河南省土地管理模式的探討

安徽農業(yè)科學(xué),Joumal of Anhui Agi. Sei.2007 ,35<(19):5908 - 5909責任編輯胡先祥責任校對俞潔河南省土地管理模式的探討朱劉娟',呂樹(shù)民”,陳俊杰!(1.河南理工大學(xué)測繪與國土信息工程學(xué)院.河南焦作454003;2.河南省漯河市建筑設計研究院河南漯河462000)摘要分析了河南省土地管理中存在的問(wèn)題 ,提出了河南省土地利用走集約利用與可持續發(fā)展道路管理模式的對策。關(guān)鍵詞河南土地;集約利用 ;可持續發(fā)展;管理模式中圖分類(lèi)號F301.2 文獻標識碼 A文章編號 0517- 6112007)19 - 05908 - 02Probing into Mode of Land Management in Henan ProvinceZHU Liu-juan et al (School of Survey and Land Information Engineering, Henan Polytechnice University, Jiaozuo, Henan 454003)Abstract The problens existed in land munagement were analyzed. And the countemeasures of land mangement were proposed, pursueing intensive u-tilization and sustainable development path.Key words Henan province; Intensive uiliztion; Sustainable development; Management mode土地是十分寶貴的資源。當前河南省面臨的幾大問(wèn)題河南省居民點(diǎn)及獨立工礦用地中,尚有約40萬(wàn)hm?的閑散如人口、資源、環(huán)境和糧食等,均與土地有關(guān)。一方面,河南地和廢棄地未被再利用。由于河南省經(jīng)濟基礎薄弱,與其省人均耕地數量少,總體質(zhì)量水平低.后備資源不足,嚴重制他省份相比,省內各市土地集約程度還不夠,且很不均衡。約該省農業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面.隨著(zhù)中原.據河南省統計年鑒(998 ~ 2005)顯示,全省18個(gè)市土地的集的崛起,河南省人口的增加和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,建約利用狀況存在著(zhù)較大的空間差異性,除鄭州、焦作、三門(mén)峽設用地數量不斷增加,土地供求矛盾和人地矛盾日趨尖銳。等少數城市的土地集約利用水平較高外.全省大部分城市土所以,作為地處中原、擁有9 800萬(wàn)人口的河南省,提高河南地的集約利用較低,其中駐馬店市、信陽(yáng)市和商丘市的土地省土地管理的社會(huì )效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益,促進(jìn)河南省集約利用水平最低田]。就河南省目前的土地管理運作體制經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展,實(shí)現中原崛起的目標,是值得研而言,在短期經(jīng)濟利益的驅動(dòng)下,某些地方政府熱衷于招商究的重要課題,具有十分重要的理論價(jià)值和現實(shí)意義。引資上項目,只注重項目數量、投資額度以及所產(chǎn)生的稅收效益,但建設水平低,經(jīng)濟總量不高,嚴重地干擾了經(jīng)濟結構1存在的問(wèn)題1.1耕地數銳減,后備資源嚴重不足據統計,河南省耕調整。部門(mén)之間、行業(yè)之間、城鄉之間尚不協(xié)調,特別表現在地面積由1954 年(歷史.上耕地數量最大年)的906. 20萬(wàn)hm2?土地供給和調節機制的不完善.不暢通。下降到2002年的687.1萬(wàn)hn?。該省現有人均耕地量低于全1.3土地管理 監管力度不夠,土地管理市場(chǎng)不規范在土國平均水平，而且耕地分布不平衡.質(zhì)量差，利用水平低,退地管理上,政府還不同程度地存在著(zhù)“缺位”和“越位"現象，化嚴重。預計到2010年河南省人口將達到1.04億,所以滿(mǎn)政府對土地管理缺乏宏觀(guān)指導作用;基層國土部門(mén)受到人足人口與消費的增長(cháng),解決好糧食問(wèn)題將是河南省長(cháng)期面臨員資金等方面的限制，執法力量薄弱;同時(shí),由于河南省土的艱巨任務(wù)。更值得注意的是,河南省土地后備資源潛力較地管理起步較晚,至今仍沒(méi)有一套系統的、完善的、符合河南小,目前全省土地利用率為86.67% ,土地墾殖率為48.9%;省情的土地管理體系和法律法規體系。目前,在河南省土地未利用地占土地總面積的13.33% ,其中可開(kāi)墾為耕地的土管理市場(chǎng)中,既有以出讓、劃撥方式形成的國有土地市場(chǎng),又地僅有33萬(wàn)hnm2!)。同時(shí),河南省正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的時(shí)有以集體土地為主體的集體土地市場(chǎng),市場(chǎng)行為極不規范。期，隨著(zhù)我國中原崛起戰略的實(shí)施,我國經(jīng)濟發(fā)展戰略布局土地市場(chǎng)還沒(méi)有形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟規律的運行機制,不能發(fā)將由東部向中西部轉移,經(jīng)濟建設對土地的需求在相當長(cháng)的揮價(jià)值規律與競爭規律對市場(chǎng)的調節作用,還沒(méi)有完全理順時(shí)期內仍將有較大的增加,用地供需之間及各行業(yè)用地之間土地出讓、轉讓收益分配的有效管理體系和制度。的矛盾將更加突出.而且這種土地供求矛盾的緊張狀態(tài)在一2對策2.1對河南省 土地進(jìn)行科學(xué)評價(jià)土 地資源不限于土地本定時(shí)期內將長(cháng)期存在。1.2土地集約利用不夠 ,土地利用結構不合理目 前河南身,廣義上講,土地資源是指土地及其周?chē)臻g可被人類(lèi)開(kāi)省土地集約利用程度低是土地管理存在的突出問(wèn)題。河南發(fā)和利用的潛力。因此,對這種資源的占用不僅需要考慮對省土地利用還比較粗放.城鎮規劃中工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能其自身的影響,而且必須考慮對經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )的影響。所區分布不合理,混雜現象十分普遍。個(gè)別土地使用存在缺乏以,在占用土地時(shí),必須對河南省土地進(jìn)行科學(xué)評價(jià),從以往科學(xué)規劃.盲目追求規模、缺少項目和產(chǎn)業(yè)積聚規模的情況,單純分析用地數量提高到分析用地質(zhì)量，建立科學(xué)的用地評嚴重制約了土地效率的發(fā)揮,導致土地的粗放經(jīng)營(yíng)。目前價(jià)指中國煤化工-定建設項目用地規模、用地i,使土地管理工作盡快基金項目河南省教育廳科技攻關(guān)項 目(20000);河南理工大學(xué)青走上規YHCNMHG'作者簡(jiǎn)介朱劉娟(1974- ),女,河南焦作人,講師,從事土地管理方面年自然基金貴助項目(646121)。2.2深化土地使用制 度改革土地具有 特殊的使用價(jià)值。的教學(xué)與科研工作,在一定的勞動(dòng)條件下,土地能為人類(lèi)永續地提供產(chǎn)品和服收稿日期20703-22務(wù),即產(chǎn)生地租。正因為有了地租,才產(chǎn)生了土地價(jià)格。當35卷19期朱劉娟等河南省土地管理模式的探討5909前，由于河南省土地資產(chǎn)化進(jìn)程加快,必須增強全省土地的制的前提下,河南省應盤(pán)活存量土地.立足于內涵挖潛.節約資產(chǎn)意識,在對全省土地進(jìn)行全面評價(jià)的基礎上,完善土地和集約利用土地,加強環(huán)境保護,實(shí)行土地、資源、環(huán)境核算有償使用制度[4]。具體的管理模式為:①深化土地利用改制度試點(diǎn),將土地、資源、環(huán)境綜合成本納人國民經(jīng)濟核算體革。宏觀(guān)調控用地規模、用地結構和地價(jià),使得土地得到合系,加強執法和監管力度,推行污染物排放總量控制制度，建理配置。對于省內城鎮土地中的經(jīng)營(yíng)性土地,應全部以出讓立合理有效的生態(tài)環(huán)境補償機制,試行排污權交易制度,運的方式提供;對于農村集體經(jīng)營(yíng)用地,集體經(jīng)濟組織自用的用市場(chǎng)手段做好土地管理與生態(tài)建設工作。應改變產(chǎn)權規定年限，全部讓利,而國有土地部分讓利,以集2.5加強河南 省土地管理的制度建設應采取以 下措施:體土地人股的,股份不得轉讓;對于農民住房用地,實(shí)行有償①完善-整套相應的法律法規[s]。土地是稀缺和不可替代使用制度,不得轉讓。②在用地結構上,應逐步擴大土地使的資源,必須加強與土地相關(guān)的法律法規建設,真正做到有用權出讓與轉讓,充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在合理配置土地、調節法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,以保障河南省土地土地供需矛盾方面的作用。加快市場(chǎng)體系的培育,建立起河管理的順利健康發(fā)展。②制定促進(jìn)河南省土地管理的政策南省一級的房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)調節土地資源的配體系,以約束與指導河南省土地管理,提高土地資源配置效置,把使用土地的企業(yè)推向市場(chǎng),使企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果與用地效率,深化土地使用制度改革,整頓河南省土地市場(chǎng)秩序,規范益結合起來(lái)。③完善河南省土地有償使用體系。采用經(jīng)濟和發(fā)展土地流通市場(chǎng),完普土地有償使用機制,努力實(shí)現土手段,確保河南省土地的合理使用,逐步建立起珍惜和合理地的可持續開(kāi)發(fā)利用。③加強領(lǐng)導，狠抓落實(shí)。河南省各利用土地的自我約束機制。加強河南省對一級土地市場(chǎng)的級人民政府要進(jìn)一步加強對土地市場(chǎng)秩序治理整頓的組織壟斷;調整土地出讓失衡的狀態(tài),加大招標、拍賣(mài)所占的比領(lǐng)導,主要領(lǐng)導要親自抓、負總責,及時(shí)研究解決工作中的重重;盡可能減少行政干預對有償使用方式的影響,使有償使大問(wèn)題。另外,還要充分發(fā)揮群眾監督和輿論監督的作用。用的土地市場(chǎng)準確地反映供求狀況,引導土地市場(chǎng)健康有序通過(guò)對土地違法案件的查處,真正使違法者受到懲處,違法的發(fā)展;理順地租與土地稅、費的關(guān)系,構建河南省土地租、行為得到糾正,全社會(huì )受到教育。費、稅體系,建立土地出讓、轉讓收益分配有效的河南省土地2.6 實(shí)現河南省土地管理的現代化 新的形勢對河南省土管理體系和制度的新模式。地管理提出了新的要求,所以必須對土地實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,而2.3正確處理“吃飯”與“建設”的關(guān)系 河南省的“吃飯”與實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的手段就是要建立土地規劃信息系統。GIS 作“建設"問(wèn)題,不僅是經(jīng)濟問(wèn)題,而且是政治問(wèn)題,關(guān)系到全省為區域社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展的管理 與決策工具,將發(fā)揮愈加9 700萬(wàn)人吃飯的頭等大事,所以必須高度重視。只有先解重要的作用。在土地管理中,最具有重要意義和特色的是決好“吃飯”問(wèn)題,才有可能考慮到“建設”問(wèn)題。在“吃飯”問(wèn)GIS的地理分析功能。如,CIS 的空間層次分析具有多層次、題上,科學(xué)地進(jìn)行河南省基本農田保護區劃定及其建設用地多方位、多結構的系統性和綜合性的特點(diǎn),可以對土地進(jìn)行管理是解決好這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。一方面,要嚴格按照國家、環(huán)境功能區劃分、生產(chǎn)力布局調整、擬建項目地址選擇、自然省、市等有關(guān)規定,特別是要依據有關(guān)法律、法規、政策文件保護區劃定、土地的資源分配以及土地的動(dòng)態(tài)模擬等,對實(shí)以及技術(shù)規程;另一方面,應充分考慮到河南省非農土地的施土地的信息化管理非常重要[(6] ;GIS的空間目標分析對于需要,根據科學(xué)的預測,保留- -定數量的建設預留地。在“建環(huán)境的發(fā)展預測、土地的綜合分析與規劃、土地最佳方案的設”問(wèn)題.上,應為基礎設施等重點(diǎn)建設項目提供用地服務(wù),做選取等均具有重要的意義。目前,河南省土地管理部門(mén)對該好土地利用規劃審批、計劃編制和用地預審工作。在土地管工作已做了大量的基礎工作。這為建立土地管理信息系統理過(guò)程中,要提前介人建設項目,做好建設項目用地預審工提供了保證。通過(guò)建立土地管理規劃信息庫,監測土地實(shí)施作;嚴格執行土地用途管制制度,除重點(diǎn)基礎設施、線(xiàn)性工程過(guò)程中土地利用的時(shí)空變化,從而對其進(jìn)行技術(shù)、行政和法占用農用地外,一般建設項目、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目和農民建房律上的管理。同時(shí),進(jìn)行土地使用中的效益分析,進(jìn)一- 步完要堅持在規劃土地范圍內安排;選擇-批河南 省內基礎較善、優(yōu)化土地的使用效益,從而實(shí)現對土地的有效管理。好、有潛力、對區域經(jīng)濟發(fā)展有帶動(dòng)作用的城鎮,并且予以重參考文獻點(diǎn)支持，合理確定城鎮用地規模，加快城鎮建設。另外,要防[1]邢曉娜,吳克寧,呂巧靈,等河南省耕地動(dòng)態(tài)變化及驅動(dòng)力研究[J].河南農業(yè)科學(xué), 2005(12):56-61.止借大開(kāi)發(fā)名義亂占濫用土地、違法圈占土地和搭車(chē)批地造[2]吳克寧,曹志宏,梁流濤河南省土地集約利用時(shí)空變異分析[J].國土成新的土地浪費。資源科技管理2006,17(2);427 -49.2.4走集約利用與可持續發(fā)展的土地管理道路目 前,河[3]趙書(shū)茂,趙永江，徐銘杰.河南省可持續發(fā)展對策探析[J].地域研究與開(kāi)發(fā)20212)60-630南省土地管理應轉變思想,改變以外延擴張為主的“攤大餅”4]稅遠友,周申立,莫懷銀。合理利用土地的思考[J].四川師范學(xué)院學(xué)報:自然科學(xué)版，196, 17(2):38 -42.式的粗放的土地管理方式,轉為節約用地，充分發(fā)揮城鎮空[5] 陳俊杰，牛海鵬.加入WTO對土地管理的影響及對策[J].焦作工學(xué)院間效益的“內涵挖潛”的集約型建設道路。充分利用城鎮空學(xué)報2002(3):16- 17.間,適當增加建筑密度容積率和建筑高度。在土地總量控[6]中國煤化工理信息系統[]西部探礦工YHCNMHG