中國煤炭工業(yè)面臨的挑戰與戰略對策

煤炭是中國的主體能源，煤炭工業(yè)的發(fā)展支撐了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。2003年中國能源消費和生產(chǎn)總量分別為16.78億噸和16.03億噸，其中煤炭所占的比例分別為67.1%和74.2%。隨著(zhù)國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，煤炭需求將穩步增加，專(zhuān)家預計到2020年中國煤炭需求總量將達到22～24億噸左右。因此，如何保障中國煤炭長(cháng)期穩定供給，促進(jìn)煤炭行業(yè)健康、協(xié)調、可持續發(fā)展，是煤炭工業(yè)面臨的嚴峻挑戰。

一 煤炭工業(yè)面臨的主要挑戰

（一）資源保障問(wèn)題

中國煤炭品種齊全、資源比較豐富，但資源勘探程度低，經(jīng)濟可采儲量和人均占有量較少，資源破壞和浪費嚴重，生態(tài)環(huán)境和水資源嚴重制約煤炭資源的開(kāi)發(fā)。

中國煤炭資源區域分布不均衡。秦嶺、大別山以北，煤炭?jì)α考s占全國總儲量的90.7%，其中晉、陜、蒙三?。▍^）占全國的65%。中國現已查明的煤炭總量居世界第二位。

資源保證程度低。截至2000年末，中國尚未利用的精查儲量約為600億噸，目前可供大中型礦井利用的精查儲量?jì)H300億噸左右。據估算，到2020年，煤炭精查儲量需增加約1250億噸。

當前中國資源破壞和浪費嚴重。部分煤炭企業(yè)存在著(zhù)“采厚棄薄”、“吃肥丟瘦”等浪費資源現象，全國煤礦平均資源回收率為30%～35%左右，資源富集地區的小型礦井資源回收率只有10%～15%。中國適合建設大型煤炭基地的整裝煤田，隨意被分割肢解現象嚴重。

（二）煤礦生產(chǎn)能力與技術(shù)結構問(wèn)題

1.煤礦生產(chǎn)技術(shù)水平低

全國采煤機械化程度僅為45%，除部分國有大礦之外，大多數煤礦生產(chǎn)技術(shù)水平低，裝備差，效率低。特別是鄉鎮煤礦，基本上是非機械化開(kāi)采。

2003年鄉鎮煤礦產(chǎn)量仍占中國煤炭總產(chǎn)量的1/3，在資源消耗和人員傷亡上，已付出了很大的代價(jià)。

2.部分煤礦超能力生產(chǎn)

據調查分析，2003年國有煤礦的11.2億噸產(chǎn)量中，屬于超能力和無(wú)能力礦井生產(chǎn)的煤炭約為1.42億噸，占國有煤礦產(chǎn)量的13%。煤礦超強度能力生產(chǎn)滿(mǎn)足了國民經(jīng)濟發(fā)展對煤炭的需求，但其造成的負面影響，一是縮短煤礦開(kāi)采年限，二是威脅煤礦安全生產(chǎn)。

3.大中型煤礦煤炭供給能力不足

據預測，中國現有生產(chǎn)煤礦和在建煤礦的合計生產(chǎn)能力到2010年和2020年分別為17.7億噸和14.7億噸。要實(shí)現煤炭產(chǎn)需平衡，需要再建設一批新井和擴大現有煤礦的生產(chǎn)能力，預計到2010年和2020年分別需要再增加生產(chǎn)能力2.8億噸和7.3～9.3億噸。

（三）行業(yè)結構與企業(yè)發(fā)展問(wèn)題

1.煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低

2003年中國前8家煤炭企業(yè)市場(chǎng)集中度為21.6%；美國前4家煤炭企業(yè)市場(chǎng)集中度為46.7%，澳大利亞前5家為71.5%，南非前4家為62.3%。

2.煤炭企業(yè)負擔過(guò)重

煤礦企業(yè)稅負比1994年稅制改革前提高了6個(gè)百分點(diǎn)；2003年，煤炭行業(yè)支出鐵路建設基金約100多億元；國有重點(diǎn)煤礦企業(yè)辦社會(huì )問(wèn)題突出，地方政府接收困難，原國有重點(diǎn)煤礦辦社會(huì )年凈支出60億元。

2004年10月，原國有重點(diǎn)煤礦在職人員257萬(wàn)人，由于所在地區社會(huì )承受能力弱，難以減人提效。

部分煤礦資源枯竭，生產(chǎn)能力下降，生產(chǎn)成本上升，富余人員、工傷撫恤人員多，轉產(chǎn)困難。

3.煤礦企業(yè)效益差、職工收入低

2003年原國有重點(diǎn)煤礦在崗職工平均收入12964元，比全國平均水平低1600多元。

2004年1～10月，原中央財政煤炭企業(yè)補貼前虧損面仍高達41%，補貼后仍有6%的企業(yè)虧損。

（四）煤礦安全與礦區環(huán)境治理問(wèn)題

1.煤炭安全形勢嚴峻

2003年煤礦共死亡6702人，百萬(wàn)噸死亡率為4.169，大大高于世界其他主要國家。如美國為0.04，南非為0.13，印度為0.42。

大多數煤礦生產(chǎn)和安全技術(shù)裝備落后，防災抗災能力差，重大、特大事故頻繁發(fā)生。2004年1～11月共發(fā)生死亡10人以上特大和特別重大事故37起，死亡917人。

2.礦區環(huán)境治理問(wèn)題

礦井生產(chǎn)中排放的煤矸石約占原煤產(chǎn)量的8%～10%，現已累計堆存煤矸石30多億噸，占地超過(guò)15萬(wàn)畝。

礦區地面塌陷、煤田自燃火災、部分煤矸石自燃、煤礦瓦斯排放對生態(tài)環(huán)境構成嚴重影響。

煤礦開(kāi)采每年排出地下水約22億立方米，中國西北部主要煤炭產(chǎn)區，煤炭開(kāi)采加劇了水資源的貧乏，對礦區生態(tài)環(huán)境造成影響。

井下煤層氣年抽出量約100億立方米，90%直接排放到大氣中。

（五）煤炭運輸與燃煤污染問(wèn)題

1.煤炭運輸制約

中國煤炭資源主要分布在西北部，而煤炭消費重心在東南部，形成了“北煤南運、西煤東調”的格局，運輸距離長(cháng)，運輸費用高，影響煤炭供應能力和市場(chǎng)競爭力，鐵路運力不足的問(wèn)題將長(cháng)期存在；港口吞吐能力滿(mǎn)足不了需要；公路長(cháng)距離運輸成本過(guò)高。

2.煤炭消費與環(huán)境保護問(wèn)題

煤炭在利用過(guò)程中將產(chǎn)生大量的污染物和溫室氣體。特別是煤炭的不合理利用，排放了大量煙塵和有害氣體，嚴重污染環(huán)境。隨著(zhù)煤炭消費量的增加，環(huán)境保護壓力將越來(lái)越大。

中國酸雨覆蓋區已擴大到約占國土總面積的30%，SO₂排放的75%以上來(lái)源于煤炭。2003年SO₂排放總量增加至2158萬(wàn)噸，酸雨污染加重。

2003年燃煤總量增加，煙塵排放總量增加至1047萬(wàn)噸。

中國CO₂排放量目前居世界第二位，CO₂排放約80%來(lái)自煤炭燃燒。

二 煤炭工業(yè)發(fā)展的戰略對策

通過(guò)優(yōu)化結構、合理開(kāi)發(fā)利用，保障煤炭長(cháng)期穩定供給，促進(jìn)煤炭行業(yè)健康、協(xié)調、可持續發(fā)展。

優(yōu)化行業(yè)結構。近幾年，煤炭行業(yè)結構調整取得初步成效，一些企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始了跨行業(yè)、跨地區的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合，煤、電、化、路、港、航產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)始形成。但是，中國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度仍然很低，這種現象必須盡快改變。因此，必須抓好大型煤炭基地建設，培育和發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團。

優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)結構，進(jìn)一步用先進(jìn)適用技術(shù)改造和提升煤炭工業(yè)。要搞好新井建設和現有礦井技術(shù)改造，建設高產(chǎn)高效礦井，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現煤礦生產(chǎn)技術(shù)裝備的現代化；要全面提高煤礦開(kāi)采技術(shù)水平，支持大型煤炭企業(yè)通過(guò)收購、兼并、聯(lián)合、重組方式改造中小煤礦；要逐步淘汰資源回收率低、安全條件差的落后生產(chǎn)技術(shù)，支持依法生產(chǎn)的小煤礦，通過(guò)技術(shù)改造，實(shí)現有序健康發(fā)展。

優(yōu)化產(chǎn)品結構，提高煤炭及煤炭行業(yè)的競爭力。發(fā)展和推廣應用潔凈煤技術(shù)，通過(guò)煤炭高效潔凈利用技術(shù)，減少煤炭利用過(guò)程中的污染物和溫室氣體排放，提高煤炭的競爭力；通過(guò)煤炭加工和轉化延長(cháng)煤炭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，拓展煤炭市場(chǎng)。

合理開(kāi)發(fā)利用，保障煤炭長(cháng)期穩定供給。煤炭是中國的主體能源，保障中國煤炭長(cháng)期穩定供給，是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需求；煤炭是不可再生的礦產(chǎn)資源，煤炭行業(yè)按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構調整，合理開(kāi)發(fā)煤炭，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、安全生產(chǎn)好、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。

（一）培育和發(fā)展大型企業(yè)和企業(yè)集團

通過(guò)市場(chǎng)引導和政府推動(dòng)，積極培育和發(fā)展跨地區、跨行業(yè)、跨所有制、跨國經(jīng)營(yíng)、億噸級以上的大型企業(yè)集團。這些企業(yè)集團國內市場(chǎng)占有率將達到60%以上，成為商品煤供應基地、出口煤基地、煤炭深加工基地和市場(chǎng)投資主體。

鼓勵煤炭企業(yè)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。支持煤電聯(lián)營(yíng)，鼓勵煤炭與電力企業(yè)聯(lián)合建立坑口電廠(chǎng)；支持煤炭企業(yè)與冶金、化工和建材行業(yè)實(shí)現上下游產(chǎn)業(yè)的聯(lián)營(yíng)。

（二）建設大型煤炭基地

根據國務(wù)院“重點(diǎn)支持大型煤炭基地建設，促進(jìn)煤電聯(lián)營(yíng)，形成若干個(gè)億噸級煤炭骨干企業(yè)”的決策，結合煤炭開(kāi)發(fā)布局，選擇煤炭資源條件好，具有發(fā)展潛力的礦區作為大型煤炭基地。抓好基地內主要礦區的新井建設和現有礦井技術(shù)改造，提高大型煤炭基地產(chǎn)能比重。

建設大型煤炭基地，提高大中型煤礦的技術(shù)水平和生產(chǎn)能力，保障煤炭長(cháng)期穩定供給。13個(gè)大型煤炭基地，現有煤礦生產(chǎn)能力8億噸，預計2010年達到15億噸，2020年達到18億噸。

（三）建設高產(chǎn)高效礦井、全面提高煤礦開(kāi)采技術(shù)水平

大力發(fā)展綜合機械化采掘技術(shù)，推進(jìn)高產(chǎn)高效煤礦建設，實(shí)現煤礦高效、安全、潔凈開(kāi)采。建設一批大中型現代化礦井；對現有大中型礦井進(jìn)行技術(shù)改造；聯(lián)合改造小煤礦，全面提高煤礦開(kāi)采技術(shù)水平和資源采出率。中國煤礦采煤機械化程度不到50%，小型煤礦采煤方法和采煤工藝必須進(jìn)行改革，要逐步淘汰和禁止非正規采煤方法和落后的采煤工藝，大力推廣機械化采煤技術(shù)。

（四）建立煤礦安全長(cháng)效機制

提高安全生產(chǎn)準入門(mén)檻。目前鄉鎮小煤礦產(chǎn)量仍占中國煤炭總產(chǎn)量的1/3，鄉鎮小煤礦生產(chǎn)保障了中國煤炭需求的供給，但在資源消耗和人員傷亡上，付出了很大的代價(jià)。必須建立嚴格的煤炭開(kāi)采準入制度，逐步淘汰安全條件差的落后煤礦。

加大煤礦安全投入。國家繼續對煤炭行業(yè)特別是煤礦安全給予必要的政策支持，重點(diǎn)支持大中型煤礦技術(shù)改造。在規范煤礦維簡(jiǎn)費管理的基礎上，嚴格安全費用提取和適用，加大煤礦安全生產(chǎn)設施投入。

加大監察執法力度。加強對各類(lèi)煤礦的安全監察，依法懲處違法違規現象，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

在2010年前，全國煤礦百萬(wàn)噸死亡率力爭從2003年的4.2降到1.6以下，其中大型煤礦為0.5以下。

（五）加強煤炭開(kāi)發(fā)的資源保障

增加煤炭資源勘察投入。要建設大型煤礦和煤炭基地，應為煤炭資源勘探的投入創(chuàng )造良好的環(huán)境。

加強資源管理。資源勘探開(kāi)發(fā)登記、礦業(yè)權設置必須符合煤炭開(kāi)發(fā)規劃和礦區總體規劃，國家要控制大型礦區勘察開(kāi)發(fā)規劃的審批。

提高煤炭資源利用率。制定可行的管理措施和經(jīng)濟政策，激勵企業(yè)珍惜煤炭資源，不斷提高資源回收率。

（六）大力開(kāi)發(fā)和推廣潔凈煤技術(shù)

潔凈煤技術(shù)可使煤炭成為高效和比較潔凈利用的燃料，是中國能源可持續發(fā)展的現實(shí)選擇。它包括四個(gè)部分，即煤炭加工技術(shù)、燃燒技術(shù)、煤炭轉化技術(shù)和開(kāi)發(fā)利用中的污染控制技術(shù)。

中國已成為世界煤焦化生產(chǎn)、消費及貿易大國。通過(guò)氣化、液化等轉化技術(shù)，生產(chǎn)替代石油的發(fā)動(dòng)機燃料和化工產(chǎn)品，如乙烯、丙烯等。大力發(fā)展現代化高效燃煤發(fā)電技術(shù)，改變中國終端能源的消費結構，減少煤炭直接燃燒造成的污染和溫室氣體排放，保障能源供給和安全。

（七）資源綜合開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護

開(kāi)發(fā)煤層氣資源。依托資源和政策優(yōu)勢，當前以地面開(kāi)發(fā)與煤礦井下瓦斯抽放相結合，實(shí)現煤層氣開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化，變廢為寶、變害為利。

做好水資源保護與礦井水利用、礦區土地復墾與環(huán)境保護，控制煤矸石的產(chǎn)出量，提高煤矸石的綜合利用率。

（八）關(guān)注煤炭行業(yè)發(fā)展的深層次問(wèn)題

1.提高煤炭運輸能力

加快鐵路運煤通道建設，提高煤炭運輸能力；放開(kāi)鐵路運輸價(jià)格，取消計劃內外雙重價(jià)格；盡快取消鐵路建設基金。

2.切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅收負擔

借鑒國外主要采煤國家經(jīng)驗，制定符合煤炭工業(yè)發(fā)展規律的稅收政策體系，公平稅負。按照國務(wù)院1994年確定的“既要建立新的增值稅機制，又要照顧煤炭行業(yè)的實(shí)際困難，不增加國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負水平，保持1993年3.35%的稅負的原則”，調整煤炭稅收政策。

3.加快分離企業(yè)辦社會(huì )職能

加快企業(yè)主輔分離，分離企業(yè)辦社會(huì )的職能，努力拓寬就業(yè)渠道，做好煤礦及礦區人員的再就業(yè)工作。

4.建立和完善煤礦準入和退出機制

規范煤礦準入標準，建立和完善勘探開(kāi)發(fā)資質(zhì)論證制度，提高資源開(kāi)發(fā)、土地利用、環(huán)境保護準入門(mén)檻，減少煤礦數量，提高產(chǎn)業(yè)集中度。

堅決關(guān)閉開(kāi)采方式落后和不符合基本安全生產(chǎn)條件的小煤礦，嚴厲打擊非法開(kāi)采現象，保障安全生產(chǎn)。

解決煤礦衰老報廢的轉產(chǎn)、人員安置等問(wèn)題，鼓勵和引導企業(yè)調整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，為其生存和發(fā)展創(chuàng )造良好的外部條件。

5.科學(xué)界定煤炭產(chǎn)業(yè)地位

參照國際的有關(guān)做法，可將煤炭行業(yè)劃入第一產(chǎn)業(yè)范圍，制定相關(guān)法律、法規和與其產(chǎn)業(yè)地位相適應的財政、稅收、金融、投資政策。

6.建立煤炭?jì)r(jià)格形成機制

政府應考慮煤炭資源、環(huán)境治理、煤礦安全、煤礦衰老報廢等成本因素，制定合理的煤炭指導價(jià)格；鼓勵煤炭企業(yè)積極與發(fā)電企業(yè)協(xié)商確定電煤價(jià)格，簽訂中長(cháng)期合作協(xié)議。

7.穩定煤炭進(jìn)出口政策

要從有利于煤炭工業(yè)長(cháng)遠發(fā)展出發(fā)，按照世界貿易組織規則，依據資源和市場(chǎng)需求，調整煤炭產(chǎn)品的進(jìn)出口結構，加強出口煤基地建設，穩定出口份額。

結束語(yǔ)

煤炭行業(yè)要以科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，適應市場(chǎng)需求變化和增強競爭力的要求，堅持依靠科技進(jìn)步，積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。通過(guò)大中型煤礦建設和現有礦井技術(shù)改造，加快大型煤炭基地建設，保障煤炭長(cháng)期穩定供給；加強資源和環(huán)境保護，依據煤礦安全生產(chǎn)的法律和法規，淘汰落后煤礦，強化煤礦安全生產(chǎn)，體現以人為本，合理開(kāi)發(fā)利用煤炭，促進(jìn)煤炭行業(yè)健康、協(xié)調、可持續發(fā)展。