“鐵路建設基金”存在問(wèn)題及解決思路（2003年3月）

自1991年實(shí)施“鐵路建設基金”政策以來(lái)，已經(jīng)有10余年的歷史。該基金的建立，其歷史性作用不容置疑。但在新的歷史條件下，隨著(zhù)制度創(chuàng )新和政策變遷，存在的問(wèn)題日益凸顯，尤其在西部煤炭企業(yè)表現突出。有必要通過(guò)調查研究，搞清問(wèn)題的由來(lái)，分析問(wèn)題的所在，提出解決的辦法。

為達到上述預期目的，在有關(guān)部門(mén)、地方政府和企業(yè)的大力支持下，成立了以中國社會(huì )科學(xué)院岳福斌教授為組長(cháng)的“鐵路建設基金專(zhuān)項調研組”。調研組通過(guò)查閱大量相關(guān)資料，實(shí)地考察甘肅、內蒙古、山西、河南、山東等地區重點(diǎn)煤炭企業(yè)，與部分煤炭企業(yè)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)、研究部門(mén)的同志進(jìn)行座談等方式，現已弄清楚問(wèn)題的由來(lái)和所在；了解到企業(yè)、地方政府、行業(yè)主管部門(mén)，以及宏觀(guān)經(jīng)濟政策研究人員的看法，初步形成了解決這一問(wèn)題的政策思路。

一 問(wèn)題的由來(lái)

“七五”期間，隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深入，我國在改革與發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，多年累積的深層矛盾也開(kāi)始暴露：社會(huì )總需求超過(guò)社會(huì )總供給，發(fā)生了嚴重的通貨膨脹。在這一背景下，中共十三屆五中全會(huì )決定用3年左右的時(shí)間進(jìn)行治理整頓，采取了緊縮的財政政策和貨幣政策。

事實(shí)上，我國社會(huì )經(jīng)濟生活中的矛盾不僅有總量方面的，而且更為突出的是結構方面的，甚至有些行業(yè)不僅不能采取緊縮政策，反而應采取擴張政策，例如鐵路運輸業(yè)。調研數據顯示，1988年比1984年，我國的總貨運量增長(cháng)37%，平均每年增長(cháng)8.2%，而鐵路貨運量?jì)H增長(cháng)16.8%，平均每年增長(cháng)4.2%，大大低于同期工業(yè)平均每年增長(cháng)17.8%的速度；當時(shí)的鐵路貨運裝車(chē)滿(mǎn)足率只有65%左右，“瓶頸”行業(yè)特征非常明顯。所以，在“七五”規劃中把包括鐵路運輸在內的交通運輸放在優(yōu)先發(fā)展的位置。

問(wèn)題在這里發(fā)生了。一方面鐵路運輸要求優(yōu)先發(fā)展，加大資金投入；另一方面是治理整頓，緊縮財政支出和緊縮銀根。在這種情況下，有人提出通過(guò)調高鐵路運價(jià)提取鐵路建設基金的建議。經(jīng)過(guò)反復討論，這一建議被國務(wù)院采納。

1991年2月25日，鐵道部發(fā)出第484號電稱(chēng)，“經(jīng)國務(wù)院批準，自1991年3月1日起調整鐵路貨物運價(jià)。對屬調價(jià)范圍的整車(chē)貨物按每貨物計費噸公里2.5厘，對按軸計費的自輪運轉工具按每計費軸公里7厘的調價(jià)幅度單獨計算調價(jià)部分的運費，在貨票上單獨填寫(xiě)，在收入報表上單獨列報，作為鐵路建設基金上繳鐵道部?！痹趯?shí)際執行中，對屬調價(jià)范圍的整車(chē)貨物按每車(chē)貨物計費噸公里3厘收取。

1992年6月27日，鐵道部根據國發(fā)〔1992〕37號文件精神，發(fā)出39號電報，通知自1992年7月1日起對經(jīng)由鐵路運輸的貨物增加征收鐵路建設基金，用于鐵路建設。公告稱(chēng)凡通過(guò)國家鐵路正式營(yíng)業(yè)線(xiàn)和運營(yíng)臨管線(xiàn)運輸的貨物，不分貨物品類(lèi)、運輸種別、地區和部門(mén)，一律增加征收鐵路建設基金每計費噸公里0.01元，每軸公里0.03元。同時(shí)明確，這次征收的鐵路建設基金與1991年開(kāi)征的鐵路建設基金，在貨票上要分行填寫(xiě)；在收入報表上分別列報，分別標明“基金1”和“基金2”。

1993年6月28日國務(wù)院發(fā)出〔1993〕45號文件，決定自1993年7月1日起，鐵路貨物運價(jià)除另有規定的以外，每噸公里提高一分五厘，并明確全部作為鐵路建設基金。鐵道部又具體明確將這次調收的鐵路建設基金，與1992年7月征收的“基金2”合計并收為0.025元，習慣上稱(chēng)“新基金2”。

1998年3月26日，國家計委、鐵道部聯(lián)合發(fā)出通知〔計電（98）31號〕，通知稱(chēng)：“為增加鐵路建設投入，經(jīng)國務(wù)院批準，自4月1日起適當提高鐵路貨物運輸價(jià)格。其中，鐵路建設基金由現行每噸公里2.8分提高到3.3分?！贝藰藴室恢本S持到現在。

通過(guò)提高鐵路運價(jià)提取鐵路建設基金的政策實(shí)施以來(lái)，隨著(zhù)提取標準的不斷提高，鐵路運輸量的不斷增加，以及新建鐵路不斷投入營(yíng)運，每年提取的基金總額不斷提高。1991年約100億元，到1995年達到360億元左右，2000年達383.63億元，2001年400.16億元，目前已達到500多億元。有資料顯示“八五”期間總共提取1040億元。截至目前，初步計算總共計提有四千多個(gè)億。其中，45%左右是通過(guò)煤炭運輸提取的。據調查，鐵路建設基金主要用作：（1）歸還鐵路建設長(cháng)期貸款本息；（2）用作擔保發(fā)行鐵路建設債券；（3）直接投入鐵路建設。

我們認為，鐵路建設基金的設立有它歷史必然性，其歷史性的作用不能低估。它對解決鐵路建設投資不足、負債過(guò)重、行業(yè)虧損等問(wèn)題功不可沒(méi)，對整個(gè)國民經(jīng)濟“瓶頸”問(wèn)題的解決起到一定的作用。

二 存在的問(wèn)題

始于1991年的鐵路建設基金已經(jīng)走進(jìn)了第13個(gè)年頭。過(guò)去的13年，是不同尋常的13年。同13年前相比，情況已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，改革開(kāi)放取得豐碩成果。正如江澤民同志在黨的十六大報告中所概括的那樣：“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步建立。公有制經(jīng)濟進(jìn)一步壯大，國有企業(yè)改革穩步推進(jìn)，個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟較快發(fā)展，市場(chǎng)體系建設全面展開(kāi)，宏觀(guān)調控體系不斷完善，政府職能轉變步伐加快。財稅、金融、流通、住房和政府機構等改革繼續深化。開(kāi)放型經(jīng)濟迅速發(fā)展，商品和服務(wù)貿易，資本流動(dòng)規模顯著(zhù)擴大。國家外匯儲備大幅度增加。我國加入世界貿易組織，對外開(kāi)放進(jìn)入新階段?！痹谛碌臍v史條件下，我們應該用與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，重新評價(jià)鐵路建設基金。

1.與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制不相適應。

鐵路建設基金是舊體制向新體制轉軌階段的產(chǎn)物，是“七五”期間國民經(jīng)濟出現嚴重問(wèn)題時(shí)的應急措施。它的存續，與初步建立的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟新體制不相適應。按照市場(chǎng)經(jīng)濟的基本規則，鐵路運輸部門(mén)與貨主之間所建立的是市場(chǎng)行為關(guān)系，雙方應本著(zhù)平等競爭，等價(jià)交換勞務(wù)的原則進(jìn)行。作為貨主，只要按雙方契約規定支付運費就取得了鐵路運輸部門(mén)提供的服務(wù)，而不應再提交非價(jià)（盡管以運價(jià)形式出現）的其他費用，包括鐵路建設基金。

鐵路建設基金，從其用途上看，不論是鐵道部門(mén)用作償還長(cháng)期貸款的本息，用作發(fā)行鐵路債券抵押，還是直接用作投資，實(shí)際上都是以資本形式進(jìn)入社會(huì )再生產(chǎn)過(guò)程之中，最終都是以一定的產(chǎn)權形式存在。鐵路建設基金投入鐵路建設，所形成的產(chǎn)權歸鐵道部門(mén)所有，終極產(chǎn)權歸國家所有這似乎是毫無(wú)爭議的。但事實(shí)上，在多種經(jīng)濟成分并存、產(chǎn)權多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下并不妥當。因為貨主有公有、私有、國營(yíng)、民營(yíng)之分；即使是公有，也有省有、市有、縣有之分。從多種經(jīng)濟成分提取的鐵路建設基金，通過(guò)鐵道部門(mén)投資形成一元產(chǎn)權，難以從道理上講清楚，而且與政企分開(kāi)、政府職能轉變的總趨勢相悖。

2.與西部大開(kāi)發(fā)政策相矛盾。

鐵路建設基金是含在“運價(jià)”之中計提的。其計算公式是：噸公里運價(jià)×噸數×里程。我國煤炭運輸的大體走向是西煤東運或北煤南運，約60%通過(guò)鐵路運輸。煤炭貨運大戶(hù)主要集中在山西、內蒙古、陜西、貴州、寧夏、甘肅等西部地區和河南、黑龍江等落后地區和邊遠地區。眾所周知，我國西部屬于老、少、邊、窮地區，從國家總體政策取向上看，是重點(diǎn)支持地區。國家一直采取了向西部?jì)A斜的收入分配政策和投資政策，特別是西部大開(kāi)發(fā)政策提出以來(lái)，更加大了向西部的投資和支持力度。據初步統計，全國平均煤炭的運輸里程近600公里，而西北部的運輸里程為1200公里，高出平均數一倍多。這意味著(zhù)他們上交的鐵路建設基金是全國平均數的2倍多。顯然，在西部大開(kāi)發(fā)之前制定并實(shí)施的鐵路建設基金政策，同現行的西部大開(kāi)發(fā)政策取向相矛盾。這一政策直接影響了西部經(jīng)濟的發(fā)展，加重了西部企業(yè)的負擔；同時(shí)由于減少了地方稅基，間接減少了西部地方財政收入。

3.加劇了行業(yè)收入分配不公。

在調研過(guò)程中我們發(fā)現煤炭企業(yè)職工平均工資相對鐵路、交通運輸、電力等行業(yè)職工工資普遍偏低。例如，山西大同煤業(yè)集團2002年平均年工資只有11400元，這還比歷史最高水平高出792元。據煤炭部門(mén)測算，如果煤炭產(chǎn)業(yè)職工工資達到鐵路部門(mén)的工資水平，全行業(yè)每年將虧損40億元；若達到電力部門(mén)的工資水平，每年將虧損140億元！內蒙古自治區交通運輸業(yè)職工工資與采掘業(yè)職工工資水平的不同走勢也證明了這一點(diǎn)。（參見(jiàn)下圖）

內蒙古自治區交通運輸業(yè)職工工資與采掘業(yè)職工工資之比較

西部煤炭企業(yè)職工工資偏低與鐵路建設基金的提取有直接關(guān)系。自鐵路建設基金政策實(shí)施以來(lái)，在鐵路運價(jià)從當初的每噸公里0.0194元，提高到目前的近0.05元的基礎上，鐵路建設基金也從當初的0.003元提到0.033元。而同期的物價(jià)指數在1996年見(jiàn)頂回落后一直在低位徘徊。據我們抽樣調查的結果，中、西部重點(diǎn)煤炭企業(yè)每年被提取的鐵路建設基金都超過(guò)了企業(yè)稅后利潤。

4.影響到煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)。

近年來(lái)，煤礦安全事故不斷，其中原因很多，如自然因素、管理因素、技術(shù)因素，但不能忽視經(jīng)濟的因素。調研中我們發(fā)現，一些重視安全性資金投入的煤礦，如甘肅華亭縣煤礦、內蒙古伊泰煤礦，杜絕了安全事故的發(fā)生。反之，一些小煤窯，還有一些經(jīng)營(yíng)困難的國有煤礦，則是安全事故集中發(fā)生的單位。這兩類(lèi)企業(yè)有個(gè)共同特點(diǎn)是安全性資金投入不足。據調查，國有大礦僅通風(fēng)設備投入就欠投40多億元。有個(gè)企業(yè)的同志直截了當地說(shuō)：“錢(qián)都拿走了，沒(méi)有錢(qián)進(jìn)行安全設施投入，頻頻發(fā)生的煤礦事故與這一點(diǎn)有直接關(guān)系”。這個(gè)信號應能引起有關(guān)方面的重視。

5.與WTO規則和我國的入世承諾相矛盾。

2001年12月11日，中國正式加入了世界貿易組織（WTO）。加入WTO后，我們將更多地遵循國際慣例，逐步減少強調中國的例外。通過(guò)鐵路運輸加價(jià)的方式提取鐵路建設基金做法，與我們入世承諾和WTO的規則相矛盾。入世后，我們將允許外國資本在我國建立合資企業(yè)，包括鐵路運輸企業(yè)；加入3年內，允許外資在鐵路運輸合資企業(yè)占大股；加入6年內，允許建立鐵路運輸外方獨資公司。按照WTO的“反補貼原則”，不允許成員政府或任何公共機構向一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一批企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供財政資助或任何形式的收入或價(jià)格的支持。鐵路建設基金明顯地違背了WTO的這一原則。如果我們不能采取有效措施加以回避，由此引來(lái)的貿易投訴是不可避免的，其經(jīng)濟制裁是殘酷的。

6.導致煤炭進(jìn)口增加。

眾所周知，我國煤炭?jì)α控S富，品種齊全。中國連續多年為世界煤炭出口大國，2002年煤炭產(chǎn)量近14億噸，出口8384萬(wàn)噸，創(chuàng )匯25.3億美元。由于國際市場(chǎng)狀況較好，中國煤炭出口有望進(jìn)一步增加，為國家增加更多的外匯。然而具有諷刺意味的是，作為世界煤炭出口大國，2002年中國的煤炭進(jìn)口卻達到1081萬(wàn)噸，比上年增加3倍多，進(jìn)口用匯3.3億美元。進(jìn)口煤炭的省份主要是上海、廣東、浙江、福建等距離煤炭產(chǎn)地偏遠的沿海地區。2003年1月份，僅上?？诎毒瓦M(jìn)口煤炭18.5萬(wàn)噸，價(jià)值958萬(wàn)美元，而去年一月份上?？诎恫o(wú)煤炭進(jìn)口。為什么煤炭出口大國卻要從國外進(jìn)口煤炭？最重要的因素是運輸問(wèn)題。我國西北部煤炭豐富，而南方缺少煤炭。但是，由于鐵路建設基金的存在，使北煤南運比從國外進(jìn)口還要貴！我國加入WTO后，承諾取消部分煤炭進(jìn)口關(guān)稅，進(jìn)口煤炭?jì)r(jià)格還有進(jìn)一步下降的空間。這將加劇我國這一矛盾：一方面是產(chǎn)煤大國，西部煤炭企業(yè)大量的煤炭運不出、賣(mài)不掉；另一方面是南方煤炭進(jìn)口還要增長(cháng)，還要用掉大量寶貴的外匯。這個(gè)問(wèn)題應及早引起政府的警覺(jué)。

三 問(wèn)題的解決

上述對鐵路建設基金存在問(wèn)題的分析，不論是從體制方面、理論方面、政策方面，還是從安全生產(chǎn)和加入WTO后所面臨的新形勢，都要求我們審時(shí)度勢，采取果斷措施，解決現行鐵路建設基金存在問(wèn)題。

在廣泛征求有關(guān)方面意見(jiàn)的基礎上，經(jīng)過(guò)反復論證，初步形成解決這一問(wèn)題的基本政策思路是停止實(shí)施現行鐵路建設基金提取政策。

通過(guò)各種形式的調查結果表明，對停止實(shí)施現行鐵路建設基金提取政策的支持率為100%。大家共同認為：任何政策的制定及其正態(tài)效應的發(fā)揮都有特定背景。目前看，不僅“治理整頓”已成為歷史，而且社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制已經(jīng)基本確立。加入WTO意味著(zhù)我國對外開(kāi)放進(jìn)入新階段。新體制、新階段產(chǎn)生新要求。停止實(shí)施負態(tài)效應明顯的現行鐵路建設基金的提取政策是歷史的必然選擇。這樣做，符合世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢，與黨的十六大所確定的“三個(gè)代表”的重要思想相一致，符合西部大開(kāi)發(fā)政策取向，是轉變政府職能，減輕企業(yè)負擔，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政收入，緩解收入分配不公的具體措施。

在調研中有關(guān)部門(mén)的同志向我們提出一個(gè)很現實(shí)的問(wèn)題：停止實(shí)施現行鐵路建設基金提取政策他們也贊同，但是，已具有一定規模的鐵路建設基金終止了供給來(lái)源，鐵路投資的慣性需求及日后每年五、六百億元的資金缺口怎么補？

這個(gè)問(wèn)題引發(fā)了我們更深入的思考。我們認為首先應摸清到底缺口有多大？根據《鐵路年鑒》提供的數據，每年提取的鐵路建設基金直接用于鐵路投資的45%左右。例如，1998年鐵道部基建規模為502.11億元，其中動(dòng)用鐵路建設專(zhuān)項基金229.2億元；1999年規模為487.42億元，動(dòng)用專(zhuān)項基金203億元；2000年規模為492.93億元，動(dòng)用專(zhuān)項基金179.04億元；2001年規模為511.27億元，動(dòng)用專(zhuān)項基金232.29億元。實(shí)際上，因停止實(shí)施現行的鐵路建設基金政策可能造成的資金缺口在200億～250億元。從目前情況看，只要解決了這個(gè)問(wèn)題，停止實(shí)施現行鐵路建設基金的障礙會(huì )得到有效排除。

為了從根本上解決鐵路建設基金存在的問(wèn)題，在調研中我們形成的基本思路是鐵路建設基金證券化。這一思路首先主張完全停止實(shí)施現行鐵路建設基金提取政策，同時(shí)充分考慮一旦已成一定規模的鐵路建設基金終止了供給來(lái)源，鐵路投資的慣性需求及資金缺口的彌補問(wèn)題。

我們認為，中國式市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展到今天，在市場(chǎng)體系建設全面展開(kāi)，開(kāi)放型經(jīng)濟迅速發(fā)展，資本流動(dòng)規模顯著(zhù)擴大，特別是宏觀(guān)調控體系不斷完善的背景條件下，鐵路建設基金證券化已經(jīng)完全具備條件。

我們首先主張發(fā)行鐵路建設專(zhuān)項國債。目前我國的國債負擔率雖然超過(guò)了GDP的10%，但仍在正常值范圍內。我國金融機構人民幣企業(yè)存款和居民儲蓄存款余額都比較大。截至2003年6月末，金融機構人民幣企業(yè)存款余額6.7萬(wàn)億元，比上年末增加6744億元，同比多增加3728億元；居民儲蓄存款余額9.8萬(wàn)億元，比上年末增加1萬(wàn)億元，同比多增加2655億元。在目前，我國的投資方式仍然很有限，股票市場(chǎng)投資風(fēng)險很大，在銀行存款利率又比國債利率低的情況下，購買(mǎi)國債在很長(cháng)的一段時(shí)間內仍然會(huì )是企業(yè)和居民的重要投資手段之一。在此情況下，今后若干年內分別增發(fā)一定數額的鐵路建設專(zhuān)項國債應能承受。通過(guò)發(fā)債，每年增加200億～250億元的鐵路建設專(zhuān)項資金是可行的。鐵路建設專(zhuān)項國債的發(fā)行，可以借鑒三峽建設債券的發(fā)行方式。

我們還主張發(fā)行國鐵企業(yè)可轉換債券。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，鐵路運輸部門(mén)企業(yè)化是不可逆的發(fā)展方向，國鐵股份制改革勢在必行。鑒于此，借助資本市場(chǎng)，發(fā)行將來(lái)可轉換成國鐵股票的“國鐵企業(yè)可轉換債券”也是一種較佳的選擇?？紤]我國加入WTO所做的承諾，外資進(jìn)入我國鐵路運輸業(yè)的日期已近，發(fā)行“國鐵企業(yè)可轉換債券”可面對國際和國內兩個(gè)市場(chǎng)。

“鐵路建設基金”盡管問(wèn)題已經(jīng)凸顯，解決這一問(wèn)題的政策思路也已清晰，但徹底解決這一問(wèn)題還需要一定的時(shí)間。畢竟，這個(gè)問(wèn)題，已經(jīng)存續13年之久，打破已形成的利益格局也不是一件簡(jiǎn)單的事，還有一些具體的工作要去做。因此，也可以采取過(guò)渡性措施。具體思路是：

（1）用“WTO日程表法”逐步取消鐵路建設基金。所謂WTO日程表法是指按我國加入世界貿易組織的承諾，對鐵路建設基金采取分步取消的方法，即在2004年底之前，取消鐵路建設基金50%，降到每噸公里0.0175元；剩余部分逐步取消，到2007年底前，全部取消鐵路建設基金。

（2）改變現行的價(jià)內計提法為價(jià)外平均計提法。具體思路是把200億～250億元資金缺口平均分攤到通過(guò)鐵路運輸的總噸數之中，像機場(chǎng)建設費那樣不分距離遠近一律在價(jià)外計提。通過(guò)鐵路運輸的總噸數，以上一年的實(shí)際噸數來(lái)確定，下一年初再按實(shí)際發(fā)生數進(jìn)行調整。初步計算每噸計提15元可解決此問(wèn)題；待鐵路建設基金證券化方案實(shí)施后停止計提。