煤炭企業(yè)稅收存在問(wèn)題及解決思路（2005年10月）

近三年來(lái)，我們在對優(yōu)化煤炭企業(yè)運營(yíng)的外部政策環(huán)境的調研過(guò)程中發(fā)現，煤炭企業(yè)反映最為強烈的問(wèn)題，除了鐵路建設基金、電煤價(jià)格之外，還有稅收問(wèn)題。為此，在有關(guān)部門(mén)、企業(yè)的大力支持下，我們對“煤炭企業(yè)稅收存在問(wèn)題”進(jìn)行了專(zhuān)項調研。通過(guò)調研，初步弄清了煤炭企業(yè)稅收存在的問(wèn)題，形成了解決問(wèn)題的基本思路。

一 煤炭企業(yè)稅收存在的問(wèn)題

1.稅負水平大幅增加

從新中國成立到1993年，國家對煤炭企業(yè)一直實(shí)行“少稅種、低稅率”的稅收政策。稅種一般只有流轉稅和產(chǎn)品稅；綜合稅率為5.58%（按含稅收入計），或5.74%（按不含稅收入計）。

1994年，國家實(shí)行工商稅制改革。改革后的稅制共安排有23個(gè)稅種，其中21個(gè)與煤炭企業(yè)有關(guān)。除此之外，在已開(kāi)征資源稅的情況下，又增加了資源補償費和土地增值稅；教育費附加由原按流轉稅額1.5%征收，分兩次提到3%，并從2000年起，又征收1%的地方教育費附加；1999年，國家分兩次停止征收國有資產(chǎn)投資調節稅。

在21個(gè)應稅稅種中，變化最大的是產(chǎn)品稅改為增值稅。稅制改革前，產(chǎn)品稅稅率為3%，改為增值稅后，稅率一開(kāi)始定為17%。原煤炭部認為稅制安排不當，于1994年1月27日向財政部遞交了緊急報告。為此，國務(wù)院召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì )議，討論并形成國閱字〔1994〕71號文件，于1994年4月9日下發(fā)。文件指出了解決問(wèn)題的基本原則是既要建立新的增值稅機制，又要照顧煤炭產(chǎn)業(yè)的實(shí)際困難，不增加國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負水平，保持1993年3.35%的稅負。鑒于此，決定將煤炭企業(yè)增值稅率由原定17%降至13%的最低稅率，并對實(shí)行新稅制多增收的17.1億元稅金，采取虧損補貼方式返還煤炭企業(yè)。1995年、1998年中央財政在原返還17.1億元稅金的基礎上，又兩次各10億元增加了煤炭企業(yè)虧損補貼。這樣，煤炭企業(yè)一邊納稅，一邊享受政府補貼，直至今日。

統計分析和抽樣調查研究結果表明，國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負水平相對1994年稅制改革前有大幅提高。通過(guò)對規模以上煤炭企業(yè)稅負資料分析，改制11年來(lái)，國家平均每年比改制前多征收5.12%，抵減中央補貼后，累計多交562.93億元之多（見(jiàn)表1）。

表1 規模以上煤炭企業(yè)稅負變動(dòng)

從表1可以看出，2004年比1993年，在原煤產(chǎn)量、工業(yè)總產(chǎn)值、銷(xiāo)售總收入分別提高31.80%、458.89%和381.22%的情況下，抵扣財政補貼后實(shí)際交納稅金提高969.84%，實(shí)際稅率提高150.75%。再以2004年為例，全國規模以上煤炭企業(yè)上交增值稅296.23億元，占全國規模以上工業(yè)上交增值稅的4.6%，實(shí)際稅負達到8.12%，比1993年增加了4.8個(gè)百分點(diǎn)；91戶(hù)大型煤炭企業(yè)增值稅實(shí)際稅負8.24%，比1993年增加了4.9個(gè)百分點(diǎn)，多交增值稅、產(chǎn)品銷(xiāo)售稅金及附加達135億元。通過(guò)對山西、內蒙古、河南等重點(diǎn)產(chǎn)煤省區和重點(diǎn)煤炭企業(yè)的抽樣調查結果分析，結論也是如此。例如，山西規模以上煤炭企業(yè)2004年與1993年相比較，實(shí)際稅率提高了2.94倍（見(jiàn)表2）；西山兩公司提高了2.39倍（見(jiàn)表3）；鶴煤集團提高了3.67倍（見(jiàn)表4）。

表2 山西省煤炭企業(yè)稅負變動(dòng)

表3 西山兩公司（山西焦煤集團西山煤礦總公司、山西西山煤電股份有限公司）稅負變動(dòng)

表4 鶴煤集團稅負變動(dòng)

2.中央財政補貼對煤炭企業(yè)已失去意義。按國閱字〔1994〕71號文件精神，自1994年開(kāi)始至2004年，中央財政通過(guò)虧損補貼的方式向煤炭企業(yè)退回上交的稅金共計358.1億元。這筆補貼款并不是按全行業(yè)平均發(fā)放，主要集中使用在原煤炭部屬大型國有企業(yè)；其他煤炭企業(yè)只有交稅的義務(wù)，并不享有補貼的權利。實(shí)際上，大型國有煤炭企業(yè)也并不是每年都能得到中央財政補貼款。例如大同煤礦，自實(shí)行煤炭企業(yè)因稅補貼政策以來(lái)，僅在1995年和1996年享受過(guò)2年每年1.36億元的補貼，以后就再沒(méi)補過(guò)；2004年生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況良好，相對國閱字〔1994〕71號文件確定的原則，多交增值稅4.7億元，中央財政一分也沒(méi)給退稅補貼。另外，中央財政補貼并不是足額發(fā)放，比如2001年，中央財政補貼37.1億元，實(shí)際上只發(fā)放29.34億元，其余7.76億元，用作資源枯竭煤礦關(guān)閉破產(chǎn)。煤炭企業(yè)普遍反映，國閱字〔1994〕71號文件所明確的中央財政補貼目前已變成地方財政收入，對煤炭企業(yè)已失去意義。

3.稅負不公。稅負不公主要體現在兩個(gè)方面：一是行業(yè)間稅負不公；二是行業(yè)內不同類(lèi)型企業(yè)間稅負不公。

（1）行業(yè)間的稅負不公。根據《中國統計年鑒》數據分析，煤炭工業(yè)是目前稅負最重的行業(yè)之一。以增值稅和營(yíng)業(yè)稅為例，1993年，煤炭全行業(yè)在22個(gè)行業(yè)中，稅負列為第16位。當年的22個(gè)行業(yè)的平均稅負率為6.10個(gè)百分點(diǎn)，煤炭采選業(yè)為3.63個(gè)百分點(diǎn)；10年后的2003年，煤炭采選業(yè)的排序列為第2位，僅次于石油和天然氣開(kāi)采業(yè)，高出平均稅負95.97%。在全國稅率降低1.88個(gè)百分點(diǎn)的情況下，煤炭產(chǎn)業(yè)反而提高4.64個(gè)百分點(diǎn)，相當于高出全國平均稅率6.52個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表5）。

表5 2003年與1993年分行業(yè)工業(yè)企業(yè)增值稅和營(yíng)業(yè)稅負擔對比

（2）行業(yè)內不同類(lèi)型企業(yè)間的稅負不公。在我國，大約有26000多個(gè)煤礦，其中90%左右是小煤礦，國有煤礦（包括地方國有）只占10%左右。由于大多數小煤礦實(shí)行包稅制，現行的稅制對它們產(chǎn)生的影響不大。事實(shí)上，稅負過(guò)重主要體現在國有煤礦。在山西省有一個(gè)縣，全縣煤炭產(chǎn)業(yè)上繳稅金一共是1.68億元，其中有一個(gè)地方國有礦，產(chǎn)量占了該縣煤炭總產(chǎn)量的一半，上交的稅金高達1.3億元。還有一個(gè)縣的地方國有礦，年產(chǎn)煤260萬(wàn)噸，交了1.3億元的稅金；而產(chǎn)了700萬(wàn)噸煤的非國有煤礦，只交了6500萬(wàn)元稅金。為加快企業(yè)發(fā)展，大型國有煤炭企業(yè)采取了如組建上市公司、實(shí)施內部重組等措施，產(chǎn)生一批具有獨立法人資質(zhì)的全資或控股子公司。由于利潤主要體現在那些通過(guò)剝離不良資產(chǎn)實(shí)現優(yōu)先發(fā)展的公司，而且它們必須單獨繳納33%的所得稅，由此導致存續公司更為艱難。

二 產(chǎn)生的危害

稅收是國家優(yōu)化資源配置，提供公共產(chǎn)品，創(chuàng )造良好經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境，構建和諧社會(huì )的重要杠桿和主要資金來(lái)源。一般來(lái)說(shuō)，稅收收入越多，國家調控經(jīng)濟、管理社會(huì )的能力就越強。但這并不意味著(zhù)國家總的稅率越高，就越有利于整個(gè)國民經(jīng)濟的發(fā)展，過(guò)度的稅收，無(wú)異于竭澤而漁。對處于產(chǎn)業(yè)鏈條最上游的煤炭等基礎性能源產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展健康與否事關(guān)重大，就更要考慮稅收度的把握；否則，必將產(chǎn)生嚴重的后果。近11年，由于我國稅制安排上的失誤，使煤炭企業(yè)稅負過(guò)重，已經(jīng)產(chǎn)生嚴重的后果。

1.降低了煤炭企業(yè)的積累能力，使煤炭產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸

煤炭產(chǎn)業(yè)是一個(gè)需要不斷投入的產(chǎn)業(yè)，它既需要按照國民經(jīng)濟發(fā)展的速度同比例甚至超前發(fā)展，又要根據自身特點(diǎn)，未雨綢繆。煤炭企業(yè)一方面要提前做好資源枯竭煤礦的閉礦準備工作，另一方面又要做好新礦源的勘察、開(kāi)采準備工作。這些都需要煤炭企業(yè)具備一定的積累能力，以保持接續發(fā)展。由于煤炭企業(yè)稅負過(guò)重，積累不足，使煤炭企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展受到制約，無(wú)法實(shí)現按照整個(gè)國民經(jīng)濟發(fā)展的速度和發(fā)展的趨勢搞擴大再生產(chǎn)。據有關(guān)專(zhuān)家介紹，從1998年到2003年，煤炭產(chǎn)量在不斷攀升的情況下，煤炭工業(yè)的投資占全社會(huì )投資的比重不但沒(méi)有上升，反而還有所下降。結果，一方面是飛速發(fā)展的國民經(jīng)濟，另一方面是由于投入不足而發(fā)展緩慢的煤炭工業(yè)，兩者背離的幅度越來(lái)越大，最終使煤炭工業(yè)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

2.加劇行業(yè)分配不公，不利于和諧社會(huì )的構建

1994年稅制改革以來(lái)，煤炭企業(yè)由于負擔過(guò)重，經(jīng)營(yíng)日趨困難。在這種情況下煤炭產(chǎn)業(yè)普遍實(shí)行的是低工資制。據我們調查，2001年全國在崗職工平均工資為10870元（年工資，下同），以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的采掘業(yè)在崗職工平均工資僅為9586元；而電力和鐵路運輸業(yè)職工平均工資分別為14590元和15136元；在所有行業(yè)中，采掘業(yè)在崗職工平均工資排在倒數第三位，僅高于農業(yè)和批發(fā)零售業(yè)。2002年，煤炭產(chǎn)業(yè)職工平均工資為11000元，在43個(gè)行業(yè)中位居倒數第二，僅高于農業(yè)。2003年，煤炭產(chǎn)業(yè)職工工資有所上升，據抽樣調查，一般在10000～15000元，仍遠遠低于電力行業(yè)平均27000元的水平。2004年，煤炭產(chǎn)業(yè)在崗職工工資為16812元，而同期，電力部門(mén)為55956元；到年底，煤炭產(chǎn)業(yè)還拖欠職工工資24.45億元。眾所周知，煤礦工人和城市工人不同，大多數都是單職工，一個(gè)礦工至少要養三口人，這就更使得煤礦職工的負擔加重。在調研中我們發(fā)現，大同煤礦有800戶(hù)左右礦工家屬還住在70多年前日本人留下的工房里。山西省作為以煤炭生產(chǎn)為主的省份，人均GDP在全國最低的事實(shí)也證明了行業(yè)收入分配不公。

3.造成煤炭企業(yè)人才短缺，發(fā)展后勁不足

由于煤炭企業(yè)工資太低，不僅新的人才不愿進(jìn)入，就是原有的人才也紛紛跳出煤炭產(chǎn)業(yè)，另謀出路。在這種情況下大多數煤炭院校，非煤炭院校的采煤專(zhuān)業(yè)，紛紛轉向非煤炭所需人才的培養。在調研的煤炭企業(yè)中，個(gè)別企業(yè)在一線(xiàn)工作的，包括礦長(cháng)，很難找到一個(gè)具有中專(zhuān)以上文憑的員工，一線(xiàn)工人大都是那些邊遠山區、受教育程度較低的農民工。這就形成一種惡性循環(huán)：越是素質(zhì)高的人才越進(jìn)來(lái)、留不住，煤炭企業(yè)越難采用高技術(shù)、機械化，企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率就越難提高，企業(yè)的經(jīng)濟效益越差，人才就越不愿進(jìn)來(lái)，結果只能是煤炭企業(yè)長(cháng)期處于落后的狀態(tài)。

4.導致煤炭資源的浪費和環(huán)境污染，對長(cháng)遠發(fā)展產(chǎn)生重大影響

過(guò)重的稅負，導致煤炭企業(yè)的贏(yíng)利水平過(guò)低。據山西大同煤礦提供的數據，2001年，他們每銷(xiāo)售一噸煤僅賺0.22元，2002年2.95元，2003年1.37元，2004年、2005年也只有4元多。多數煤炭企業(yè)因贏(yíng)利水平過(guò)低無(wú)力搞技術(shù)改造，只能維持粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，靠薄利多銷(xiāo)獲取利潤。眾所周知，粗放的采煤方式回采率不是很低的。目前我國的平均回采率只有30%左右，有些小礦僅為10%～15%。煤炭資源是一種不可再生的基礎性能源，據有關(guān)部門(mén)估算，到2020年，煤炭粗查儲量缺口1250億噸，詳查儲量缺口2100億噸，普查儲量缺口6600億噸。由于稅負過(guò)重，無(wú)能力加大環(huán)保投資，結果是：工業(yè)固體廢棄物成災沒(méi)錢(qián)處理；植被被破壞無(wú)錢(qián)恢復；空氣、水污染嚴重缺錢(qián)治理；地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題日益嚴重沒(méi)錢(qián)保護。如果我們現在對資源保護、利用不好，環(huán)境問(wèn)題解決不好，必將對國家的長(cháng)遠發(fā)展乃至后世子孫的生存產(chǎn)生重大影響。

5.安全性投入嚴重不足，危及煤炭礦工的生命安全

由于煤炭稅收過(guò)重，贏(yíng)利水平過(guò)低，提取的維簡(jiǎn)費太少，面對許多設備的老化、失修，企業(yè)卻拿不出資金進(jìn)行維修和改造。連續多年從煤炭產(chǎn)業(yè)過(guò)度“抽血”，已經(jīng)引發(fā)了大量社會(huì )問(wèn)題，其中最引起人們廣泛關(guān)注的就是安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生。先后發(fā)生河南的礦難死亡144人，陜西的礦難死亡166人，遼寧的礦難死亡214人。這些重大安全事故在短時(shí)間內連續發(fā)生已向人們敲響了警鐘。煤炭企業(yè)的稅負過(guò)重已經(jīng)由行業(yè)問(wèn)題變成了嚴重的社會(huì )問(wèn)題。

三 原因的分析

1.直接原因是稅制安排上的失誤

（1）增值稅稅制安排不妥。從計稅原理上講，增值稅是對生產(chǎn)、銷(xiāo)售商品或提供勞務(wù)過(guò)程中實(shí)現的增值額征收的一個(gè)稅種。煤炭是資源性初級產(chǎn)品，在沒(méi)有深加工之前，不存在增值問(wèn)題。所以，對沒(méi)有經(jīng)過(guò)深加工的煤炭征收增值稅，屬于制度上的錯誤安排。在這一稅制下，如果沒(méi)有中央財政補貼，煤炭企業(yè)只有增值稅的納稅，而不能像其他產(chǎn)業(yè)那樣對增值稅進(jìn)行足額抵扣，無(wú)論把稅率降至多低，只要有征收都會(huì )增加煤炭企業(yè)的負擔。我國1994年的稅制改革，把具有特殊性的煤炭生產(chǎn)企業(yè)視同一般性的生產(chǎn)企業(yè)，開(kāi)征增值稅并將此稅作為煤炭企業(yè)的主要稅種的稅制安排并不妥當。

按現今增值稅制規定，納稅人購進(jìn)貨物或接受應稅勞務(wù)所支付或負擔的增值稅額可以在進(jìn)項稅中抵扣。由煤炭企業(yè)特殊性所決定，煤炭生產(chǎn)成本中的物質(zhì)消耗均不構成產(chǎn)品實(shí)體。所以，在產(chǎn)品成本支出項目中，允許抵扣的項目少，比重低。中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )的調查結果顯示，約有30%的成本費用不能作為抵扣因素。例如，現行增值稅制規定，煤礦提取的折舊、維簡(jiǎn)費、井巷費等用于生產(chǎn)準備費用支出不能抵扣；購入設備、材料等運輸費一般只允許抵扣7%，只相當于應抵扣的一半左右；就近從小企業(yè)主和個(gè)體農民手中購進(jìn)的沙、石、草袋等生產(chǎn)用材料，因無(wú)法取得合法抵扣憑證而無(wú)法抵扣?，F行稅制還規定，價(jià)值在2000元以上，使用年限在一年以上的就作為固定資產(chǎn)，不允許抵扣。實(shí)際上，隨著(zhù)技術(shù)的發(fā)展，價(jià)值在幾萬(wàn)元、十幾萬(wàn)元的設備只作配件使用，而非固定資產(chǎn)的情況常有發(fā)生。企業(yè)普遍反映，現在的增值稅體制對煤炭企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新是一種負效應，往往是技術(shù)創(chuàng )新程度越高，所抵扣的增值稅稅率就越低，所繳納的稅額就越多。另外，煤炭企業(yè)承擔著(zhù)辦學(xué)校、醫院、敬老院、托兒所、浴池等繁雜的社會(huì )職能和巨大的辦社會(huì )費用支出。例如大同煤炭集團，有20萬(wàn)從業(yè)員工，70萬(wàn)員工家屬，承辦了86所學(xué)校，從事企業(yè)辦社會(huì )人員3.6萬(wàn)人，每年支出10億元左右。這些單位的非生產(chǎn)自用煤，稅收改革前不征稅，稅收制度改革后視同銷(xiāo)售計算稅額，也導致稅負提高。

調研分析表明，現行增值稅銷(xiāo)項稅稅基不合理。據我們對某一坐落在煤炭生產(chǎn)主產(chǎn)區的企業(yè)調研，87.13元/噸的原煤，加上相關(guān)費用，坑口售價(jià)為126元/噸左右；運到秦皇島港，離岸價(jià)為260元/噸，發(fā)生在流通領(lǐng)域的費用高于生產(chǎn)成本。其中，鐵路運輸部門(mén)收取86元/噸（含每噸21.70元的鐵路建設基金），港雜費15.95元/噸，此外，還有點(diǎn)裝費、保全費、治安費等名目繁多、公開(kāi)或不公開(kāi)的費種。按現行政策，煤炭企業(yè)繳納增值稅是以離岸價(jià)為納稅基數的，也就是說(shuō)，從坑口到碼頭的所有費用都成了納稅基數。雖然如上文所說(shuō)可以抵扣部分運費，但無(wú)法做到據實(shí)抵扣。

（2）資源稅和礦產(chǎn)資源補償費雙重征收不當。資源稅是對在我國境內從事資源開(kāi)采的單位和個(gè)人征收的一種稅。依據《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，從1984年10月1日起開(kāi)始征收。煤炭企業(yè)的資源稅，僅限于原煤；稅幅較大，從0.3～5元/噸不等；計征依據是原煤的銷(xiāo)量。資源稅在施行過(guò)程中，財政部和稅務(wù)總局曾于1997年1月29日對礦山鐵礦石和有色金屬的資源稅率調低40%～70%；原油和煤炭仍施行原稅率。煤炭資源稅的局部性調整進(jìn)行過(guò)2次，一次是1997年，調整了內蒙古伊克昭盟的煤炭資源稅率，從原定每噸0.5元調高至1.5元；另一次是2000年調整了山西大同礦務(wù)局的資源稅率，從原定每噸2.4元調低至1.6元。

煤炭資源稅是按煤炭質(zhì)量?jì)?yōu)劣確定稅額。由于資源條件的復雜性以及對此缺乏科學(xué)研究，現行煤炭資源稅相對來(lái)說(shuō)確定方法過(guò)于簡(jiǎn)單，不能正確反映消耗的資源實(shí)際，造成了事實(shí)上資源稅與動(dòng)用資源的質(zhì)量?jì)?yōu)劣無(wú)關(guān)聯(lián)。如有的煤種是屬于國家急需的，卻沒(méi)有較低的稅率以鼓勵企業(yè)開(kāi)采；有的煤種是屬于國家不急需且在今后某個(gè)時(shí)間開(kāi)發(fā)能發(fā)揮更大效用，或目前不需要很多，卻沒(méi)有較高的稅率加以保護?，F行煤炭資源稅不利于煤炭資源的優(yōu)化配置，又不利于調動(dòng)煤礦充分開(kāi)發(fā)利用劣等資源和節約資源的積極性，造成資源的浪費，人為縮短礦井的使用年限。

針對上述情況，政府試圖通過(guò)收取礦產(chǎn)資源補償費的辦法，使問(wèn)題得到解決。煤炭企業(yè)普遍反映礦產(chǎn)資源補償費調控資源有效利用的作用并不明顯，反而負面作用較大。礦產(chǎn)資源補償費依據回采率確定。實(shí)際上，這在國有重點(diǎn)煤礦變化十分小，因為當一個(gè)礦井的規模，采用的技術(shù)一旦確定，其核定開(kāi)采回采率與實(shí)際開(kāi)采回采率之差異是十分小的，據統計分析在1%～2%。反而由于稅費的雙重征收加重了國有重點(diǎn)礦的負擔。真正應該控制的是資源浪費嚴重的小煤礦，而在這些小煤礦，礦產(chǎn)資源補償費反而征收不到，作用難以發(fā)揮。

（3）中央財政煤炭企業(yè)增值稅定額返還政策變異。1994年，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)針對因稅制改革原因增加的煤炭企業(yè)稅收負擔采用先征后返的政策，在當時(shí)是很有意義的；以后增加的中央財政虧損補貼也很有必要。隨著(zhù)煤炭管理體制變遷，退稅款和補貼款的實(shí)際支配主體發(fā)生了變化，由原煤炭部一家支配，變成了地方政府的多家分配。事實(shí)上，中央財政對煤炭企業(yè)的增值稅定額返還和虧損補貼政策，已變異為地方財政政策；專(zhuān)款專(zhuān)用已變異為專(zhuān)款多用。

眾所周知，近十年來(lái)，我國煤炭工業(yè)在國內生產(chǎn)總值翻兩番的需求拉動(dòng)下，產(chǎn)能增加很快，煤炭市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)也很大。在煤炭生產(chǎn)總量增加，價(jià)格上漲的情況下，如果稅種、稅率不變，一定時(shí)期內上交的稅金總額會(huì )大幅提高；在定量退稅和補貼政策下，退稅和補貼則表現為相對減少，企業(yè)的實(shí)際稅負則絕對增加。事實(shí)上，中央財政退稅和虧損補貼已經(jīng)與煤炭企業(yè)運營(yíng)情況、繳納增值稅多少脫鉤。旨在降低煤炭企業(yè)稅負水平的調整性中央財政政策已失去其特有功能。

2.對國閱字〔1994〕71號文件執行上有誤

題為《關(guān)于研究煤炭工業(yè)經(jīng)濟運行有關(guān)問(wèn)題的會(huì )議紀要》（國閱〔1994〕71號）文件，是在我國煤炭企業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現嚴重問(wèn)題的情況下下發(fā)的一個(gè)重要文件。如果我們能夠正確理解該文件的精神實(shí)質(zhì)，并在實(shí)踐中加以體現，煤炭工業(yè)可能不會(huì )出現1997年的嚴峻局面。

文件指出：“當前煤炭企業(yè)生產(chǎn)形勢十分困難，許多矛盾必須引起大家重視，并共同協(xié)力幫助解決。煤炭工業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，煤炭產(chǎn)品是工業(yè)的‘糧食’，煤炭產(chǎn)業(yè)如果發(fā)生大問(wèn)題，不僅會(huì )制約經(jīng)濟的發(fā)展，也會(huì )影響到社會(huì )的穩定。在煤炭產(chǎn)業(yè)處在特殊困難的情況下，需要國家采取多方面的、切實(shí)有效的措施幫助煤炭企業(yè)走出困境，以保證國民經(jīng)濟持續、快速、健康地發(fā)展?！睙o(wú)疑這一認識十分正確，并已被以后的事實(shí)所證明。文件還進(jìn)一步明確：建立新的增值稅機制，要以不增加國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負水平為原則，并明確保持穩定在3.35%的稅負水平。這個(gè)原則，有質(zhì)的方面規定，也有量的方面限定，執行起來(lái)并不難。而在實(shí)際執行過(guò)程中，逐步把稅負水平“是否增加”演繹為“是否虧損”；把3.35%的相對水平演繹為絕對補貼數量，其執行結果肯定不會(huì )反映不同時(shí)空條件下煤炭企業(yè)的客觀(guān)實(shí)際和國閱字〔1994〕71號文件要求。

3.對煤炭企業(yè)的特殊性缺乏認識

煤炭工業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，主要表現在：

（1）資源約束強。煤炭資源不僅不可再生，而且在空間分布上有很強的區域性，儲量的有限性，開(kāi)采條件的差別性，在產(chǎn)品質(zhì)量方面存在固定性差異。

（2）建設周期長(cháng)、前期投入大。從探礦到建礦，需要一個(gè)較長(cháng)的運作周期，而且資金投入很大，少則上千萬(wàn)元，多則數以?xún)|元計。

（3）產(chǎn)品構成單一。煤炭產(chǎn)品不像其他工業(yè)品，產(chǎn)品構成不是以上游產(chǎn)品為主，而是自然造化物。

（4）維簡(jiǎn)投入大。煤炭生產(chǎn)所需的設備需不斷更新和養護，輔助材料需不斷地供應。

（5）安全性投入呈剛性。由于地構復雜多變，客觀(guān)上使煤炭產(chǎn)業(yè)成為高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，而且直接危及礦工的生命。因此，保障安全生產(chǎn)性的必要投入不會(huì )因經(jīng)濟形勢的好壞而變化。

（6）對下游產(chǎn)業(yè)依存度高。煤炭生產(chǎn)大都遠離消費區，首先，表現為對交通運輸的依賴(lài)程度高；其次，受用煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況影響大。

（7）企業(yè)辦社會(huì )。礦區所在城市大都是因礦建市，城市管理、市政建設等辦社會(huì )的職能成為煤炭企業(yè)想分離又難分離的輔業(yè)。

（8）直接關(guān)系國家能源安全。我國富煤少油，煤炭成為能源的主體，煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，直接關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展狀況和國家的能源安全。煤炭企業(yè)稅收制度安排，必須要充分考慮上述因素，按煤炭經(jīng)濟發(fā)展的規律辦事。不能不承認，1994年的稅制改革對煤炭企業(yè)的特殊性考慮不夠，是導致稅制安排失誤的重要原因。

四 解決問(wèn)題的基本思路

煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題的解決，要在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導下進(jìn)行；要認真落實(shí)，全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》；要對我國現行的煤炭企業(yè)稅收制度重新做出安排。

1.在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導下解決煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題

煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題的解決，必須要用科學(xué)發(fā)展觀(guān)作為指導。用科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導解決煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題，首先要樹(shù)立一個(gè)科學(xué)的煤炭稅收觀(guān)。必須要從礦工、礦山、礦區、礦業(yè)的全面、協(xié)調和可持續發(fā)展的實(shí)際需要考慮問(wèn)題；必須要考慮構建和諧社會(huì )問(wèn)題，行業(yè)間要和諧，城鄉間要和諧，人類(lèi)與自然要和諧；在平均利潤率沒(méi)有形成的社會(huì )條件下，政府要通過(guò)公平稅負解決收入分配公平問(wèn)題，通過(guò)公平分配促進(jìn)和諧。

2.認真落實(shí)、全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》

2005年6月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）。該意見(jiàn)以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，明確了我國煤炭工業(yè)健康發(fā)展的指導思想、目標和基本原則，并就如何構建與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系做了具體部署?！度舾梢庖?jiàn)》是今后一個(gè)時(shí)期內指導我國煤炭工業(yè)改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

《若干意見(jiàn)》指出了新型煤炭工業(yè)發(fā)展道路。指出要堅持依靠科技進(jìn)步，走資源利用率高、安全有保障、經(jīng)濟效益好、環(huán)境污染少和可持續的煤炭工業(yè)發(fā)展道路。把煤礦安全生產(chǎn)始終放在各項工作的首位，以建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團為主線(xiàn)，按照統籌煤炭工業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展、統籌煤炭開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展、統籌礦山經(jīng)濟與區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的要求，構建與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系。

《若干意見(jiàn)》面對煤炭企業(yè)實(shí)際，提出要幫助企業(yè)解決困難，要逐步提高礦工的工資水平。解決困難的手段包括給予必要的資金和政策支持。在稅收方面，要切實(shí)落實(shí)增值稅定額返還和所得稅返還政策；要改變資源稅的計征方法；要加快增值稅政策改革步伐。國務(wù)院提出的解決煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題的總體思路為我們解決煤炭企業(yè)稅收問(wèn)題指明了方向。

3.從根本上解決煤炭企業(yè)的稅收問(wèn)題，只能是重新進(jìn)行科學(xué)的稅制安排

應該承認，1994年的稅制改革在推動(dòng)中國的煤炭企業(yè)走向市場(chǎng)方面發(fā)揮過(guò)一定的積極作用。然而，隨著(zhù)我國改革的不斷深化，以及我國融入世界經(jīng)濟、參與經(jīng)濟全球化進(jìn)程的不斷加快，煤炭企業(yè)的稅制安排越來(lái)越不適應國內外經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要。重新安排煤炭企業(yè)的稅制已刻不容緩。

新的煤炭企業(yè)稅制安排應與國際接軌。據國內有關(guān)部門(mén)和單位對國外，特別是對主要產(chǎn)煤國稅制安排的調研，煤炭企業(yè)適用的稅制基本上由兩大類(lèi)構成：特種稅和普通稅。前者主要包括權利金、資源超額利潤稅、礦業(yè)權出讓金等，大致相當于我國的礦產(chǎn)資源補償費、資源稅；后者主要包括流轉稅、所得稅等；大多數國家一般不對礦產(chǎn)品征收增值稅。

我國煤炭企業(yè)稅制安排，也可設特種稅和普通稅二大類(lèi)。特種稅只設一個(gè)稅種——資源稅，把目前收取的礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅。新的資源稅按礦產(chǎn)資源質(zhì)量分為劣、中、優(yōu)、特四檔。為保護先進(jìn)生產(chǎn)力，淘汰落后生產(chǎn)力，提高資源利用率，計征依據采用回采率系數調整法。普通稅種主要安排流轉稅和所得稅，不再安排增值稅；同時(shí)取消已失去意義的中央財政“先征后返”和“虧損補貼”二項稅收調整政策。這兩種稅種與一般工業(yè)沒(méi)有大的區別，所不同的是：流轉稅的稅基要重新確定。具體來(lái)說(shuō)，對于煤炭企業(yè)內部自產(chǎn)自用產(chǎn)品，對于分工較細，并實(shí)行內部獨立核算的大型煤炭企業(yè)內部的為煤炭生產(chǎn)服務(wù)的部門(mén)使用自產(chǎn)產(chǎn)品，對企業(yè)辦社會(huì )的非生產(chǎn)用煤，屬于法人項目下生產(chǎn)自用，不視同銷(xiāo)售計稅。計算流轉稅時(shí)，對煤炭運銷(xiāo)環(huán)節發(fā)生的已稅增費部分應足額扣除。

煤炭企業(yè)所得稅應實(shí)行低檔稅率。目前，煤炭企業(yè)困難依然很多。隨著(zhù)國民經(jīng)濟的發(fā)展，煤炭需求總量不斷增加，安全、環(huán)保、科技、自主創(chuàng )新性投入要進(jìn)一步加大。鑒于此，煤炭企業(yè)所得稅率應盡可能定得低些。具體確定至少還應考慮三大因素：一是綜合稅率應不超過(guò)1994年稅改前的5.74%；二是企業(yè)留利應能保障接續發(fā)展需要；三是行業(yè)職工平均收入（工資、津貼和獎金）應不低于社會(huì )各行業(yè)的平均水平。

此外，企業(yè)提出的三個(gè)與稅收有關(guān)的問(wèn)題應給予考慮：一是一線(xiàn)礦工個(gè)人收入調節稅問(wèn)題。我們認為作為工作在高危崗位上的礦工，應享受“空姐”免征個(gè)人收入調節稅的待遇。二是一時(shí)難以解決的企業(yè)辦社會(huì )問(wèn)題。我們認為在問(wèn)題沒(méi)有解決之前，經(jīng)地方財政的科學(xué)預算，應采用企業(yè)抵繳稅款形式解決經(jīng)費問(wèn)題。三是集團公司與改制控股或全資子公司合并納稅問(wèn)題。對此問(wèn)題，我們認為應作為專(zhuān)題另外研究解決。