加快推進(jìn)我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告（2013年2月）

2012年，國家能源局在總結山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續發(fā)展政策措施試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，結合我國煤炭工業(yè)實(shí)際，提出了加快推進(jìn)煤炭稅費制度綜合改革的建議。建議提出后，主管領(lǐng)導親自主持“中國煤炭經(jīng)濟30人論壇”進(jìn)行專(zhuān)題研討，要求深入開(kāi)展該項改革研究。

為開(kāi)展好煤炭稅費制度綜合改革研究工作，我們與中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院合作，成立專(zhuān)項課題組。經(jīng)過(guò)三個(gè)多月的努力，完成了此報告。

報告認為，新中國成立以來(lái)，我國煤炭稅費制度建設取得顯著(zhù)成就，但仍存在稅費負擔過(guò)重、收費名目繁多、稅“費”化嚴重等一系列問(wèn)題；這些問(wèn)題已嚴重影響煤炭產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟的健康、穩定和可持續發(fā)展；要深刻領(lǐng)會(huì )國家能源局建議精神，加快推進(jìn)煤炭稅費制度綜合改革，建立健全法制規范、效率優(yōu)先、兼顧公平、與煤炭產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的戰略地位相一致、與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的新的稅費制度體系。

一 目前我國煤炭稅費制度

新中國成立后，為保障社會(huì )生產(chǎn)生活對煤炭的需要，政府對煤炭產(chǎn)業(yè)一直實(shí)行單一的低稅率政策，主體稅種是產(chǎn)品稅，稅率為3.35%，國有煤炭企業(yè)全部稅收占煤炭銷(xiāo)售收入的比重平均為5.58%。

1979年下半年，為適應改革開(kāi)放形勢發(fā)展需要，增值稅試點(diǎn)工作在少數地區開(kāi)始，征稅范圍僅選擇機械和農業(yè)機具兩個(gè)行業(yè)；1984年，國務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）》，財政部頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）實(shí)施細則》。這標志著(zhù)，增值稅制度在我國正式建立。1992年國家頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，煤炭企業(yè)開(kāi)始繳納資源稅。

改革開(kāi)放促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展。為適應經(jīng)濟發(fā)展需要，政府開(kāi)始了建設性收費，如1986年開(kāi)始征收港口建設費和資源補償費；1988年，開(kāi)始征收電力建設基金；1989年開(kāi)始征收土地復墾費；1991年開(kāi)始征收鐵路建設基金等。其中，行業(yè)性的建設性收費都明確了起止時(shí)間，如鐵路建設基金到期時(shí)間為2006年。煤炭稅費并存制度開(kāi)始形成。

1994年我國實(shí)行稅制改革，取消了產(chǎn)品稅，建立了以增值稅為主體的稅制體系，設立了25個(gè)稅種，其中與煤炭企業(yè)有關(guān)的主要有增值稅、資源稅、企業(yè)所得稅等21個(gè)。其中，增值稅稅率為17%，因普遍反映偏高，財政部、國家稅務(wù)總局于1994年發(fā)出通知（財稅字〔1994〕第036號）將煤炭產(chǎn)品增值稅稅率降至13%；從2009年起，又恢復為17%。

2007年，黨的十七大召開(kāi)，提出要“建設生態(tài)文明，基本形成節約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長(cháng)方式和消費模式”。各級政府為貫徹落實(shí)這一基本國策，紛紛推出了煤炭資源有償使用、礦山生態(tài)環(huán)境恢復及職工社會(huì )保障體系完善等方面的政策措施。當時(shí)正是我國煤炭工業(yè)走出低谷進(jìn)入10年輝煌的第六個(gè)年頭，產(chǎn)業(yè)景氣度較高，各地利用這一有利機會(huì )先后大幅度調整了煤炭稅費征收標準，這期間又增加了許多收費或基金項目。

到目前為止，我國涉煤的各類(lèi)稅費項目不少于109項，除21個(gè)稅種外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權及采礦權使用費、探礦權及采礦權價(jià)款、煤炭?jì)r(jià)格調節基金、鐵路建設基金、水利建設基金、港口建設費、生態(tài)補償基金、造林費、水土保持設施補償費、水土流失防治費及各種協(xié)會(huì )會(huì )費等規費，據初步統計，不少于88項。

二 我國煤炭稅費制度存在的問(wèn)題

理論研究和調查研究結果表明，目前我國煤炭稅費制度存在的主要問(wèn)題是稅費負擔過(guò)重、各種收費太濫、稅“費”化嚴重。

1.稅費負擔過(guò)重

1994年稅制改革造成煤炭企業(yè)稅負過(guò)重已是不爭的事實(shí)，并曾糾偏。按照國務(wù)院批示，1995年財政部對原中央財政煤炭企業(yè)因稅制改革多繳納的增值稅實(shí)行每年定額返還17.1億元的政策。1998年，煤炭部撤銷(xiāo)，原部屬煤炭企業(yè)下放地方管理后該項政策仍繼續執行，但早已名存實(shí)亡。

在我國的產(chǎn)業(yè)分類(lèi)目錄中，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)歸屬工業(yè)類(lèi)。按公平賦稅原則，其做了各項抵扣后的增值稅稅率應大致相同。統計分析結果表明，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)的增值稅稅率大大高于工業(yè)企業(yè)增值稅稅率。2011年全國煤炭開(kāi)采洗選業(yè)增值稅實(shí)際稅率為7.50%，而同年全國規模以上工業(yè)企業(yè)增值稅實(shí)際稅率僅為3.12%，二者相差4.38個(gè)百分點(diǎn)；與1995年實(shí)施增值稅初期相比，全國規模以上工業(yè)企業(yè)增值稅稅負下降29.05%，而煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)僅微降1.55%，下降幅度相差27.50個(gè)百分點(diǎn)。從與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的比較看，煤炭產(chǎn)業(yè)稅負也處于較高水平。我們用主要稅種（營(yíng)業(yè)稅及附加、增值稅、企業(yè)所得稅）與營(yíng)業(yè)收入之比作為綜合稅負水平的指標分析也充分證明了這一點(diǎn)。2003～2011年，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)年平均稅負水平為11.76%，而同期黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應業(yè)分別為10.05%、7.31%、4.92%、7.10%。

煤炭企業(yè)稅收，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所創(chuàng )造的總價(jià)值的一部分，一般應與產(chǎn)業(yè)增長(cháng)速度成正比，而實(shí)際上并非如此。據統計，規模以上煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)企業(yè)的主要稅收總額從2003年的265億元增加到2011年的3779億元，增加了13.26倍；而同期煤炭工業(yè)總產(chǎn)值增加10.76倍。煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)的主稅總額比煤炭工業(yè)總產(chǎn)值多增加2.5倍。

自我國加入WTO以后，中國的煤炭產(chǎn)業(yè)已成為世界煤炭產(chǎn)業(yè)的一部分，按WTO規則，各國相同產(chǎn)業(yè)的稅負應大致相同。事實(shí)上，我國煤炭產(chǎn)業(yè)的平均稅負高于世界其他產(chǎn)煤國家的稅負。2010年我國煤炭企業(yè)稅負為12%，而同期國外礦山企業(yè)稅費負擔，加拿大魁北克6.5%、安大略10.5%、英屬哥倫比亞9%，美國亞利桑那6.5%，澳大利亞10.5%。

2.各種收費名目繁多

在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府為提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某種權力直接向受益者收取部分費用是必要的。隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府從1986年收取港口建設費始，各項收費與日俱增，收費標準不斷提高，其中尤以煤炭產(chǎn)業(yè)為甚，有些媒體曾用“多如牛毛”來(lái)形容。事實(shí)上，目前我國已經(jīng)形成名目繁多與行政級次相一致的多層次的“煤炭收費網(wǎng)”。我們對煤炭企業(yè)需要繳納的88個(gè)收費項目（包括基金）做了統計分類(lèi)，其中：資源環(huán)境類(lèi)25種，經(jīng)濟建設類(lèi)4種，行業(yè)管理類(lèi)6種，市場(chǎng)行為類(lèi)6種，企業(yè)發(fā)展類(lèi)2種，社會(huì )功能類(lèi)10種，交通運輸類(lèi)35種。諸多的收費項目，有的是中央政府依照法律程序合規設置的；有一些收費項目是地方政府按照中央政府或有關(guān)部門(mén)的精神結合地方實(shí)際設置的；還有一些特權部門(mén)、壟斷行業(yè)，甚至社會(huì )組織巧立名目，設置收費項目。如公安部門(mén)設置的炸藥安保費、鐵路部門(mén)設置的點(diǎn)裝費、工會(huì )和煤炭協(xié)會(huì )設置的會(huì )費、武裝部設置的民兵訓練費，甚至已經(jīng)全額財政撥款的政府職能部門(mén)的一個(gè)科室也發(fā)文收費。

上述諸多收費項目，其收費標準在不同的礦區、不同的煤種，甚至不同性質(zhì)的企業(yè)大都不同。為搞清涉煤收費數額，我們選取了13家煤炭上市公司作為樣本，以其2011年年度報告為依據，對它們的稅費情況進(jìn)行了統計，并用各樣本的收費數額與總稅費、營(yíng)業(yè)收入、凈利潤做了比較分析，結果如下表。

涉煤收費與總稅費、營(yíng)業(yè)收入、凈利潤占比

眾所周知，由上市公司的特殊性所決定，其披露的信息相對是可信的。13家樣本煤炭上市公司，雖不能囊括全國煤炭產(chǎn)業(yè)的收費情況，但其代表性是不容置疑的。從整個(gè)產(chǎn)業(yè)而言，上市公司目前仍是少數，而且大多數是集團公司的子公司，由此可推論，就全產(chǎn)業(yè)而言，其收費數額比重肯定會(huì )大于該統計分析結果。

3.稅“費”化嚴重

所謂稅“費”化，是指本應以稅收形式形成的政府收入，卻大量地采用了收費形式。稅與費有嚴格的區別，稅收是國家憑借政治權力，通過(guò)法律程序強制地、無(wú)償地取得固定收入的國民收入再分配的形式，它不是通過(guò)交換得來(lái)的，又總是用于全體納稅人，具有排他性。而行政性收費則是指政府由于提供了服務(wù)或賦予某種權力而直接向受益者收取的款項，它是通過(guò)交換得來(lái)的，在使用上具有排他性。在社會(huì )經(jīng)濟實(shí)踐中，一般對自然資源與生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)和利用大都采用稅收形式。例如，煤炭資源，作為一種稀缺并不可再生的公共性自然資源，它的勘探開(kāi)采利用，均應向代表全體人民利益的國家繳納資源稅。但在我國現行的煤炭資源稅費制度安排上，卻主要采取了資源費的形式，費種達到六種之多，稅費比重也是費占大頭。從礦產(chǎn)資源補償費一項與資源稅的比較情況就可以清楚地說(shuō)明這一點(diǎn)。2000年全國煤炭開(kāi)采應交資源稅是資源補償費的2.68倍，稅大于費；至2008年資源稅增長(cháng)了0.93倍，資源補償費增長(cháng)了10.36倍，演變成費大于稅。從部分產(chǎn)煤省情況看也說(shuō)明了這一點(diǎn)，目前的資源稅、資源補償費，內蒙古分別為每噸2.3元、2.1元；貴州分別為2.5元、3.0元；陜西分別為3.2元、4元。若加上資源價(jià)款等其他幾項，資源費的總額要幾倍于資源稅。再如生態(tài)環(huán)境保護，無(wú)可爭議的是一種公共行為，理應通過(guò)規范開(kāi)征生態(tài)環(huán)境保護稅來(lái)取得環(huán)保收入，而現行的稅費制度卻通過(guò)十余種收費方式來(lái)取得。

三 我國現行煤炭稅費制度存在問(wèn)題的影響

1.稅費負擔過(guò)重是把“雙刃劍”

在經(jīng)濟學(xué)界，美國供給學(xué)派的拉弗（Arthur B Latter）以其“拉弗曲線(xiàn)”而著(zhù)稱(chēng)于世，并當上了里根總統的經(jīng)濟顧問(wèn)。拉弗認為，一般情況下，稅率越高，政府的稅收就越多，但稅率的提高超過(guò)一定限度時(shí)，會(huì )影響經(jīng)濟主體經(jīng)濟活動(dòng)的積極性，從而使稅源萎縮，最終導致稅收總額的減少。我國煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的客觀(guān)實(shí)際也證明了稅費負擔過(guò)重不僅使企業(yè)不堪重負，而且也影響財政收入。20世紀末至21世紀初，我國煤炭產(chǎn)業(yè)曾出現全行業(yè)虧損，在財政赤字大幅增加的情況下，中央財政還要通過(guò)退稅補貼的方式挽救煤炭產(chǎn)業(yè)危機。

2.影響煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

煤炭是我國重要的基礎能源和重要原料，在國民經(jīng)濟中具有重要的戰略地位。在我國一次性能源結構中，煤炭將長(cháng)期作為主要的能源。煤炭產(chǎn)業(yè)能否健康穩定和可持續發(fā)展，事關(guān)國家能源是否安全和國民經(jīng)濟是否安全，在世界性能源戰愈演愈烈的今天，更是如此。

企業(yè)是產(chǎn)業(yè)的細胞，產(chǎn)業(yè)是企業(yè)的集合。煤炭企業(yè)的健康發(fā)展，有利于煤炭產(chǎn)業(yè)規模的擴大和效益的提高。過(guò)重的稅負，導致投資收益減少和預期下降，必然會(huì )影響投資者的投資熱情，影響職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性，影響企業(yè)的生機活力、積累和擴大再生產(chǎn)，其結果必然會(huì )影響產(chǎn)業(yè)的健康穩定和可持續發(fā)展。2012年，重點(diǎn)煤炭企業(yè)虧損家數超過(guò)20%，煤炭產(chǎn)業(yè)景氣指數全年下跌5.18個(gè)百分點(diǎn)并創(chuàng )下金融危機以來(lái)新低就是一個(gè)有說(shuō)服力的證明。這對于以煤為主體能源的我國來(lái)講是一個(gè)應引起十分警覺(jué)的信號。在世界性能源戰愈演愈烈的時(shí)代背景下，中國的煤炭企業(yè)傷不得，中國的煤炭產(chǎn)業(yè)基礎絲毫不能動(dòng)搖。

3.導致國家宏觀(guān)調控能力弱化

三十多年的改革開(kāi)放，我國已建立了市場(chǎng)經(jīng)濟體制和機制。由于信息的不對稱(chēng)、外部性問(wèn)題的存在，以及人們認識客觀(guān)經(jīng)濟規律的局限性，會(huì )有市場(chǎng)失靈現象發(fā)生。政府通過(guò)建立健全、不斷完善包括稅費制度在內的制度、法律、政策，加強對市場(chǎng)的規制，是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府的重要職能。然而，現行的煤炭稅費制度安排并不利于政府這一職能的發(fā)揮。

（1）浪費了行政資源。殊不知編織成目前這張與行政級次相一致的多層次的煤炭收費網(wǎng)耗費了多少行政資源，更不知為了維護這張網(wǎng)又投入了多少人力、物力和財力；但我們時(shí)時(shí)處處可以看到政府有關(guān)部門(mén)設置了相關(guān)的局、處、科、股，有時(shí)甚至動(dòng)用執法工具。

（2）弱化了稅收功能。稅收作為國民收入再分配的工具，是國家調控經(jīng)濟，取得公共收入，實(shí)現社會(huì )公平的重要工具。稅“費”化和過(guò)濫的收費，極易產(chǎn)生費擠稅，甚至發(fā)生保費丟稅的現象，使得稅收的功能弱化，更不利稅收制度的進(jìn)一步完善。目前，存在的資源稅異化和環(huán)境稅缺失問(wèn)題與稅“費”化問(wèn)題有直接關(guān)系。

（3）異化政企關(guān)系。經(jīng)過(guò)34年的經(jīng)濟體制改革，按市場(chǎng)經(jīng)濟運行機制的要求，實(shí)現了政企分開(kāi)和按生產(chǎn)要素分配的新機制。這一政企關(guān)系的建立，是有效宏觀(guān)調控的前提條件。然而由于過(guò)濫收費問(wèn)題愈演愈烈，各級政府為了向煤炭企業(yè)多收費，收好費，又開(kāi)始過(guò)多插手生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使早已實(shí)現的政企分開(kāi)，又異化為以收費為媒介的政企合一；使本已建立起來(lái)的權益型收入分配機制，又異化為權益加權力型收入分配機制。

4.影響政府的形象

“建立一個(gè)廉價(jià)的人民政權”是馬克思對社會(huì )主義者的要求；“為人民服務(wù)”是開(kāi)國領(lǐng)袖毛澤東明確的立國之本。過(guò)濫的行政性收費，易給人造成的錯覺(jué)是：當今的政權是昂貴的；“為人民幣服務(wù)”成為執政的追求。過(guò)濫的收費是滋生腐敗的土壤。屢禁不止的大吃大喝、請客送禮和設“小金庫”，甚至所有涉煤的官員腐敗案例都與目前過(guò)濫收費問(wèn)題有關(guān)。事實(shí)上，過(guò)濫收費問(wèn)題早已引起黨中央、國務(wù)院的重視，而且曾明文禁止。然而，在既得利益驅動(dòng)下，政府這部汽車(chē)并沒(méi)有按照掌握方向盤(pán)的人選擇的方向前進(jìn)，時(shí)至如今，問(wèn)題仍沒(méi)有解決，嚴重影響了政府的形象和威信。

四 煤炭稅費問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1.歷史的原因

縱觀(guān)我國煤炭產(chǎn)業(yè)改革開(kāi)放的歷史，早在1994年稅制改革時(shí)就已經(jīng)埋下了稅費負擔過(guò)重的隱患；鐵路建設基金等收費項目的相繼推出打開(kāi)了收費的大門(mén)。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的不斷深入，在頂層制度設計上，早已明確政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，取消了市場(chǎng)價(jià)格的行政管制，實(shí)行市場(chǎng)化的價(jià)格形成機制。然而，時(shí)至今日，有的壟斷行業(yè)如鐵道部仍舊政企合一，煤炭?jì)r(jià)格雙軌制的取消也才剛剛擺上日程。煤炭經(jīng)濟體制改革的滯后，政企分開(kāi)不徹底，市場(chǎng)化程度低是煤炭稅費問(wèn)題產(chǎn)生的最主要原因。

另一個(gè)重要歷史原因是煤炭產(chǎn)業(yè)管理的弱化。自1998年煤炭部撤銷(xiāo)后，煤炭產(chǎn)業(yè)管理機構幾經(jīng)變化。之初，設一管理局，由原國家經(jīng)貿委代管；國家經(jīng)貿委撤并后，又在國家發(fā)改委能源局里設了一個(gè)處。這樣的管理制度安排，相對于由數以萬(wàn)計煤炭企業(yè)構成的煤炭產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)顯然是不合適的。不僅如此，隨著(zhù)中國煤炭經(jīng)濟學(xué)院、煤炭經(jīng)濟管理干部學(xué)院被撤并，煤炭理論、制度和政策研究隊伍也被打散。煤炭產(chǎn)業(yè)管理弱化、軟科學(xué)研究落后問(wèn)題直至國家能源局成立后才有所扭轉，但其影響已經(jīng)產(chǎn)生。

2.十年景氣掩蓋了矛盾

21世紀初，在中國煤炭產(chǎn)業(yè)岌岌可危之際，黨中央國務(wù)院英明地推出了一系列挽救措施，加大了煤炭市場(chǎng)化改革力度，放開(kāi)了對非電煤市場(chǎng)的價(jià)格管制，對煤炭企業(yè)制度、產(chǎn)權制度做了以市場(chǎng)化為取向的相應安排，特別是國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2005〕18號文）的及時(shí)出臺和國家能源局的組建，加上國際國內經(jīng)濟形勢景氣度較高等多因素的共同作用，煤炭市場(chǎng)出現了連續十年的景氣攀升，直至2011年11月拐點(diǎn)的出現。

煤炭市場(chǎng)形勢出現的這一變化，使長(cháng)期忍受沉重稅費負擔的煤炭企業(yè)有了喘息之機。在這一新的形勢下，煤炭企業(yè)暫時(shí)停止了減輕稅費負擔的訴求，而把主要的注意力放在了獲取資源、爭取項目、放大產(chǎn)能、提高產(chǎn)量上。在煤炭產(chǎn)業(yè)景氣的十年里，煤炭企業(yè)靠這種相對粗放的生產(chǎn)方式，克服了過(guò)重的稅費壓力，延續著(zhù)向規模和價(jià)格要效益的發(fā)展道路。這一時(shí)期，煤炭稅費過(guò)重問(wèn)題暫時(shí)被掩蓋了，解決稅費負擔過(guò)重問(wèn)題的呼聲小了，使得本來(lái)早該解決的問(wèn)題被拖了下來(lái)。

3.“暴利”假象導致問(wèn)題日益嚴重

在20世紀末和21世紀初，煤炭企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的情況下，不得不采取“低工資、低福利、低補償、低折舊”等低成本求生存的運營(yíng)政策，甚至連安全性投入也被削減。煤炭部撤銷(xiāo)后，涉煤制度沒(méi)有得到及時(shí)完善與創(chuàng )新，顯得十分落后，有的甚至存在嚴重的問(wèn)題，如現行的煤炭成本核算制就存在進(jìn)項稅抵扣不足、生產(chǎn)要素耗費補償不足和外部性成本缺失等問(wèn)題。上述問(wèn)題在煤炭產(chǎn)業(yè)景氣度較高的情況下反映在會(huì )計科目上則會(huì )出現煤炭成本過(guò)低，毛利潤虛高的問(wèn)題；虛高的利潤被不明真相的人認為煤炭產(chǎn)業(yè)是“暴利”行業(yè)；基于“暴利”的假象，相關(guān)部門(mén)也就一而再、再而三地推出增加煤炭企業(yè)負擔的措施。

4.交通運輸部門(mén)是收費過(guò)濫的推手

我國煤炭資源大多集中在“三西”（山西、陜西及內蒙古西部）地區和新疆，呈現“北多南少”、“西多東少”的分布格局，而消費地則主要集中在華東、華南和華中地區。煤炭生產(chǎn)和消費之間的矛盾使得長(cháng)途運輸不可避免而且運輸量大。全國約75%的煤炭用于火電，其作為大宗商品，產(chǎn)地與消費地之間的煤炭運輸60%～70%依靠的是鐵路和水路運輸。

隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，煤炭的需求與日俱增，雖然近年我國交通運輸建設速度加快，但趕不上需求增長(cháng)，客觀(guān)上形成過(guò)快的煤炭運輸需求與相對落后的煤炭運力供給的矛盾。煤炭產(chǎn)業(yè)自煤炭部撤銷(xiāo)后行業(yè)管理弱化，數以萬(wàn)計極其分散的煤炭企業(yè)，面對高度壟斷的交通運輸部門(mén)，特別是政企不分的鐵路部門(mén)，其話(huà)語(yǔ)權一直處于弱勢。如此背景下，處于強勢的交通運輸部門(mén)可以恣意巧立名目設立費種，不斷提高收費標準。根據我們的調研，在不少于88種的各項收費中，交通運輸部門(mén)的收費種類(lèi)就占到了三十多種：據初步計算，交通部門(mén)的收費在煤炭市場(chǎng)價(jià)格構成中所占的比例高達70%左右。這些在煤炭運輸過(guò)程中出現的五花八門(mén)的各種收費，大多數為不合理收費，如公路部門(mén)收取的公路集資費、臨時(shí)占地費、污染治理費、修路費、計量費、專(zhuān)項維修費、服務(wù)費等；鐵路部門(mén)收取的專(zhuān)用線(xiàn)維修費、車(chē)站調車(chē)作業(yè)費、取送車(chē)費、鐵路土地租金、車(chē)皮維修費、過(guò)軌費、建設資助費、站臺租賃費、平車(chē)費、保全費等；水運部門(mén)收取的搬道費、道路使用費、進(jìn)出倉費、灑水費、堆存費、平倉費等。在煤炭收費過(guò)濫問(wèn)題上，交通運輸部門(mén)成了推手、難辭其咎。

5.政府責任不可推卸

事實(shí)上，煤炭稅費問(wèn)題早已存在，而且政府也曾經(jīng)努力解決過(guò)，如1994年稅制改革后，政府針對煤炭企業(yè)實(shí)際稅負加重問(wèn)題，就出臺過(guò)退稅和虧損補貼政策；再如，隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的不斷深入政府推出了政企分開(kāi)、放開(kāi)價(jià)格管制、由供需雙方市場(chǎng)定價(jià)等建議措施。遺憾的是，隨著(zhù)煤炭市場(chǎng)轉暖，煤炭企業(yè)對減負呼聲的減弱，政府在推進(jìn)煤炭體制改革方面的力度也減弱下來(lái)。煤炭成本核算制度所存在的問(wèn)題，早在十年前就已被指出，并已寫(xiě)進(jìn)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。而時(shí)至今日，有關(guān)部門(mén)也沒(méi)能提出很好的解決辦法。鐵路交通等壟斷行業(yè)改革滯后，沒(méi)有建立起合理的服務(wù)機制，而成為名目繁多收費的推手。這一問(wèn)題早已暴露，而政府一直沒(méi)有從根本上解決，并容忍至今。節約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境作為我國的基本國策，是僅次于憲法的國家大策，必須堅決貫徹落實(shí)，也必須體現在所有涉煤制度法規和改革措施之中。但在實(shí)際上，并非如此。在有關(guān)部門(mén)已出臺和準備出臺的政策中，突出的卻是政府收入最大化的取向。

改革開(kāi)放促進(jìn)了社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。為解決資金短缺問(wèn)題，在資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟的前提下，按法定程序發(fā)行建設性基金，如鐵路建設基金、港口建設基金等都有其客觀(guān)必然性。問(wèn)題是，隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深入，現代產(chǎn)權制度和現代企業(yè)制度的相繼建立和健全，特別是資本市場(chǎng)的逐漸成熟，這些基金應如期取消或轉為產(chǎn)業(yè)間的資本性投入。我們的政府卻沒(méi)有這樣做，而是一而再、再而三地延期。

黨中央、國務(wù)院對煤炭企業(yè)稅費存在問(wèn)題的解決十分關(guān)心，先后就此下發(fā)“清理”文件，但大都由于執行層出于各自既得利益考慮，貫徹執行不力，使問(wèn)題遲遲不能得到解決。對這種有令不行的行為，政府應該問(wèn)責。截至目前，有誰(shuí)見(jiàn)到過(guò)因解決該問(wèn)題不力而被問(wèn)責？

市場(chǎng)失靈狀態(tài)下的政府規制是社會(huì )政治經(jīng)濟生活必須采取的措施，如在煤價(jià)畸高，既不反映供給，也不反映需求情況下，通過(guò)收取價(jià)格調節基金等手段加以規制是必要的。問(wèn)題是，當煤炭市場(chǎng)價(jià)格出現暴跌，許多企業(yè)已經(jīng)出現虧損，為了解決供給相對過(guò)剩問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)已發(fā)出“限產(chǎn)令”。在這一新的形勢下，這筆基金發(fā)揮了怎樣的作用？是用作了穩定煤價(jià)性質(zhì)的購買(mǎi)？還是作為對被限產(chǎn)企業(yè)的補貼？我們都沒(méi)有看見(jiàn)。事實(shí)上，該基金已變異為政府收入。

五 解決我國煤炭稅費問(wèn)題的政策建議

1.提高對解決煤炭稅費問(wèn)題的認識

目前我國所存在的煤炭稅費問(wèn)題，已經(jīng)嚴重影響煤炭企業(yè)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和戰略地位的提升，必須從戰略高度給予重視，并采取有效措施加以解決。解決煤炭稅費問(wèn)題是保障煤炭產(chǎn)業(yè)轉型升級，實(shí)現健康、穩定和可持續發(fā)展，加快建成現代能源產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)一步提升我國綜合國力與國際競爭力，保障國家能源安全和國民經(jīng)濟安全，貫徹落實(shí)十八大精神，實(shí)現穩中求進(jìn)，全面建成具有中國特色小康社會(huì )的重要舉措，是不斷深入的經(jīng)濟體制改革的重要內容，也是規范政府行為，鏟除行政腐敗的重要措施。

2.加強對解決煤炭稅費問(wèn)題的領(lǐng)導

分析和研究結果表明，煤炭稅費問(wèn)題的產(chǎn)生主要責任在政府；根源在制度不完善；遲遲得不到解決的原因是政府行為不規范。鑒于此，僅靠一般性地發(fā)文號召，動(dòng)員各級政府自己解決自己的問(wèn)題已很難奏效。必須改變思維，從規范政府行為入手，針對煤炭稅費問(wèn)題的特點(diǎn)，利用行政上的下級服從上級的規則，由黨中央、國務(wù)院統一做出部署，從中央到煤炭主產(chǎn)地的各級政府，建立由各級主要領(lǐng)導直接負責，發(fā)展改革、財政稅務(wù)、紀檢司法、能源煤炭等部門(mén)領(lǐng)導為成員的“推動(dòng)煤炭稅費制度改革部際領(lǐng)導小組”，并由上級單位派出工作組到下一級單位負責督導，形成自上而下的解決煤炭稅費問(wèn)題的垂直領(lǐng)導系統，按照黨中央、國務(wù)院做出的統一部署全面同步推進(jìn)，盡快打破既得利益鏈，破除已形成的煤炭收費網(wǎng)，加快建立健全具有中國特色的現代煤炭稅費制度。

3.解決煤炭稅費問(wèn)題的原則目標

解決煤炭稅費問(wèn)題要堅持如下原則：要有利于煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現代能源產(chǎn)業(yè)體系的建立，確保國家能源安全和國民經(jīng)濟安全；要有利于國家宏觀(guān)經(jīng)濟控制力的不斷提升，實(shí)現國民經(jīng)濟健康穩定和可持續發(fā)展；要有利于節約資源和保護環(huán)境基本國策的落實(shí)，全面建成具有中國特色的小康社會(huì )；要有利于增加財政收入，增強綜合國力的不斷提升；要有利于規范政府行為，依法治國，實(shí)現政府清廉、政治清明。通過(guò)煤炭稅費問(wèn)題的有效解決，使煤炭企業(yè)稅費負擔過(guò)重問(wèn)題有所緩解，涉煤收費過(guò)濫和稅“費”化問(wèn)題得到根本性解決，建立健全法制規范、效率優(yōu)先、兼顧公平、滿(mǎn)足煤炭產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的戰略地位要求、與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的新的煤炭稅費制度體系。

4.把握主線(xiàn)科學(xué)推進(jìn)

在如何解決我國煤炭稅費問(wèn)題上，要“清費”與“正稅”并舉，這是科學(xué)推進(jìn)的辯證法。

所謂“清費”，是指在厘清各種涉煤收費的基礎上，加以科學(xué)論證后取消所有不合理的才各類(lèi)收費。所謂“正稅”，是指在清費的基礎上，正本清源，完善稅制，徹底解決稅費界定不清問(wèn)題，建立健全相應的稅收制度?！扒遒M”是“正稅”的前提和條件，只有把“清費”的基礎性工作做好，才能保證“正稅”工作的順利開(kāi)展。因此，科學(xué)推進(jìn)必須要堅持“清費”與“正稅”并舉?！扒濉弊之旑^，“正”在其中，不能單邊推進(jìn)。

解決好煤炭稅費問(wèn)題，要組織力量深入調查研究。要正確定位相關(guān)稅種性質(zhì)功能，明確各種收費屬性和依據，按照明確的解決煤炭稅費問(wèn)題的原則目標，穩中求進(jìn)。

（1）關(guān)于“清費”

首先，要全面清除省級以下地方人民政府越權擅自設立的附加在煤炭上征收的基金和收費項目；對省級人民政府對煤炭征收的基金和收費項目，凡與國務(wù)院批準的山西試點(diǎn)要求不符的也全部清除；凡在2011年11月30日國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加強發(fā)電用煤價(jià)格調整的通知》下發(fā)以后設立的基金或收費項目，無(wú)論與山西試點(diǎn)要求相符與否一并清除。

其次，要對中央政府和省級人民政府依照法律程序設立的基金和收費項目全面清查，分類(lèi)解決。凡可通過(guò)立稅收取的要全部立稅收取，如資源環(huán)境類(lèi)的各項收費；凡經(jīng)濟建設類(lèi)的基金和收費項目應取消或改為資本項目；凡已有財政撥款的行政管理類(lèi)收費全部取消；凡政府越位收取的屬于微觀(guān)經(jīng)濟范疇的收費，如屬于市場(chǎng)行為類(lèi)的煤炭?jì)r(jià)格調節基金和企業(yè)行為類(lèi)的煤礦轉產(chǎn)發(fā)展基金一律停止征收；交通運輸類(lèi)的收費除通過(guò)物價(jià)部門(mén)核準的服務(wù)類(lèi)收費外，一律取消；社會(huì )功能類(lèi)收費可按全社會(huì )無(wú)差異規則處理。

（2）關(guān)于“正稅”

改革資源稅。資源稅一般是指開(kāi)發(fā)和利用國家既有資源的單位或個(gè)人，以其所開(kāi)采或利用的資源作為納稅對象，向國家繳納的一種稅收，其基本功能為調節因資源因素產(chǎn)生的級差收入和增加財政收入；考慮到我國基本國策的要求，還應起到節約資源的作用。資源稅的正稅工作，要強化其功能，并在此基礎上改革資源稅計征方式。由現行的從量計征改為從量計征與從價(jià)計征相結合的復式計征，并按照煤炭資源條件和開(kāi)采回收率，實(shí)行級差稅率。

設立環(huán)境稅。煤炭生產(chǎn)消費過(guò)程污染較大，而我國尚未出臺專(zhuān)門(mén)針對環(huán)境污染或生態(tài)破壞的環(huán)境保護稅，因此涉及環(huán)境保護的收費越來(lái)越多。當務(wù)之急，應在征收環(huán)境保護費經(jīng)驗的基礎上盡快確立環(huán)境保護稅的計稅依據和征收方案，并適時(shí)推出環(huán)境保護稅。

完善增值稅。煤炭是資源性產(chǎn)品，在產(chǎn)品成本支出項目中，可供抵扣的進(jìn)項稅額少。國家應充分考慮煤炭企業(yè)井下作業(yè)的特殊性和煤炭產(chǎn)品成本構成的特點(diǎn)，在現行增值稅政策的基礎上，進(jìn)一步完善增值稅，擴大煤炭企業(yè)進(jìn)項稅抵扣范圍。將煤炭企業(yè)購置固定資產(chǎn)、煤礦生產(chǎn)的特殊用料特別是爭議較大的巷道等，納入進(jìn)項稅抵扣范圍。

規范所得稅。合理確定所得稅稅前扣除項目，除法律法規明確規定的準予扣除項目外，應對按規定提取的維簡(jiǎn)費、安全生產(chǎn)費用、礦山環(huán)境治理恢復保證金、煤礦轉產(chǎn)發(fā)展資金，礦業(yè)權價(jià)款、煤炭資源勘查費用、生產(chǎn)前開(kāi)發(fā)支出費用等待攤費用，以及井下艱苦崗位津貼支出準予稅前扣除。

5.解決煤炭稅費問(wèn)題的保障措施

全面推進(jìn)煤炭稅費制度綜合改革。解決煤炭稅費問(wèn)題，是一項涉及面廣，對既得利益者沖擊力大，影響深遠，系統性強，而且在推進(jìn)過(guò)程中可能會(huì )出現新情況、產(chǎn)生新問(wèn)題的艱巨而復雜的工作。必須采取相應的保障性措施。

（1）繼續深化經(jīng)濟體制改革，全面實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，全面實(shí)現煤炭資源配置和再配置市場(chǎng)化，全面建立煤炭?jì)r(jià)格市場(chǎng)化的形成機制。

（2）加快制度創(chuàng )新步伐，建立健全兼顧價(jià)費利稅、公平與效率的煤炭收入分配再分配制度；加快煤炭法制建設，在完善現有涉煤法律法規的基礎上，加快《煤炭資源法》、《煤炭成本核算法》等法規建設。

（3）嚴肅黨的紀律、規范政府行為，做到有令則行、有禁則止。對那些未按黨中央國務(wù)院的要求積極推進(jìn)該項工作的部門(mén)和人員要問(wèn)責。對性質(zhì)嚴重者要繩之以法。

（4）關(guān)注和解決出現的新問(wèn)題。煤炭稅費制度改革不僅會(huì )改變原有的國民收入分配和再分配的格局，而且可能會(huì )影響一些部門(mén)的行政秩序、機構設置和人員編制，甚至發(fā)展規劃。對此不僅要做好思想上的準備，而且要做好必要的專(zhuān)項經(jīng)費預算。