)月計劃的10%，年度產(chǎn)量控制在登記生產(chǎn)能力之內。五是實(shí)行“兩必須”。即必須逐礦對生產(chǎn)能力進(jìn)行登記和簽訂“承諾書(shū)”，必須將生產(chǎn)能力相關(guān)信息進(jìn)行公告。2014年底對全省181處礦井進(jìn)行了生產(chǎn)能力登記、承諾和公告工作，接受社會(huì )監督。六是實(shí)行“一推進(jìn)”。即推進(jìn)行政執法，將超能力等非法違法行為作為行業(yè)監管的重點(diǎn)，加大行政處罰力度。先后對57處超能力生產(chǎn)的礦井實(shí)施了行政處罰。

五 面對的困難與政策訴求

（一）存在的問(wèn)題與困難

2015年計劃關(guān)閉的小煤礦涉及7個(gè)地市和1個(gè)礦業(yè)集團，能否按期安全平穩地關(guān)閉，關(guān)系行業(yè)能否健康發(fā)展，關(guān)系一方是否穩定平安。隨著(zhù)關(guān)閉期限的進(jìn)一步臨近，由此帶來(lái)的各種積壓性矛盾不斷凸顯，存在不少亟待解決的問(wèn)題和困難。一是債務(wù)化解難度大。全省現有30萬(wàn)噸/年以下煤礦，大部分是通過(guò)整合技改后保留下來(lái)的，投入的資金大多是銀行貸款和職工集資款，如新泰市高佐、建新、九龍山煤礦等負債均超過(guò)億元，這些煤礦現在還處于集中還貸階段。部分煤礦因歷史欠賬多、開(kāi)辦企業(yè)掛靠賬目多，造成負債較高，短時(shí)期內難以?xún)斍?，如淄博市張店區灃水煤礦、臨沂市羅莊區恒昌煤業(yè)負債分別達1.4億元和4.4億元。而煤礦關(guān)閉后，井上、井下設備幾近報廢，作為固定資產(chǎn)的井巷工程也失去了價(jià)值，且礦井大多地理位置偏遠，土地利用價(jià)值較低，資產(chǎn)變現能力極弱。據統計，計劃關(guān)閉的35處煤礦負債高達33.9億元，債務(wù)化解問(wèn)題十分突出。二是社會(huì )穩定壓力大。計劃關(guān)閉的煤礦多為縣屬煤礦，人員年齡結構偏大、勞動(dòng)技能不高，職工安置難度大。如泰安新泰市需安置關(guān)閉煤礦職工5720人、濟南章丘市4543人、棗莊薛城區3935人，這些人員多為國有煤礦職工，如不能妥善安置，特別是如果社會(huì )和職工集資款項得不到償還，極有可能引發(fā)群體性事件。此外，35處煤礦欠發(fā)工資2.1億元，欠繳社會(huì )保險4.1億元。在當前煤炭市場(chǎng)形勢下，單靠企業(yè)自身力量無(wú)法妥善解決。三是礦井轉產(chǎn)難度大。目前關(guān)于煤礦整頓關(guān)閉和淘汰煤炭落后產(chǎn)能工作的硬性要求較多，而具體的支持政策較少，尤其是在支持關(guān)閉煤礦轉型轉產(chǎn)、人員安置等方面，尚未出臺具體的政策措施。煤礦一旦關(guān)閉后，能夠完成轉產(chǎn)轉型并生存下去的機會(huì )很小。

（二）有關(guān)建議

淘汰煤炭落后產(chǎn)能是優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結構的重要手段，是控制煤炭總量的重要舉措，對轉變煤炭發(fā)展方式、提高煤炭生產(chǎn)力水平具有重要意義。煤炭作為基礎能源和高危行業(yè)，應得到大力加強和特殊對待。

一是建立煤炭落后產(chǎn)能退出長(cháng)效機制。落后產(chǎn)能退出已經(jīng)成為新常態(tài)。建議國家研究制定產(chǎn)能替代、財政獎勵等政策措施，按關(guān)閉煤礦生產(chǎn)能力計量，由國家財政和地方財政配套補助；鼓勵各地主動(dòng)關(guān)閉資源枯竭、災害嚴重、開(kāi)采難度大，以及成本高、經(jīng)濟效益差且扭虧無(wú)望的煤礦。建議按照《煤炭法》規定盡快實(shí)施煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉產(chǎn)資金的制度，通過(guò)試點(diǎn)制定政策，允許煤礦在稅前計提轉產(chǎn)專(zhuān)項費用，用于衰老礦井關(guān)閉和轉型轉產(chǎn)，趁礦井“年輕”時(shí)預備“養老”的錢(qián)，幫助衰老礦井順利實(shí)現轉型轉產(chǎn)。

二是落實(shí)淘汰落后產(chǎn)能專(zhuān)項扶持資金。關(guān)閉煤礦已交存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金，待關(guān)閉時(shí)按不少于50%的比例返還，其中經(jīng)主管部門(mén)核查確認，已完成地質(zhì)環(huán)境治理的，應全額返還；關(guān)閉煤礦已繳納的采礦權資源價(jià)款，應按剩余資源量返還采礦權價(jià)款。

三是制定職工安置配套辦法。建議國家制定關(guān)閉地方國有小煤礦的職工安置辦法，關(guān)閉煤礦有主體企業(yè)的，由主體企業(yè)負責安置職工，國家給予補助；無(wú)主體企業(yè)的，國家制定獎勵政策，鼓勵地方政府優(yōu)先安置關(guān)閉煤礦職工。新建項目單位應優(yōu)先考慮安置資源枯竭、衰老報廢的煤礦職工。建議適當放寬退休年齡及其他退休條件，制定職工安置費標準和移交補助政策，離退休人員全部交由地方統一管理?？蓞⒄铡吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號）相關(guān)規定執行，即“關(guān)閉破產(chǎn)礦山的全民所有制職工執行提前5年（男55周歲，女45周歲）退休的政策。其中，從事井下、有毒、有害等特殊工種的職工，可提前10年（男50周歲，女40周歲）退休”。上述職工安置配套資金可由省級國有資本收益解決。

四是制定出臺支持關(guān)閉煤礦轉型轉產(chǎn)的相關(guān)政策。在土地、稅收、項目等方面，加大對煤礦產(chǎn)業(yè)轉型的政策扶持力度，促進(jìn)關(guān)閉煤礦順利轉產(chǎn)。山東、河南、安徽、河北等地是我國中東部主要產(chǎn)煤省，具有經(jīng)濟發(fā)展快、人口密度大、煤炭資源日益枯竭等共性特點(diǎn)，地上發(fā)展與地下開(kāi)采矛盾十分突出。隨著(zhù)時(shí)間的推移，產(chǎn)能退出市場(chǎng)將成為必然選擇。建議國家出臺相關(guān)政策，鼓勵和支持這些地區實(shí)施煤炭安全綠色開(kāi)采和清潔高效利用，堅持地下綠色開(kāi)采、地上資源綜合治理與利用，找準行業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點(diǎn)，積極探索適應生態(tài)文明建設的煤炭生產(chǎn)方式，提升煤炭工業(yè)發(fā)展科學(xué)化水平。

五是統籌加強煤炭生產(chǎn)宏觀(guān)調控。建議從促進(jìn)全國煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的高度，遵循發(fā)展規律，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)產(chǎn)煤大?。▍^）落后產(chǎn)能淘汰工作，控制重點(diǎn)地區、重點(diǎn)區域煤炭生產(chǎn)，堅決遏制盲目擴張和無(wú)序建設，深入開(kāi)展“打非治違”專(zhuān)項行動(dòng)，嚴格按照核定能力組織生產(chǎn)。建議實(shí)施煤炭產(chǎn)能規模等量控制，按等量置換原則核準煤炭新增產(chǎn)能項目，新增能力必須有核減能力替換。建議全面實(shí)施煤礦4班6小時(shí)工作制，將煤礦職工入井時(shí)間嚴格控制在8小時(shí)以?xún)?；全面落?shí)煤礦職工定期療養和正常休假制度，各類(lèi)煤礦均要嚴格執行周六周日公休制；嚴格執行煤炭庫存預警制度，凡煤礦庫存量超過(guò)兩天產(chǎn)量的，實(shí)行限產(chǎn)，超過(guò)5天產(chǎn)量的一律予以停產(chǎn)。