試論中國石油天然氣之立法

第21卷第2期重慶工學(xué)院學(xué)報2007年2月Vol 21 No. 2Joumal of Chongqing Institute of TechnologyFeb.2007【法學(xué)天地】試論中國石油天然氣之立法時(shí)良敏(四川大學(xué)法學(xué)院成都610064摘要:由于石油天然氣資源的日益緊張近期內,石油天然氣立法成為國家立法活動(dòng)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。石油天然氣作為對全球的經(jīng)濟政治外交、安全起著(zhù)巨大影響作用的戰略物資影響著(zhù)當今世界的局勢。目前中國在油氣行業(yè)規制方面存在許多缺陷,在對進(jìn)口油氣資源依賴(lài)程度日益加深的中國這無(wú)疑會(huì )對油氣資源的穩定供應、戰備儲備和經(jīng)濟安全上造成嚴重的威脅,而在此基礎之上,制定《石油天然氣法》將具有非常重大的現實(shí)意義。關(guān)鍵詞:立法;石油;天然氣;法律體系中圖分類(lèi)號:DF0l文獻標識碼:A文章編號:1671-0924(2007)02-0139-04On the Legislation of Oil and Natural GasSHI Liang-minLaw School, Sichuan University, Chengdu 610064, China)Abstract: The legislation of oil and natural gas are a focus lately in China as oil and gas resources are becoming insufficient. As the most important strategic material, oil and gas are exerting huge influence on theglobal economy, politics, diplomatism and security. There are many flaws in the present regon con-ceming oil and natural gas in China. As China depends heavily on imported oil and gas these days, theseflaws will constitute a great threat to a secure supply, strategic storage and economic security of oil and natral gas. Therefore, the legislation of"Law of Oil and Natural Gas" has great practical significanceKey words: legislation; oil; natural gas; legal system隨著(zhù)世界石油天然氣行業(yè)的動(dòng)蕩不安,作為高漲,石油天然氣立法漸行漸近,本文中筆者從我我國較為緊缺的能源,油氣生產(chǎn)與消耗越發(fā)不協(xié)國油氣行業(yè)的現狀存在的問(wèn)題、立法的必要性和調但迄今為止,還未成就油氣專(zhuān)項立法。由于能可行性及其展望幾個(gè)方面加以闡述。源消費的快速增長(cháng),油氣資源的對外依賴(lài)度不斷加大,我國油氣工業(yè)的發(fā)展面臨著(zhù)嚴峻的挑戰。1我國石油天然氣行業(yè)的現狀及存在的問(wèn)題對石油天然氣加以立法,加強國家對油氣行業(yè)的監管,為油氣工業(yè)的發(fā)展創(chuàng )造良好的環(huán)境正是應1.1我國油氣資源短缺。我國一次性能源的基對這種挑戰的戰略性舉措。一直以來(lái),石油天然本特點(diǎn)是“富煤、貧油、少氣”,而且為了生存與發(fā)氣立法只處于“只聽(tīng)雷聲響不見(jiàn)雨點(diǎn)下”的局面,展我們一直在不間斷地大量開(kāi)采地下的各種油最近,各界對于要求石油天然氣立法的呼聲越發(fā)氣資源。在經(jīng)濟發(fā)展最需要的時(shí)候,無(wú)序開(kāi)采讓收稿日期:2006-11-0作者簡(jiǎn)介:時(shí)良敏(1981-)男江西彭澤人,碩士研究生,主要從事法律研究。重慶工學(xué)院學(xué)報油氣資源雪上加霜而變得更加供不應求了,油氣油田物資、破壞生產(chǎn)秩序等各類(lèi)涉油案件。這些資源短缺問(wèn)題日益成為中國能源安全的核心問(wèn)題的出現加上遲遲得不到有效解決反映了現1.2我國石油天然氣行業(yè)的海外投資措施不完行立法的不足,不能有效維護國家油氣資源所有善。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化、油氣資源需求的不斷增長(cháng)權和礦業(yè)權人的合法權益和能源的日益匱乏等幾大因素的推動(dòng)下我國三2.,2石油天然氣立法是提高綜合利用效率之必大石油公司紛紛在海外開(kāi)始了油氣資源的境外大要。我國一方面是經(jīng)濟高增長(cháng)與能源供應不足的舉開(kāi)拓征程。但由于中國海外石油投資起步較矛盾突出,另一方面是能源利用效率的低下,經(jīng)濟晚、缺少經(jīng)驗,而且在資金、技術(shù)、人才管理等方的高增長(cháng)是以能源的高消耗為代價(jià)的。能源利用面與西方跨國石油公司存在很大差距,中國企業(yè)效率的低下反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加劇了資源緊缺的矛在海外遭遇過(guò)各種困境、挫折,也有過(guò)慘痛的經(jīng)驗盾。在我國個(gè)別地區能源的亂開(kāi)濫采,嚴重妨礙教訓了國家對油氣資源的統一管理、合理規劃和科學(xué)1.3我國目前有關(guān)石油天然氣立法不完善。相開(kāi)采,使寶貴的油氣資源得不到充分開(kāi)發(fā)和合理比國內外其它行業(yè),我國石油天然氣行業(yè)立法明利用造成資源的極大浪費。因此急需通過(guò)立法顯滯后。主要存在以下問(wèn)題:一是資源法規雖相科學(xué)合理地配置油氣資源并開(kāi)采,以提高其利用對健全,但市場(chǎng)法規相對缺乏,有的已與市場(chǎng)經(jīng)濟效率。發(fā)展不相適應;二是有關(guān)石油天然氣立法的基本2.、3石油天然氣立法是強化國家監管之必要。原則制度,分散規定在憲法、礦產(chǎn)資源法及其他石油天然氣的勘探和開(kāi)采,直到利用,為人類(lèi)帶來(lái)條例規章或政策性文件中,沒(méi)有形成完整的法律了巨大的益處,但由于管理不善在油氣生產(chǎn)和運體系。③三是沒(méi)有石油天然氣的專(zhuān)門(mén)法律,立法上輸過(guò)程中都給環(huán)境造成了嚴重的油氣污染和危的不足,往往需大量的政策性文件彌補缺乏透明害。保護公眾健康安全保護環(huán)境是我國的基本度,穩定性也不夠容易形成部門(mén)之間職能交叉和國策,有系列的法律法規對安全生產(chǎn)提出要求進(jìn)出現“國家利益部門(mén)化,部門(mén)利益法規化”的情況。行監督,才能以法制為基礎貫徹執行“安全第預防為主”的方針。因此通過(guò)立法,有利于促進(jìn)2我國石油天然氣立法的必要性石油企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護維護社會(huì )公共利益,促進(jìn)油氣資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展,實(shí)石油天然氣工業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)現資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境改善社會(huì )發(fā)展的良性循環(huán)業(yè),在我國的市場(chǎng)經(jīng)濟體制已逐步健全和完善的此外,明確政府對石油行業(yè)監管的權責方式和程情況下,國家油氣資源的穩定供應、戰略?xún)浜徒?jīng)序,強化監管的職能,也有利于形成政府宏觀(guān)調控濟安全,應當通過(guò)制定和完善石油天然氣法獲得與市場(chǎng)配置資源相結合的機制,促進(jìn)油氣資源市支持和保障使其在法制軌道上持續發(fā)展。因此,場(chǎng)的公平競爭,推動(dòng)石油工業(yè)健康、持續、長(cháng)遠的制定一部系統的石油天然氣法,是一項現實(shí)而又發(fā)展。急迫的任務(wù),其意義十分深遠,其主要表現在2.4石油天然氣立法是健全和完善我國能源法2.1石油天然氣立法是維護國家油氣資源的合律體系之必要。目前,我國有關(guān)石油天然氣的立法權益之必要。首先,根據我國《憲法》、《礦產(chǎn)資法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘察、開(kāi)源法》及有關(guān)法規的規定油氣資源屬于國家所采登記管理暫行辦法》及《實(shí)施細則》、《石油、天然有,即國家依法對石油天然氣資源行使占有、使氣管道保護條例》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規用收益和處分的權利,其他自然人、法人未經(jīng)國定》等10余部條例和規章,涉及油氣資源管理體家許可或授權,不得從事石油天然氣的勘探、開(kāi)采制、油氣礦權、對外合作、管道安全、地震補償、稅業(yè)務(wù)。其次,侵犯礦業(yè)權人合法權益的現象在個(gè)費、土地、環(huán)保等領(lǐng)域。這些法律法規對于鞏固油別地區還很?chē)乐?。在有些地?礦業(yè)權人的合法氣工業(yè)的改革成果,促進(jìn)油氣工業(yè)的健康發(fā)展,發(fā)權益缺乏基本保障搶占油井、搶占油田和儲量和揮了積極的作用。侵占區塊現象時(shí)有發(fā)生。再次,近年來(lái)各油氣田放油打孔盜油盜電盜氣破壞電力設施盜竊(中華人民共和國礦產(chǎn)資源法)第六條第琦長(cháng)第38頁(yè)和管道企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境嚴重惡化。一直以來(lái),中①m06中國石油化工行業(yè)發(fā)展與投資機會(huì )分析報告國各個(gè)油氣田和輸油輸氣管道企業(yè)經(jīng)常發(fā)生開(kāi)井②2006中國石油化工行業(yè)發(fā)展與投資機會(huì )分析報時(shí)良敏:試論中國石油天然氣之立法141然而其局限性也是明顯的:一是立法不健全,3.4國際上的經(jīng)驗教訓及立法模式可供借鑒。沒(méi)有形成完整的法律體系。二是有關(guān)油氣儲運、許多國家的經(jīng)驗證明,石油天然氣立法是行業(yè)健銷(xiāo)售、加工煉制、石油儲備、油氣田保護和監管等康發(fā)展的重要保證,是規范市場(chǎng)的唯一有效手段。方面,主要是大量的政策性文件,相關(guān)立法基本上我們雖不能直接照搬國外在特定時(shí)期和特定環(huán)境還是空白。三是現行有關(guān)立法已經(jīng)難以容納油氣下采取的政策和管理模式,但其中一些富有啟示工業(yè)改革的成就,甚至成為障礙。四是由于立法的理念科學(xué)管理的精華、行之有效的做法可供我自身的缺陷,如主管部門(mén)不明確、概念不準確、適們借鑒。用范圍不確定等,妨礙了立法本意的貫徹和落實(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下發(fā)展油氣工業(yè)的前提之一是4我國石油天然氣立法路程及展望營(yíng)造法律環(huán)境,石油天然氣作為一種不可再生的戰略資源,為了促進(jìn)石油工業(yè)的快速發(fā)展保護國4.1我國石油天然氣立法已漸行漸近。立法是家資源所有權和礦業(yè)權人的合法權益保障國家十分復雜的主觀(guān)和客觀(guān)交互作用的過(guò)程其中客石油安全,促進(jìn)油氣資源的科學(xué)開(kāi)發(fā)和合理利用,觀(guān)因素即社會(huì )的存在和發(fā)展在立法過(guò)程中起著(zhù)決建立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應石油天然氣產(chǎn)業(yè)定性的作用。此外,國家的經(jīng)濟條件、政治制度、格局,為了鼓勵有序競爭,健全油氣行業(yè)管理機文化結構、民族狀況、地理環(huán)境、科技水平等都制構加強勘探開(kāi)發(fā),實(shí)現上中下游協(xié)調發(fā)展,建立約著(zhù)立法的發(fā)展{2。當然,對于我國的石油天然穩定的油氣儲備和供應體系制定一部專(zhuān)門(mén)的石氣立法來(lái)說(shuō)也是如此。據統計,我國目前涉及油油天然氣法典,形成以石油天然氣法等法律為主氣方面的法律雖數量眾多但不統一、可操作性差、干,眾多法規為枝條的法律體系,已是勢在必行。有些重要制度未規定、效力層次低是我國油氣行業(yè)法律現狀的特點(diǎn)。因此若想改變和完善現狀3我國石油天然氣立法的的可行性應該在政策和法律層面進(jìn)行改革,這正是國家發(fā)改委的使命。鑒于我國油氣行業(yè)的現狀,國家高層對石油立法是一種活動(dòng)過(guò)程需要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展歷天然氣問(wèn)題越發(fā)重視,國家發(fā)改委為了積極推進(jìn)程{3]。最初在195年,全國人大有207名代表提油氣領(lǐng)域體制改革,力爭有所突破,創(chuàng )建一個(gè)公議制定《石油法》。但是反對意見(jiàn)的出現還是使平、公正、透明的市場(chǎng)競爭環(huán)境已經(jīng)著(zhù)手石油天這次立法努力最終流產(chǎn)。與此同時(shí),有關(guān)專(zhuān)家也然氣立法的工作,并將制定《石油天然氣法》及其開(kāi)始收集資料,研究石油天然氣法涉及的主要問(wèn)相關(guān)配套法規和實(shí)施細則列入體制改革的配套政題,重點(diǎn)就立法模式、調整范圍、與其他相關(guān)法律策體系的首要位置。隨著(zhù)各方努力我國石油天關(guān)系的處理行業(yè)監管對外合作、石油儲備以及然氣立法的條件已經(jīng)成熟,具備一定的可行性:油氣田設施保護等問(wèn)題開(kāi)展研究,初步形成《石油3.1國內外石油天然氣環(huán)境已基本確定。我國天然氣法》草案的基本框架。的能源行業(yè)已自成體系,尤其是對石油、天然氣的2005年10月17日國家發(fā)改委能源局召集中上中下游企業(yè),即國內外油氣勘探、開(kāi)采煉制和石油、中石化、中海油、中化、中聯(lián)煤、國家發(fā)改委銷(xiāo)售已經(jīng)形成一個(gè)相對成熟的規制雛形。能源研究所等單位召開(kāi)了石油天然氣立法工作座32油氣行業(yè)發(fā)展中出現的種種問(wèn)題和矛盾已談會(huì ),對立法前期工作安排、工作步驟分工與協(xié)基本顯現。油氣行業(yè)上中下游在發(fā)展中,在政府作等問(wèn)題進(jìn)行研討來(lái)自發(fā)改委能源局的最新消管理模式勘探、開(kāi)采和對外合作等方面已暴露出息顯示,由國家發(fā)改委能源局制定的《石油行業(yè)中許多問(wèn)題。在不斷地完善中油氣行業(yè)也進(jìn)行了長(cháng)期發(fā)展規劃》已于近期獲國務(wù)院批準。正是在一系列改革,成功的經(jīng)驗和失誤的教訓使我國石這樣的背景下,《石油天然氣法》被納入了單獨立油天然氣立法能夠“有的放矢”。法的考慮這也標志著(zhù)石油天然氣立法前期工作33現有的許多法律規章可供參考。雖然我國已經(jīng)啟動(dòng)?，F有的有關(guān)油氣資源的法律和規章文件可能有—4.2我國石油天然氣立法的展望。石油天然氣些過(guò)時(shí)和不妥之處,但它們是石油天然氣立法的重要基礎資料,在這些原有立法的參照下,制定石油天然氣法已有了方向指導。①中國石油大學(xué)羅東坤教授語(yǔ)重慶工學(xué)院學(xué)報立法是一項很龐大很復雜的立法項目,立法者應石油天然氣法者的法律責任等。該根據我國的國情,從立法層次、立法模式和立法內容等多個(gè)方面來(lái)把握:5結束語(yǔ)4.2.1立法層次。我國的石油天然氣立法有以下3個(gè)立法層次:第1層次是我國享有立法權的我國正處于工業(yè)發(fā)展的過(guò)渡時(shí)期,油氣需求全國人民代表大會(huì )制定的法律;第2層次是政府很大因此制定一部專(zhuān)門(mén)的石油天然氣法勢在必或政府部門(mén)的法規,即國務(wù)院地方政府機構根據行,通過(guò)立法,可以以法律的形式進(jìn)一步明確國家法律的授權另行頒布的實(shí)施細則或有關(guān)法規條對油氣資源的主權,確立政府對油氣資源的行政例;第3層次是政府部門(mén)對特定事項的具體決策,管理權,是保障國內油氣供應的前提,從而保障國如授予許可證、批準工作合同批準開(kāi)發(fā)計劃或銷(xiāo)內經(jīng)濟穩定運行;可以建立穩定的投資環(huán)境,鼓勵售合同等。國內勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)甚至擴大對外開(kāi)放,吸引外國4.2.2立法模式。對于我國呼之欲出的石油天資本進(jìn)入,從而提高國內油氣自供能力;可以調整然氣法該遵循哪種模式呢?從國外現有的立法模油氣行業(yè)利益主體之間的關(guān)系,確保整個(gè)行業(yè)的式看來(lái)通常有以下3種模式:①對不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有效運行;可以確定整個(gè)行業(yè)管理體制和財稅體分別立法;②對石油天然氣行業(yè)上下游分開(kāi)立法;制;可以保護工業(yè)環(huán)境,保護工人的健康維護公③對石油天然氣全行業(yè)綜合立法。我國的立法共安全;可以維護國家利益,增加國家的油氣收者可以根據我國的實(shí)際國情選擇合適的立法模益0式對于我國現在的國情來(lái)說(shuō),相信將要面世的4.2.3立法內容。所謂石油天然氣法,是指專(zhuān)門(mén)石油天然氣法將是一個(gè)完善的法律,是規范全行規制一國管轄地內石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)業(yè)的基本法律。我們熱忱期待這一立法的來(lái)臨,以及海外投資的所有法律、法規及規章體系。根使我們石油、天然氣行業(yè)得到更快速、更長(cháng)期健康據中國實(shí)際國情:我國的生產(chǎn)方式、階級關(guān)系和政的發(fā)展。治形勢、國家制度、科學(xué)文化、歷史傳統、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國際環(huán)境等方面的實(shí)際情參考文獻況和帶有根本屬性的特征,并借鑒國外成功經(jīng)驗,從各國石油天然氣法律所調整的對象來(lái)看我[1]楊筱蘅油氣管道安全工程[M]北京:中國石化出版國的石油天然氣立法具體也應該囊括以下幾個(gè)方社,20面的內容:①油氣資源所有權,在我國石油、天2]苗連營(yíng)立法程序論[M]北京:中國檢察出版社,然氣等礦產(chǎn)資源應該屬?lài)宜?。②行業(yè)管理體2000制既包括各級政府的職責政府監管機構的組〖3]周旺生立法研究:第1卷[M].北京:法律出版社,織、地位、權力、義務(wù)、財務(wù)、監管原則和運行機制[4]周旺生.立法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,198等,也包括油氣運輸管理模式和運行機制,油氣生[5]史敏,沈春耀,胡可明,立法項目實(shí)例評析[M].北京產(chǎn)企業(yè)、管道公司配送公司、銷(xiāo)售公司的地位、資中國法制出版社,1998格、權利和義務(wù)等。③上游業(yè)務(wù):礦權管理;國家[6]邸業(yè)偉消者權益保擴問(wèn)題研究[J.重慶工學(xué)院對油氣工業(yè)的控制權及參與權;財稅制度;油氣作學(xué)報,2006(4):91-%5.業(yè)的附加權利(即對土地等資產(chǎn)擁有臨時(shí)占用權或使用權);HSE體系,即健康、安全和環(huán)境體系;(責任編輯鄺坦勵)油氣企業(yè)的國內供應義務(wù)。④下游業(yè)務(wù):油氣的煉制、進(jìn)出口、運輸、銷(xiāo)售等。⑤油氣的過(guò)渡安排和油氣儲備。⑥對油氣消費者的權益保護違反①(國外石油立法情況分析報告),中華人民共和國商務(wù)部