破除煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革的五大障礙

從1992年試點(diǎn)開(kāi)始，中國煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革已經(jīng)持續13個(gè)年頭。其間經(jīng)歷了1995年放開(kāi)非發(fā)電用煤價(jià)格同時(shí)對發(fā)電用煤（簡(jiǎn)稱(chēng)電煤）實(shí)行指導價(jià)政策；2002年1月1日開(kāi)始取消電煤指導價(jià)政策；2004年6月國務(wù)院辦公廳47號文規定：電價(jià)調整后，電煤價(jià)格不分重點(diǎn)合同內外，均由供需雙方協(xié)商確定。目前，中國煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化機制改革已進(jìn)入一個(gè)新階段：宏觀(guān)政策層面已經(jīng)確定煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化機制，電煤價(jià)格市場(chǎng)化改革全面展開(kāi)?？v觀(guān)煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革的過(guò)程可以看出：（1）國家先改革煉焦用煤、建材用煤和化工用煤等電煤以外的煤炭?jì)r(jià)格機制，而后改革電煤價(jià)格機制。（2）電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化改革有反復。目前，中國電煤消費占全國煤炭消費總量的50%，未來(lái)幾十年，這一比例還會(huì )上升。而煤炭成本占燃煤電廠(chǎng)發(fā)電成本的70%。所以，電煤價(jià)格市場(chǎng)化機制改革是煤炭?jì)r(jià)格改革的重點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)。雖然目前宏觀(guān)政策再次明確電煤價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定，但是，許多方面仍在以行政手段干預電煤價(jià)格，搞行政行為的“煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)”等。事實(shí)上，煤炭?jì)r(jià)格機制仍然存在計劃和市場(chǎng)兩個(gè)手段的“雙軌制”。為什么煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革如此艱難？改革的深層次矛盾和主要障礙是什么？應該如何消除這些矛盾和障礙？本文特作如下探討。

（一）煤炭?jì)r(jià)格機制改革中的“雙軌制”及其后果

人們在探討中國煤炭?jì)r(jià)格改革問(wèn)題時(shí)，往往注重價(jià)格的高低，漲了多少，跌了多少。其實(shí)，煤炭?jì)r(jià)格指數變化只是煤炭?jì)r(jià)格改革問(wèn)題的一個(gè)表象。按照市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的價(jià)格理論，煤炭?jì)r(jià)格圍繞其價(jià)值上下波動(dòng)，煤炭?jì)r(jià)格按煤炭供需平衡原理呈規律性變化，由供需關(guān)系確定。這里的供需關(guān)系就是市場(chǎng)。在完全市場(chǎng)經(jīng)濟國家，價(jià)格機制是市場(chǎng)化機制。長(cháng)期以來(lái)，中國的煤炭?jì)r(jià)格機制既不是完全的市場(chǎng)機制，也不是完全的計劃機制，而是計劃內與計劃外、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的“雙軌制”。其主要表現是：（1）1995年，國家放開(kāi)非電煤價(jià)格時(shí)，對電煤價(jià)格仍然實(shí)行行政手段確定。電煤價(jià)格與非電煤價(jià)格出現“雙軌制”。（2）在電煤中，部分電煤即非重點(diǎn)訂貨合同電煤用市場(chǎng)手段配置，而另一部分電煤即重點(diǎn)合同電煤用計劃手段確定，出現“雙軌制”。（3）政府宣布從2002年1月1日開(kāi)始取消電煤指導價(jià)，但是，2003年國家有關(guān)部門(mén)卻又以紅頭文件形式指令電煤價(jià)格。取消“雙軌制”后又恢復“雙軌制”。（4）目前政府紅頭文件上取消了重點(diǎn)合同電煤價(jià)格機制，但各地在實(shí)踐中還存在大量的重點(diǎn)合同電煤價(jià)格，文件上的市場(chǎng)手段與實(shí)踐中計劃手段相矛盾的“雙軌制”。（5）中國已經(jīng)加入WTO三年，煤炭?jì)r(jià)格機制理應與國際接軌。但中國僅出口煤價(jià)格與國際接軌，而國內部分煤炭?jì)r(jià)格還用計劃手段確定，出現國內國外的“雙軌制”?！半p軌制”是一種變形的計劃機制，是非市場(chǎng)化機制，是一種不公平的價(jià)格機制。長(cháng)期的電煤價(jià)格“雙軌制”給煤炭市場(chǎng)帶來(lái)了嚴重后果。

1.電煤價(jià)格“雙軌制”導致煤炭?jì)r(jià)格背離煤炭?jì)r(jià)值

眾所周知，計劃經(jīng)濟時(shí)期，中國長(cháng)期實(shí)行低煤價(jià)政策，煤炭成本大大高于煤炭?jì)r(jià)格。實(shí)行煤炭?jì)r(jià)格“雙軌制”后，仍然如此。按照成本定價(jià)法，煤炭?jì)r(jià)格應高于煤炭成本。但目前中國煤炭?jì)r(jià)格并不高于煤炭成本。例如，東北某煤礦企業(yè)2003年電煤價(jià)格114.31元/噸，而生產(chǎn)成本116.18元/噸。筆者測算，如果加上銷(xiāo)售費用等，其成本超過(guò)130元/噸。事實(shí)上，目前幾乎所有的煤炭企業(yè)的煤炭成本都是不完全成本，煤炭成本中的安全生產(chǎn)成本、職工工資成本和環(huán)境保護成本都是不完全成本。例如，目前煤礦僅安全生產(chǎn)欠賬就達1500億元，這些安全欠賬導致煤礦事故多發(fā)，百萬(wàn)噸死亡率高。指令性電煤價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，電煤價(jià)格背離其價(jià)值表現尤其突出。2003年，原中央財政煤炭企業(yè)電煤平均價(jià)格比商品煤平均價(jià)格低34.99元/噸，低20.2%；2004年上半年低41.39元/噸，低21.4%。一些省政府指令省內電煤價(jià)格比省外低，有的約低30元/噸。

2.電煤價(jià)格“雙軌制”與建立現代企業(yè)制度相背離

電煤價(jià)格“雙軌制”剝奪了煤炭企業(yè)獨立經(jīng)營(yíng)權，降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

3.電煤價(jià)格“雙軌制”導致不公平競爭，行業(yè)之間和行業(yè)內企業(yè)利益分配不公平

（1）就煤炭供需雙方講，計劃內價(jià)格低于計劃外價(jià)格，使煤炭行業(yè)銷(xiāo)售收入大大降低，煤炭行業(yè)的利潤被行政命令轉移給電力行業(yè)，使煤炭企業(yè)贏(yíng)利能力下降、虧損增加，職工生活困難。而電力企業(yè)卻因計劃內低煤價(jià)而贏(yíng)利增加，職工工資大大高于煤炭企業(yè)。由此導致煤炭與電力兩個(gè)行業(yè)利益分配不公平。2003年，原中央財政煤炭企業(yè)補貼前贏(yíng)利不到10億元。此贏(yíng)利是在在職職工平均工資1121元/月、煤炭行業(yè)出現大量的安全生產(chǎn)欠賬、職工生活欠賬和環(huán)境保護欠賬的情況下實(shí)現的。如果僅將職工工資與電力職工人均工資對照計算，原中央財政煤炭企業(yè)就不是贏(yíng)利，而是虧損260億元。如果算上安全投入欠賬、職工生活欠賬、環(huán)境保護欠賬，其虧損更多。

（2）在煤炭和電力行業(yè)內部，企業(yè)因執行計劃內、外煤炭?jì)r(jià)格的不同而導致企業(yè)競爭不公平。不公平必然導致低效率。

4.電煤價(jià)格“雙軌制”導致煤炭資源浪費

因為計劃內煤價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，煤炭用戶(hù)缺乏節約用煤的動(dòng)力，發(fā)電煤耗高，煤炭資源浪費增加。這與國家建設資源節約型社會(huì )目標相悖。

5.電煤價(jià)格“雙軌制”導致電煤價(jià)格信號失真

價(jià)格是最敏感的市場(chǎng)信號之一。而計劃內、外價(jià)格機制的“雙軌制”不能真實(shí)地反映煤炭市場(chǎng)供需關(guān)系的變化，不僅導致煤炭?jì)r(jià)格體系混亂，而且擾亂與煤炭有關(guān)的生產(chǎn)資料價(jià)格體系和能源價(jià)格體系。例如，用“雙軌制”煤價(jià)的煤生產(chǎn)單軌制電價(jià)的電，這既不利于煤炭市場(chǎng)的健康發(fā)展，也不利于相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，不利于與國際煤炭市場(chǎng)價(jià)格接軌，不利于國際國內兩個(gè)資源兩個(gè)市場(chǎng)的利用，不利于國家對能源運行的宏觀(guān)調控。

6.潛在的電煤價(jià)格“雙軌制”導致電煤市場(chǎng)供需關(guān)系緊張

國家規定從2002年1月1日起放開(kāi)電煤價(jià)格，但由于潛在的“雙軌制”存在，2003年長(cháng)沙全國煤炭訂貨會(huì )上，煤電雙方由于電煤價(jià)格談判不成，導致約1.5億噸電煤合同沒(méi)有簽訂。2004年全國電煤需求量約9億噸，重點(diǎn)訂貨量應該大于4.5億噸，然而由于電煤價(jià)格問(wèn)題，實(shí)際訂貨僅3.25億噸，差1.25億噸。所以，盡管2004年上半年國有重點(diǎn)煤礦完成電網(wǎng)直供電廠(chǎng)電煤重點(diǎn)訂貨合同供應量的144.9%，電煤供需關(guān)系仍然緊張。

7.電煤價(jià)格“雙軌制”助長(cháng)電煤壟斷采購，不利于電力體制改革

國家電力公司解體前，其屬下的中能電力工業(yè)燃料公司集中采購電煤。但2002年12月國家電力公司解體后，原國家電力公司電煤采購仍由中能電力工業(yè)燃料公司集中采購。這在客觀(guān)上不利于電力行業(yè)由壟斷走向競爭，甚至阻礙了電力體制改革。

8.“雙軌制”導致腐敗

計劃內價(jià)格是行政權力尋租的工具，是滋生行政腐敗和企業(yè)經(jīng)營(yíng)腐敗的土壤。它誘使一些人游走于計劃內價(jià)格與計劃外價(jià)格之間，牟取暴利。

電煤價(jià)格“雙軌制”無(wú)論對煤炭、電力企業(yè)還是對宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展乃至社會(huì )穩定的制度風(fēng)險都是很大的?！半p軌制”時(shí)間越長(cháng)，國家利益損失越大。所以，必須破除“雙軌制”而實(shí)行市場(chǎng)化的單軌制。

（二）煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化機制改革的五大障礙及其原因

在煤炭?jì)r(jià)格特別是電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化改革的道路上，存在五大障礙。

1.電力壟斷與煤炭競爭的矛盾

其成因是電力、煤炭?jì)蓚€(gè)產(chǎn)業(yè)管理體制改革不協(xié)調。由于電力體制改革滯后，目前，中國電力行業(yè)仍然處于壟斷地位。雖然2002年12月，國家解散了國家電力公司，發(fā)電廠(chǎng)分為五大發(fā)電集團，實(shí)行“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”，但競價(jià)上網(wǎng)尚處于試點(diǎn)階段。2003年，五大發(fā)電集團發(fā)電量占全國發(fā)電量的比例大于50%，而煤炭行業(yè)前五家集團原煤產(chǎn)量占全國原煤產(chǎn)量的比例僅20%，兩者相差30個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明煤炭行業(yè)集中度大大低于電力行業(yè)。事實(shí)上，從20世紀90年代初開(kāi)始，電力壟斷與煤炭過(guò)度競爭的矛盾一直存在著(zhù)。煤炭行業(yè)內過(guò)度競爭的主要表現是小煤礦多而亂。小煤礦對電煤價(jià)格的影響有兩方面：目前煤炭行業(yè)小煤礦約2.2萬(wàn)個(gè)。供應量影響煤炭市場(chǎng)供需關(guān)系和直接交易的煤炭?jì)r(jià)格。2003年，能力為3萬(wàn)噸/年以下的小煤礦的原煤產(chǎn)量約3億噸，約占全國實(shí)際產(chǎn)量的18%，而小煤礦的煤炭?jì)r(jià)格只有大中型煤礦的1/2左右。在這種畸形的煤炭?jì)r(jià)格體系下放開(kāi)電煤談何容易。近兩年全國煤炭訂貨會(huì )上部分大電廠(chǎng)之所以敢于不與大中型煤礦簽購煤合同，原因在于其把“寶”押在了煤價(jià)低但煤質(zhì)與供應量變化大的小煤礦身上。顯然，大電廠(chǎng)與小煤礦的煤炭供需關(guān)系不對稱(chēng)，電力行業(yè)利用大煤礦與小煤礦的價(jià)格差謀取高額利潤。煤炭生產(chǎn)秩序混亂，甚至滋生非法煤礦。

電力壟斷與煤炭競爭矛盾產(chǎn)生于煤電產(chǎn)業(yè)鏈上下游體制改革的長(cháng)期逆向。理論上講，產(chǎn)業(yè)鏈的體制改革，應先改革下游產(chǎn)業(yè)，后改革上游產(chǎn)業(yè)，至少是同時(shí)改革，才能使上下游產(chǎn)業(yè)體制的改革通暢，否則，產(chǎn)業(yè)鏈的體制改革就會(huì )受阻。煤炭電力產(chǎn)業(yè)鏈中，電力是下游產(chǎn)業(yè)，電力體制的市場(chǎng)化改革應該先于煤炭體制的市場(chǎng)化改革，電力應先“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”，而后才放開(kāi)電煤價(jià)格，或者至少是煤炭?jì)r(jià)格與上網(wǎng)電價(jià)同時(shí)放開(kāi)。但是，中國是先放開(kāi)電煤價(jià)格，后搞“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”，出現了一個(gè)上、下游改革的反向時(shí)間差。如果從中國1992年7月試點(diǎn)放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格到2002年1月完全放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格，國家用了整整10年時(shí)間把煤炭產(chǎn)業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)。而2002年12月底國家才對電力體制實(shí)施由壟斷向競爭的改革，開(kāi)始“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)。即電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革比煤炭晚了10年，出現上游競爭下游壟斷的矛盾。上、下游改革先后次序的顛倒必然發(fā)生下游堵上游的改革“腸梗阻”現象。放開(kāi)電煤價(jià)格的實(shí)質(zhì)是國家將煤炭行業(yè)與電力行業(yè)都推入市場(chǎng)競爭行列。如果從1995年開(kāi)始電力體制改革，甚至再晚幾年，從1998年國家關(guān)閉非法煤礦時(shí)開(kāi)始打破電力壟斷的電力體制改革，使電力行業(yè)也進(jìn)入市場(chǎng)競爭，就不至于出現目前的因電煤價(jià)格之爭的電煤供需大震蕩。但是，就在1995年全面放開(kāi)非發(fā)電用煤價(jià)格之后的1997年，國家還組建帶有強烈壟斷性的國家電力公司（正部級），形成行政壟斷。而1998年，國家將原中央財政企業(yè)下放到所在地方的政府管理，形成分散。在對煤炭加快市場(chǎng)化進(jìn)程的改革中，電力改革卻形成進(jìn)一步壟斷。兩者改革方向逆向。盡管2002年12月國家將國家電力公司拆分，但并不等于電力行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)競爭。因為“競價(jià)上網(wǎng)”的制度僅僅處于個(gè)別地區試點(diǎn)階段，電網(wǎng)還擁有相當數量的直屬電廠(chǎng)。

煤炭和電力體制改革的時(shí)間差使得競爭性的煤電價(jià)格鏈難以鏈接。因為計劃煤只能與計劃電鏈接，市場(chǎng)煤只能與市場(chǎng)電鏈接，而市場(chǎng)煤與計劃電不相容。

煤鋼價(jià)格鏈改革能給煤電價(jià)格鏈改革以啟示。1995年鋼煤（即煉鋼用煤，包括煉焦煤和動(dòng)力煤）放開(kāi)時(shí)煤炭鋼鐵雙方?jīng)]有如今煤電這樣大的矛盾。為什么？因為中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革先于煤炭產(chǎn)業(yè)，鋼材價(jià)格放開(kāi)的時(shí)間早于鋼煤價(jià)格放開(kāi)的時(shí)間。前者在1992年，后者在1995年，即鋼煤價(jià)格機制的市場(chǎng)化比鋼材價(jià)格機制的市場(chǎng)化晚三年。三年的時(shí)間差就使得鋼煤價(jià)格很自然地聯(lián)動(dòng)，煤炭?jì)r(jià)格漲落直接影響到鋼鐵價(jià)格升降，煤鋼價(jià)格互動(dòng)。即使在今年煉鋼用的煉焦煤價(jià)格比上年飆升一倍的情況下，煤鋼價(jià)格鏈仍然正常運轉。鋼煤價(jià)格放開(kāi)時(shí)的平靜和近兩年煤鋼價(jià)格鏈正常運轉的實(shí)踐說(shuō)明鋼煤價(jià)格機制改革的設計是科學(xué)的、合理的。而煤電價(jià)格鏈改革與之相反，所以出現電煤價(jià)格市場(chǎng)化受阻。

2.放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格政策目標設計的缺陷

1992年國家試點(diǎn)放開(kāi)煤價(jià)時(shí)，有“三年放開(kāi)煤價(jià)，三年抽回補貼”之要求。將放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格與取消煤炭補貼政策掛鉤，這是電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化改革政策設計的一大缺陷。由于這一缺陷，以至于電力企業(yè)認為煤炭行業(yè)已經(jīng)脫困，再沒(méi)有必要談煤炭?jì)r(jià)格放開(kāi)，不接受計劃外煤炭?jì)r(jià)格。其實(shí)，煤炭?jì)r(jià)格機制改革與行業(yè)脫困沒(méi)有必然聯(lián)系，在本質(zhì)上是兩碼事。國家放開(kāi)電煤價(jià)格的政策目標應是建立電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化的管理體制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，使煤電雙方進(jìn)入市場(chǎng)，建立公平的市場(chǎng)競爭機制而不是使煤炭行業(yè)脫困。煤炭行業(yè)脫困是宏觀(guān)加快改革，為煤炭行業(yè)創(chuàng )造公平環(huán)境和企業(yè)微觀(guān)提高管理水平，提高市場(chǎng)競爭力等多因素綜合作用的結果。放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格并不等于煤炭行業(yè)的成本合理化，并不等于解決了所有歷史遺留問(wèn)題，更不等于解決了未來(lái)的新問(wèn)題。

就“三年放開(kāi)煤價(jià)”講，這是不可能的。如前所述，當時(shí)并不具備放開(kāi)電煤價(jià)格的必要條件和充分條件。1995年，國家放開(kāi)的只是非發(fā)電用煤價(jià)格，并沒(méi)有放開(kāi)電煤價(jià)格。電煤銷(xiāo)量占煤炭企業(yè)的一半，有一半銷(xiāo)量的價(jià)格沒(méi)有放開(kāi)，怎能叫放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格？同時(shí)，1995年國家放開(kāi)非電煤價(jià)格時(shí)，正是在中國煤炭市場(chǎng)嚴重供大于求、非法煤礦泛濫和小煤礦產(chǎn)量處于高增長(cháng)的時(shí)期。由于小煤礦煤炭?jì)r(jià)格比大中型煤礦低得多，所以放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格后，煤炭?jì)r(jià)格基數小的小煤礦煤價(jià)上升幅度最大，所以當時(shí)放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格不但沒(méi)有遏制小煤礦產(chǎn)量快速增加的勢頭，反而刺激其盲目發(fā)展。這不僅導致政府的電煤指導價(jià)政策實(shí)踐失敗，而且導致原中央財政煤炭企業(yè)的煤炭市場(chǎng)份額萎縮。雖然國家宣布2002年1月1日放開(kāi)電煤價(jià)格，但2003年4月國家有關(guān)部門(mén)給山西和五大發(fā)電公司的通知中明確限制電煤價(jià)格的上漲幅度，政府還要對電煤價(jià)格進(jìn)行直接干預。盡管2004年6月國家宣布取消重點(diǎn)合同價(jià)格，但目前人們卻在搞行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。這說(shuō)明煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化準備的時(shí)間是漫長(cháng)的。當時(shí)提出的準備時(shí)間是三年，如今已經(jīng)12年了，煤炭?jì)r(jià)格機制還沒(méi)有市場(chǎng)化。

就“三年抽回補貼”講，這不是煤炭?jì)r(jià)格所能解決的問(wèn)題，而是行業(yè)利益分配公平的問(wèn)題。原中央財政煤炭企業(yè)陷入困境不僅有因煤炭?jì)r(jià)格低、煤炭銷(xiāo)量少而總收入低的問(wèn)題，而且更有因其稅費太重、鐵路建設基金和企業(yè)辦社會(huì )的負擔太重而總成本高的問(wèn)題。由于采礦工人在井下工作，條件艱苦，生命風(fēng)險大，健康風(fēng)險大，勞動(dòng)服務(wù)年限短，所以世界上主要產(chǎn)煤國的煤礦工人的工資在工業(yè)行業(yè)中是處于高位的。如美國，礦山工人的工資是其他工業(yè)行業(yè)工人工資的1.5倍，而中國卻相反，煤礦工人的工資比其他工業(yè)行業(yè)低，僅為電力行業(yè)的1/2。這明顯有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟“公平競爭”的基本法則。德國是世界主要產(chǎn)煤國之一，其煤炭?jì)r(jià)格是市場(chǎng)化的，但煤礦每生產(chǎn)1噸煤政府補貼約100美元，法國、日本等國對煤炭生產(chǎn)都實(shí)行補貼。所以不應將放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格作為抽回補貼的前提條件，更不能將電煤價(jià)格放開(kāi)的出發(fā)點(diǎn)定位在煤炭行業(yè)脫困上。無(wú)論理論分析還是實(shí)踐結果都證明，“三年放開(kāi)煤價(jià)，三年抽回補貼”的煤價(jià)改革政策目標是不科學(xué)不合理的。

3.煤炭運輸能力不足制約煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革，鐵路管理體制改革落后是根本原因

煤炭運輸能力不足制約煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革其表象是：“豆腐運成肉價(jià)錢(qián)”。煤炭到廠(chǎng)價(jià)是出礦價(jià)的若干倍。例如，大同煤運到上海，上海的到廠(chǎng)價(jià)是大同出礦價(jià)的2.5倍。用戶(hù)認為到廠(chǎng)價(jià)太高，煤礦說(shuō)出礦價(jià)太低，這由低到高的變化是鐵路運費、水路運費、港口和其他中間費用的作用。這就出現用戶(hù)堅持按“一口價(jià)”即到廠(chǎng)價(jià)結算，而煤礦堅持按出礦價(jià)結算。于是，出現供需矛盾。從鐵路、水陸和公路煤炭運輸看，都存在不同程度的運力制約。（1）煤炭鐵路運輸嚴重供不應求。煤炭是大宗運輸物資。煤炭銷(xiāo)售、流通必然受制于運輸環(huán)節。在全國煤炭訂貨會(huì )上，只有經(jīng)過(guò)鐵路部門(mén)同意并蓋章的煤炭購銷(xiāo)合同才是有效合同。有人一語(yǔ)中的：全國煤炭訂貨會(huì )實(shí)際上就是鐵路運量分配會(huì )?？梢?jiàn)鐵路運輸資源之稀缺。中國鐵路營(yíng)業(yè)里程占世界的6%，而鐵路貨運量卻占世界的24%。盡管2003年西煤東運幾大通道超負荷運行，但全國仍有大約2億噸煤炭鐵路運輸困難。盡管2004年4月18日中國鐵路第五次提速，全國鐵路日均裝車(chē)保持在10輛左右的高水平，但裝車(chē)滿(mǎn)足率卻由2003年的51.5%下降到2004年二季度的35%。盡管目前煤炭日均裝車(chē)接近5萬(wàn)輛，但鐵路運力仍然供不應求。于是，出現鐵路運輸權力尋租，幾十種費用使得鐵路運輸費用不合理上升。鐵路運力不足，鐵路建設嚴重滯后于國民經(jīng)濟的發(fā)展。中國鐵路運力供不應求的矛盾起因于鐵路行政壟斷。一方面，國家投資嚴重不足，鐵路建設資金來(lái)源主要是鐵路基金和銀行貸款。而且將鐵路基金作為國家資本投入本來(lái)就不科學(xué)不合理。另一方面，卻不讓非國有資本進(jìn)入鐵路建設。（2）水路運輸不能滿(mǎn)足需求。在海運中，中國港口資源緊張，船舶“滯期”，同時(shí)，海運費大幅度上漲。海運緊張局面難以緩解。在河運中，出現京航運河堵船。（3）公路運輸能力非常有限。公路運輸是中國煤炭運輸的一個(gè)重要運輸渠道，特別是鄉鎮煤礦生產(chǎn)的煤炭都要通過(guò)公路運輸銷(xiāo)售。過(guò)去，煤炭公路運輸大多超載。但2004年5月1日開(kāi)始實(shí)施新的《道路交通安全法》，對公路運輸中的超載、超限的處罰更加嚴厲，運輸成本上升，煤炭公路運輸企業(yè)利潤大幅度下降，煤炭運輸積極性下降，運量下降。公路“治超”一方面加劇了煤炭供需關(guān)系的緊張，煤炭供應不足，導致煤炭?jì)r(jià)格上升，另一方面，公路運輸費用上升，導致煤炭到廠(chǎng)價(jià)上漲。

4.行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)不利于煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化

（1）行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)意味著(zhù)煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革走回頭路。因為目前電力價(jià)格（包括上網(wǎng)電價(jià)和終端用戶(hù)電價(jià)）是由政府行政命令決定的，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)意味著(zhù)電煤價(jià)格變化要間接地受政府行政命令控制，意味著(zhù)搞變相的“雙軌制”，它與國務(wù)院（2004）47號文是背道而馳的。（2）行政命令的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)不可行。首先，電煤價(jià)格市場(chǎng)化不等于電煤價(jià)格一定上漲，而是電煤價(jià)格按市場(chǎng)經(jīng)濟價(jià)值規律由市場(chǎng)供需關(guān)系確定。但政府規定電力價(jià)格上漲容易下降難，即電煤價(jià)格漲電價(jià)漲，電煤價(jià)格降電價(jià)不一定降，這就不叫聯(lián)動(dòng)。從近幾年煤炭與電力價(jià)格變化的實(shí)際情況看，電煤價(jià)格下降時(shí)，電價(jià)卻在上漲。這就違背了市場(chǎng)價(jià)格變化規律。第二，行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)不成比例，煤炭?jì)r(jià)格上漲時(shí)，電煤價(jià)格更漲。2004年福州訂貨會(huì )前，電價(jià)上漲0.7分/千瓦時(shí)，按照煤炭與電力轉換，電煤價(jià)格應該至少上漲14元/噸，但2004年上半年電煤價(jià)格同比僅上漲12.39元/噸，而按2004年6月初國家有關(guān)部門(mén)規定電價(jià)平均上漲2.2分/千瓦時(shí)計算，電煤價(jià)格至少應上漲44元/噸。但從目前的價(jià)格機制看，電煤價(jià)格上升幅度很難達到這個(gè)水平。第三，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)思路是以目前電煤價(jià)格和電力價(jià)格作為基礎來(lái)實(shí)行聯(lián)動(dòng)，顯然不合理。如果按照成本定價(jià)法確定煤炭?jì)r(jià)格，目前的煤炭?jì)r(jià)格是不合理價(jià)格或叫“不完全價(jià)格”，因為目前的煤炭成本是不完全成本，因為安全生產(chǎn)成本、勞動(dòng)力成本和環(huán)境保護成本都不完全。（3）市場(chǎng)化的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)是指電煤價(jià)格與上網(wǎng)電價(jià)的聯(lián)動(dòng)，而不是與終端用戶(hù)電價(jià)聯(lián)動(dòng)。這是由于電力是一種特殊商品，即使在完全市場(chǎng)經(jīng)濟國家，終端用戶(hù)電價(jià)也是受政府嚴格調控的。所以將電煤價(jià)格與電力終端用戶(hù)電價(jià)聯(lián)動(dòng)是不合理的。再則，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)中的煤價(jià)應指出礦價(jià)。但實(shí)際執行中，電力企業(yè)則認定“一口價(jià)”即到廠(chǎng)價(jià)。所以行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)操作很困難。

5.能源管理體制不順與重電輕煤的思維阻礙煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革

煤炭是一次能源，電力是二次能源，燃煤電廠(chǎng)將煤炭轉換成電力，將一次能源轉換成二次能源。煤炭、電力不僅同屬于能源產(chǎn)業(yè)，而且是緊密相連的上下游的能源產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系。煤炭、電力理應屬于國家能源部門(mén)統一管理。1993年以前，國家設有能源部，既管煤炭又管電力，煤與電的利益矛盾較小，而且已有煤電聯(lián)合和一、二次能源整合的趨勢。但1993年，國家能源部撤銷(xiāo)，成立煤炭部、電力部，能源管理由綜合管理向條塊分割、分散管理改革。這一逆向改革人為地割裂了本來(lái)屬于一體的能源機體，人為地在煤炭與電力之間劃了一條鴻溝，使得煤電利益矛盾激化。從1992年煤炭?jì)r(jià)格試點(diǎn)放開(kāi)到2003年煤炭?jì)r(jià)格放開(kāi)不到位的十多年間，恰恰是中國能源管理實(shí)行條條管理的時(shí)期。這就不難理解為什么電與煤的利益矛盾越來(lái)越大了。宏觀(guān)方面對煤炭這一基礎產(chǎn)業(yè)重視不夠則主要表現在：（1）在與煤炭相關(guān)性最大的行業(yè)組織結構方面，電力壟斷，鐵路壟斷，煤炭分散。煤被夾在電力與鐵路當中。（2）行業(yè)利益分配不公平，煤炭稅費高、企業(yè)辦社會(huì )包袱重、自然資源枯竭煤礦關(guān)閉困難和職工平均收入低，（3）目前的煤炭成本核算仍然用1990年時(shí)的核算體系，現在的實(shí)際成本支出需要計入物價(jià)指數因素和環(huán)境保護因素等，煤礦井巷費、維簡(jiǎn)費提取標準明顯低，安全投入、環(huán)境保護投入和職工生活條件投入嚴重不足，導致煤炭成本不完全。因而大大削弱了煤炭行業(yè)的贏(yíng)利能力、償債能力和發(fā)展能力。

總的看，阻礙煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化機制改革的五大障礙都是計劃經(jīng)濟思維的結果。電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化改革不是煤炭與電力兩個(gè)行業(yè)的中觀(guān)問(wèn)題，更不是企業(yè)微觀(guān)層面能夠解決的問(wèn)題，而是宏觀(guān)改革問(wèn)題。

（三）破除煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革五大障礙的基本思路

什么叫煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革？煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革價(jià)格就是由過(guò)去計劃經(jīng)濟體制下的政府指令性電煤價(jià)格機制改革為市場(chǎng)經(jīng)濟體制下由電煤市場(chǎng)供需關(guān)系確定煤炭?jì)r(jià)格機制。煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革的方向是正確的。一方面，它有助于減少煤炭浪費，節約煤炭資源和減少環(huán)境污染，也是中國加入WTO后國內與國際接軌的必然要求，是中國建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制的一個(gè)重要組成部分，另一方面，是由行政手段配置資源改革為市場(chǎng)配置資源和建立市場(chǎng)化生產(chǎn)資料價(jià)格體系和能源價(jià)格體系的客觀(guān)要求。這是一項涉及生產(chǎn)關(guān)系調整的制度改革，是一種帶有根本性的價(jià)格管理制度改革而不是一種臨時(shí)措施的改進(jìn)或完善，是戰略性改革而不是措施改良或戰術(shù)性變化，因此，需要宏觀(guān)方面精心設計和用足夠的時(shí)間去創(chuàng )造必要條件和充分條件。但從上述可見(jiàn)，2002年1月1日放開(kāi)電煤價(jià)格時(shí)，連必要條件都不具備，更不用說(shuō)充分條件了。由于煤炭?jì)r(jià)格特別是電煤價(jià)格改革的目標、進(jìn)程、方法及其配套的改革如電力體制改革等方面設計缺陷的原因，在主觀(guān)和客觀(guān)上都出現了阻礙電煤價(jià)格市場(chǎng)化改革的障礙，煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革成了一鍋“夾生飯”，改革效果不理想?，F在的問(wèn)題是，如何吃下這鍋“夾生飯”？筆者認為，宏觀(guān)方面不應用行政手段去調整煤炭?jì)r(jià)格，而應用行政手段從為相關(guān)行業(yè)創(chuàng )造公平的競爭環(huán)境入手，用科學(xué)的思路和方法去清除改革路上的各種障礙，努力創(chuàng )造煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化的必要條件和充分條件：公平競爭。只有這樣，煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革才能水到渠成。

1.加快電力體制改革步伐和電力建設步伐，全面實(shí)行“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”，徹底打破電力壟斷

加快電力建設和電力體制改革是打破電力壟斷的必要條件。首先，要加快發(fā)電廠(chǎng)建設。目前，電力生產(chǎn)能力不足制約著(zhù)打破電力壟斷。應該說(shuō)，電力體制改革錯過(guò)了20世紀后期電力供需基本平衡時(shí)的好時(shí)機，如果當時(shí)搞“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)”，是可行的。目前，中國電力嚴重供不應求。在這種情況下，電廠(chǎng)發(fā)多少電，電網(wǎng)會(huì )收購多少電，哪有競價(jià)上網(wǎng)可言？沒(méi)有競價(jià)上網(wǎng)就沒(méi)有電煤價(jià)格競爭機制可言，就沒(méi)有電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化可言。第二，發(fā)電廠(chǎng)建設和競價(jià)上網(wǎng)不能搞所有制歧視。加快打破電力壟斷的改革是加快發(fā)電廠(chǎng)建設的前提，而加快電廠(chǎng)建設是打破電力壟斷的必然結果。這就需要國家調整電力發(fā)展戰略和規劃，大量地吸引非國有資本進(jìn)入電力建設，在競價(jià)上網(wǎng)和電網(wǎng)調峰中不能歧視非國有電廠(chǎng)。

2.加大煤炭行業(yè)結構調整力度，提高煤炭行業(yè)集中度

一是在強化國有大型煤炭企業(yè)集團建設的同時(shí)，鼓勵非國有資本進(jìn)入大中型煤礦開(kāi)發(fā)項目，鼓勵非國有大型煤炭企業(yè)集團發(fā)展。二是應進(jìn)一步減少小煤礦數量，提高小煤礦質(zhì)量。通過(guò)煤炭行業(yè)結構調整，使煤炭與電力行業(yè)的集中度在同一個(gè)水平，以促其公平競爭。

3.煤電聯(lián)合，減少煤炭與電力行業(yè)的利益矛盾

大致應該做兩方面工作。首先是鼓勵煤電聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，促使煤炭電力利益一體化。通過(guò)煤炭、電力企業(yè)相互參股、控股，我中有你，你中有我，使電煤價(jià)格企業(yè)外部矛盾內部化。第二，改革煤炭訂貨會(huì )，改革煤炭鐵路運輸資源分配方式，鼓勵煤電雙方簽訂中長(cháng)期煤炭購銷(xiāo)合同。國家應鼓勵煤炭供需雙方特別是大中型煤炭企業(yè)和大中型用煤企業(yè)簽訂中長(cháng)期煤炭購銷(xiāo)合同，引導煤炭供需雙方從戰略合作高度來(lái)談判煤炭?jì)r(jià)格，減少短期利益沖突。

4.宏觀(guān)方面改變過(guò)去的重電輕煤思維，使煤炭成本合理化，從而科學(xué)地調控煤炭?jì)r(jià)格

在煤炭總成本和經(jīng)營(yíng)方面，國家應參考國際經(jīng)驗，改革早已過(guò)時(shí)的煤炭成本核算辦法，使煤炭稅費合理化、職工收入合理化，分離煤炭企業(yè)社會(huì )負擔，為煤電雙方創(chuàng )造公平的競爭環(huán)境。

5.增加煤炭運輸能力，改革鐵路管理體制

打破鐵路壟斷，鼓勵非國有資本進(jìn)入鐵路建設，拓寬融資渠道，增加鐵路建設投入。同時(shí)，修改1965年開(kāi)始實(shí)施的早已過(guò)時(shí)的《煤炭送貨辦法》，使煤炭鐵路運輸費用合理化。

6.改革國家能源管理體制，設立國家能源部

世界上不僅能源大國美國、俄羅斯等世界能源大國設立國家能源部（內閣成員級），而且連能源小國韓國、泰國等也設有能源部，國際能源管理體制值得中國借鑒。如果中國設立國家能源部，包括電煤價(jià)格機制市場(chǎng)化、煤電利益分配和煤電聯(lián)合等在內的許多能源系統內的問(wèn)題就會(huì )低成本高效率地解決。

（四）結論

（1）目前中國煤炭?jì)r(jià)格的主要問(wèn)題是發(fā)電用煤（電煤）價(jià)格用計劃手段和市場(chǎng)手段的“雙軌制”問(wèn)題。這種煤炭?jì)r(jià)格制度是不公平的、低效率的。實(shí)行“雙軌制”的時(shí)間越長(cháng)，國家利益損失越大。煤電改革不協(xié)調，“計劃電”下面沒(méi)有真正的“市場(chǎng)煤”。煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革的核心是廢除電煤價(jià)格“雙軌制”。

（2）煤炭?jì)r(jià)格“雙軌制”存在五大障礙，即電力壟斷與煤炭競爭、煤炭?jì)r(jià)格制度改革設計的缺陷、煤炭運輸能力不足、行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)和國家能源管理體制不順。形成這些障礙的主要原因是宏觀(guān)方面對煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化改革的復雜性、艱巨性認識不足和重電輕煤思維；煤炭?jì)r(jià)格機制改革的目標、方法、次序和進(jìn)程設計存在很多缺陷；煤炭電力兩個(gè)行業(yè)的利益分配不公平，煤炭成本是不完全成本，煤炭?jì)r(jià)格是“不完全價(jià)格”。

（3）破除煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革五大障礙的基本思路應是，加快打破電力壟斷和提高煤炭集中度的步伐，促進(jìn)煤電聯(lián)合，不搞行政行為的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)，改革國家能源管理體制，為煤炭電力兩行業(yè)創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。煤炭?jì)r(jià)格機制市場(chǎng)化改革的進(jìn)程取決于宏觀(guān)方面改革的基本思路。