改革全國煤炭訂貨會(huì ) 建立現代煤炭交易市場(chǎng)體系

（一）全國煤炭訂貨會(huì )的發(fā)展、現狀及存在問(wèn)題

全國煤炭訂貨會(huì )就是對煤炭銷(xiāo)售量、消費量、運輸量和價(jià)格四個(gè)要素進(jìn)行年度計劃和配置。根據四個(gè)要素在不同時(shí)期的決定機制和規模，業(yè)內人士認為全國煤炭訂貨會(huì )可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段（1953～1982年）。煤炭銷(xiāo)售量、消費量和運輸量采用計劃方式進(jìn)行分配，是典型的計劃經(jīng)濟模式。這一時(shí)期，鄉鎮煤礦產(chǎn)量不大，煤炭供需的主體基本上是國有企業(yè)，由于煤炭產(chǎn)量和鐵路運力嚴重短缺，國家采取統一分配和調撥的方式，對保證國民經(jīng)濟平穩運行起到了重要作用。

第二個(gè)階段（1983～1992年）。煤炭銷(xiāo)售量、消費量和運輸量采用計劃分配和市場(chǎng)訂貨相結合的方式，在堅持國家計劃分配為主的前提下，增加了市場(chǎng)調節的成分。這一階段，煤炭?jì)r(jià)格還沒(méi)有納入訂貨會(huì )管理范疇，以國家計劃價(jià)格為主導形式。1987年增加了指導性計劃形式，即對超核定能力、超計劃生產(chǎn)的煤炭實(shí)行了加價(jià)、議價(jià)政策。

第三個(gè)階段（1993年至今）。煤炭銷(xiāo)售和消費在國家指導下采用訂貨方式進(jìn)行配置，煤炭運輸量計劃分配部分由國家進(jìn)行微觀(guān)管理配置，煤炭?jì)r(jià)格開(kāi)始納入全國訂貨會(huì )管理范圍。對列入重點(diǎn)計劃的電煤，從1996年開(kāi)始國家采取了政府指導價(jià)或參考價(jià)的形式，2004年6月開(kāi)始，國家明確取消電煤重點(diǎn)合同計劃內外價(jià)差，價(jià)格由供需雙方自主確定。

目前全國煤炭訂貨會(huì )突出的弊端和問(wèn)題主要表現在以下幾方面。

1.“市場(chǎng)”與“計劃”體制矛盾十分突出

國家在推進(jìn)煤電油運行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，體制改革力度不一，進(jìn)展有快有慢，引發(fā)體制矛盾。這樣產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題。一是使一部分煤炭總是在“計劃”的體制中流通，煤炭完全市場(chǎng)化步履艱難。二是企業(yè)利益不均?，F在納入國家重點(diǎn)訂貨計劃的煤炭只有4.2億噸，大部分是國有重點(diǎn)煤炭，而鐵路煤炭貨運總量今年將超過(guò)9億噸，全國煤炭銷(xiāo)售量將超過(guò)17億噸。形成了“小計劃”與“大運力、大市場(chǎng)”的市場(chǎng)結構特征，使不同所有制企業(yè)在產(chǎn)、運、需各環(huán)節存在著(zhù)“計劃內、外”引起的巨大差異，產(chǎn)生了企業(yè)間、行業(yè)間利潤分配不均等新矛盾。

2.政府職能“錯位”、“越位”、“缺位”問(wèn)題有待解決

在市場(chǎng)經(jīng)濟體制中，政府的職能主要是進(jìn)行宏觀(guān)調控，不宜進(jìn)行直接的微觀(guān)干預和利益分配。但是在訂貨會(huì )上，政府現在沒(méi)有完全進(jìn)入宏觀(guān)調控的角色或調控能力不足，存在“缺位”問(wèn)題；還在習慣性地進(jìn)行直接干預和直接分配，有“錯位”和“越位”之嫌。

3.電煤價(jià)格形成的市場(chǎng)機制尚未建立

現在的電煤價(jià)格并不是完全按照市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)確定，主要還是沿用政府定價(jià)機制。退一步講，即使政府退出電煤價(jià)格之爭，在現在市場(chǎng)條件下，煤炭供需雙方也沒(méi)有就如何按市場(chǎng)經(jīng)濟的要求確定煤炭?jì)r(jià)格的機制達成共識，全面、完善、合理、科學(xué)的煤炭?jì)r(jià)格形成機制并沒(méi)有完全建立。

4.運輸能力不足成為制約煤炭市場(chǎng)化的重要因素

近幾年來(lái)雖然鐵路、交通部門(mén)不斷挖掘潛力、優(yōu)化結構，使煤炭運輸實(shí)現了較快的增長(cháng)，但仍然趕不上更快的需求增長(cháng)，出現了煤炭運輸十分緊張的局面。其中，鐵路運力成為制約煤炭運輸的關(guān)鍵，目前港口能力也基本接近飽和。

5.交易方式比較單調，市場(chǎng)參與面較窄

現在煤炭訂貨基本上是以訂貨會(huì )形式為主，沒(méi)有采用交易所交易、場(chǎng)外柜臺交易、電子交易等現代煤炭交易形式；交易合同時(shí)間跨度為一年，不符合中國現貨交易量大幅增加、長(cháng)期合同比例加大、一年期合同比例縮小的趨勢；全國煤炭訂貨會(huì )主要針對重點(diǎn)煤炭生產(chǎn)企業(yè)、重點(diǎn)煤炭用戶(hù)和鐵路、水運重點(diǎn)運輸部門(mén)，市場(chǎng)參與者比較單一。沒(méi)有把非重點(diǎn)用戶(hù)、非重點(diǎn)煤礦、中間貿易商和經(jīng)紀人等中間環(huán)節吸引到市場(chǎng)中來(lái)，市場(chǎng)交易不活躍。

6.交易行為不規范，合同兌現率較低

煤炭產(chǎn)需雙方?jīng)]有統一的煤炭貿易合同，沒(méi)有對煤炭進(jìn)行商品化管理，沒(méi)有與交易相適應的公平、公正的貿易慣例和貿易規則，交易行為很不規范，因而引起大量的商務(wù)糾紛。訂貨會(huì )上簽訂的合同在執行過(guò)程中由于市場(chǎng)條件發(fā)生變化，供、需、運三方可能因各自的利益而不履行合同，合同兌現率較低，合同嚴肅性受到質(zhì)疑。

煤炭訂貨會(huì )的上述問(wèn)題，導致了煤炭訂貨會(huì )成本高、效率低、社會(huì )影響差，導致了行業(yè)間利益分配不均，導致了流通中的灰色交易，不利于煤礦自身建設和可持續發(fā)展，不利于政府職能轉變、依法行政，不利于能源市場(chǎng)的穩定供應，不利于社會(huì )主義市場(chǎng)體系的建立，改革已勢在必行。

（二）全國煤炭訂貨會(huì )改革的基本思路

1.指導思想

以黨的十六屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》精神為指導，以保障煤炭市場(chǎng)穩定和均衡煤炭產(chǎn)運需各方利益為目標，以市場(chǎng)優(yōu)化配置資源為原則，加大對電、運改革的力度，維持國內煤炭支持國民經(jīng)濟發(fā)展的支撐體系。經(jīng)過(guò)10年的努力，建立一套適合中國國情又與國際煤炭市場(chǎng)接軌的煤炭交易市場(chǎng)體系。

2.基本原則

第一，尊重市場(chǎng)，合理調控。加強市場(chǎng)配置資源的基礎作用，由市場(chǎng)對煤炭生產(chǎn)和消費量進(jìn)行調節。政府宏觀(guān)調控應當“有抓有放”，對運能?chē)乐囟倘钡倪\輸業(yè)，應當加大宏觀(guān)調控力度，對已基本平衡的煤炭產(chǎn)需量，放手讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。第二，推進(jìn)改革，創(chuàng )新體制。主要是要建立一套促進(jìn)能源現代綜合交易體系建設和發(fā)展的制度。第三，堅持企業(yè)主導地位，供需雙方自主交易。對于各種商業(yè)要素，如合同量和價(jià)格，均由買(mǎi)賣(mài)雙方自主決定。倡導煤炭產(chǎn)需雙方建立長(cháng)期合同關(guān)系。第四，改革運力配置方式。在運能緊張地區，要做好宏觀(guān)調控，做到“運盡其用”，在運能富裕地區，讓運輸企業(yè)根據市場(chǎng)情況自行進(jìn)行運力安排。第五，完善價(jià)格形成機制，購銷(xiāo)雙方按市場(chǎng)要求協(xié)商定價(jià)。第六，交易規范化。產(chǎn)運需之間要依法簽訂買(mǎi)賣(mài)合同和運輸合同，按貿易慣例辦事，嚴格履行合同。第七，訂貨市場(chǎng)化、手段現代化、交易場(chǎng)所層次化、市場(chǎng)多元化、交易產(chǎn)品多樣化。第八，視野全球化。中國煤炭市場(chǎng)是世界煤炭市場(chǎng)的重要組成部分，要從“調控世界煤炭為我所用”和“利用中國煤炭引領(lǐng)世界煤炭市場(chǎng)”兩個(gè)高度處理中國煤炭市場(chǎng)與世界煤炭市場(chǎng)的關(guān)系。

3.主要目標

逐步取消全國性煤炭訂貨會(huì )，建立分品種、分區域、有層次、相互競爭的、有形市場(chǎng)和虛擬市場(chǎng)并存的現代煤炭交易市場(chǎng)體系，為市場(chǎng)配置資源、穩定煤炭供應、發(fā)現市場(chǎng)價(jià)格提供保障，為構筑未來(lái)中國綜合能源交易市場(chǎng)打下基礎。

（三）對策和建議

1.深化體制改革，著(zhù)手完善市場(chǎng)調控體系

市場(chǎng)宏觀(guān)調控主要解決以下問(wèn)題：一是煤炭產(chǎn)運需能力協(xié)調發(fā)展的投資調控，建立起投資需求的市場(chǎng)化自動(dòng)調節機制。二是對會(huì )議組織體制改革，采用商業(yè)化模式運作?，F在組織全國煤炭訂貨會(huì )的機構是“一委二部一協(xié)會(huì )一公司”，即國家發(fā)改委牽頭組織，鐵道部、交通部、中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )、國家電網(wǎng)公司參與。要對這種組織訂貨會(huì )的形式進(jìn)行改革。堅持政府部門(mén)進(jìn)行宏觀(guān)調控、企業(yè)進(jìn)行交易的原則，把政府職能和企業(yè)職能分開(kāi)。政府不要直接對企業(yè)下達煤炭供應和鐵路運輸計劃指標。要根據國民經(jīng)濟總體發(fā)展需要，組織專(zhuān)門(mén)力量進(jìn)行研究，較為及時(shí)地向企業(yè)提供未來(lái)1～3年的煤炭產(chǎn)、運、需總量預測，出現較大矛盾時(shí)，適時(shí)采用宏觀(guān)調控手段，如財政、稅收、價(jià)格、貨幣等政策，進(jìn)行調整。三是盡快組建中國煤炭貿易協(xié)會(huì )。淡化垂直管理、條塊分割、計劃管理的觀(guān)念，整合煤炭、電力、冶金、交通、鐵路等煤炭供應采購環(huán)節的一部分職能，由這些行業(yè)的大型骨干企業(yè)橫向聯(lián)合組建中國煤炭貿易協(xié)會(huì )，提高人員素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平與服務(wù)水平。協(xié)會(huì )的基本功能是，提供煤炭產(chǎn)運需貿易場(chǎng)所；制定交易規則和標準合同，確定典型商品煤，為企業(yè)自主交易創(chuàng )造條件；舉辦煤炭市場(chǎng)論壇，提供煤炭市場(chǎng)供需交流平臺，規劃煤炭市場(chǎng)體系建設和健康發(fā)展等等。

2.著(zhù)力制度創(chuàng )新，推進(jìn)煤炭市場(chǎng)快速規范建設工作

煤炭市場(chǎng)要快速發(fā)展，還必須在以下方面進(jìn)行制度創(chuàng )新。一是在電力“競價(jià)上網(wǎng)”之前的過(guò)渡期內，盡快實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策。二是建立行政執法監管法律體系，依法監管，防止越位干預情形發(fā)生。這些情況包括政府對煤炭資源進(jìn)行有選擇的非市場(chǎng)化分配，硬性確定煤炭?jì)r(jià)格和產(chǎn)量等。三是改革現行市場(chǎng)結構模式，建立多層次市場(chǎng)體系。四是啟動(dòng)和激發(fā)微觀(guān)經(jīng)濟主體的經(jīng)濟效益。除了各類(lèi)煤炭產(chǎn)運需企業(yè)外，還要引導其他機構和個(gè)人參與煤炭市場(chǎng)建設，使煤炭市場(chǎng)交易活躍起來(lái)。五是建立與完善煤炭市場(chǎng)各項基本制度和配套支持系統。六是引入多品種能源產(chǎn)品交易機制和能源風(fēng)險管理制度。

3.取消重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)用戶(hù)、重點(diǎn)合同，各行業(yè)平等依法自主交易

加入WTO后，中國各種不同類(lèi)型的企業(yè)都要在市場(chǎng)上直接參與競爭，去適應“適者生存”的自然法則。政府要為這些企業(yè)創(chuàng )造公平競爭的環(huán)境，對不同類(lèi)型的企業(yè)實(shí)行公平國民待遇。在運力短缺時(shí)期，在取消重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用戶(hù)的同時(shí)，應當讓具有一定供煤和用煤規模的生產(chǎn)用煤企業(yè)占據煤炭訂貨交易主導地位，優(yōu)先保證這些企業(yè)的煤炭運輸，鼓勵這些企業(yè)建立長(cháng)期的煤炭貿易和運輸合同關(guān)系。規模經(jīng)營(yíng)無(wú)論對煤炭產(chǎn)需企業(yè)，還是對運輸企業(yè)，都是一種提高經(jīng)濟效益的重要手段，因此，優(yōu)先具有一定規模企業(yè)的做法是一種經(jīng)濟調控方式。各企業(yè)要在市場(chǎng)交易中占據主導地位，在國家宏觀(guān)調控政策指導下，供需雙方企業(yè)自主協(xié)商確定交易數量和價(jià)格。

4.引入競爭機制，對煤炭產(chǎn)運需進(jìn)行市場(chǎng)化配置和銜接

在運能總體短缺的第一階段，全國要區分情況采用不同方式對煤炭產(chǎn)運需進(jìn)行優(yōu)化配置。在運能基本能夠滿(mǎn)足運輸需求或稍有富裕的地區，例如沿海地帶或規模擴張后的大秦線(xiàn)地區，煤炭產(chǎn)需量完全由供需雙方根據市場(chǎng)情況確定，取消鐵路蓋“貨源核實(shí)章”的做法。在鐵路運能短缺的地區，采用四個(gè)步驟進(jìn)行產(chǎn)運需量的配置。第一步，煤炭生產(chǎn)方提供資源供應情況，包括生產(chǎn)量、可供資源量、新增量、品種、布局等情況，煤炭需求方提供按行業(yè)分地區的需要量、新增量、煤種等情況，雙方進(jìn)行交流和公示，進(jìn)行初步量?jì)r(jià)對接。第二步，國家要加大宏觀(guān)調控力度，提高全國訂貨會(huì )鐵路運力分配比例。要以上年鐵路實(shí)際煤炭貨運量、線(xiàn)路通過(guò)能力和限制口通過(guò)能力為基數，同時(shí)考慮鐵路新增運力和煤炭新增產(chǎn)量，調控出一定比例（例如80%）作為當年鐵路運力和煤礦銜接的指標，鐵路部門(mén)要對這部分運力予以保證。第三步，對上一步確定的煤炭發(fā)運量、線(xiàn)路通過(guò)能力和限制口通過(guò)能力，由煤炭產(chǎn)需雙方進(jìn)行對接配置。根據購銷(xiāo)量規模情況，將企業(yè)依次劃分為幾個(gè)檔次，采用“高考錄取”模式，從大到小分檔順序配置，同一檔次，量大優(yōu)先進(jìn)行配置，同一線(xiàn)路和流向上的煤炭產(chǎn)需企業(yè)通過(guò)競爭機制確立量?jì)r(jià)關(guān)系。鐵路的能力就是“錄取”的總規模。第四步，煤炭產(chǎn)需企業(yè)之間要簽訂規范煤炭購銷(xiāo)合同，產(chǎn)需企業(yè)要與運輸企業(yè)簽訂具有法律效力的運輸合同。對于煤炭產(chǎn)需不平衡部分，以其他交易方式解決。

第二階段，在運能和港口裝卸能力基本滿(mǎn)足市場(chǎng)的情況下，政府要繼續搞好宏觀(guān)總量調控工作。要使煤炭能進(jìn)行相對自由流通，進(jìn)行市場(chǎng)化配置，煤炭市場(chǎng)能夠平穩運行，煤炭生產(chǎn)能力、消費總量、運輸能力三量之間必須有一個(gè)合理比例關(guān)系，即最大煤炭生產(chǎn)能力是正常煤炭消費總量的120%左右，運輸和裝卸能力比正常煤炭運輸需求量高15%～20%，這就是政府宏觀(guān)調控的目標。交通運輸和鐵路部門(mén)應當為煤炭市場(chǎng)化積極創(chuàng )造條件，不以運力和流向等因素限制煤炭交易和流通，要根據煤炭市場(chǎng)情況，改造和建設線(xiàn)路，加強運營(yíng)管理，適當提供運能，為保障煤炭流通提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。煤炭產(chǎn)需企業(yè)要根據政府總量調控目標、市場(chǎng)供求狀況，依據交通和鐵路提供的煤炭運裝能力，通過(guò)充分競爭，確定產(chǎn)需合同關(guān)系。

5.完善和建立煤炭市場(chǎng)機制

第一，完善和建立“三種煤炭交易市場(chǎng)”，就是要完善“傳統煤炭交易市場(chǎng)”，建立“場(chǎng)外柜臺交易市場(chǎng)”和“期貨市場(chǎng)”?！皞鹘y煤炭交易市場(chǎng)”指全國煤炭訂貨交易會(huì )、分省區域訂貨交易會(huì )、購銷(xiāo)雙方直接面對面一對一談判交易、招標、煤炭交易所、電子商務(wù)、煤炭大會(huì )或論壇等交易方式和場(chǎng)所。

煤炭“場(chǎng)外柜臺交易市場(chǎng)（OTC）”，是煤炭交易者在正規商品或期貨交易所之外，就實(shí)物煤炭、即期/現金/實(shí)物交割/遠期煤炭合約、煤炭?jì)r(jià)格指數等煤炭產(chǎn)品或其金融衍生類(lèi)產(chǎn)品進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)的場(chǎng)所，主要通過(guò)電話(huà)、傳真或電子網(wǎng)絡(luò )競價(jià)系統等形式實(shí)現，有近十年歷史。它既包括場(chǎng)外（OTC）現貨市場(chǎng)，也包括煤炭遠期市場(chǎng)，是介于傳統煤炭交易市場(chǎng)合煤炭期貨市場(chǎng)之間的一種正在快速發(fā)展的市場(chǎng)。

煤炭期貨市場(chǎng)是圍繞期貨交易所的煤炭及其衍生品種進(jìn)行交易的市場(chǎng)，既可以對煤炭商品期貨，也可以對其衍生品如煤炭?jì)r(jià)差、套購、期貨期權進(jìn)行交易，具有對沖價(jià)格風(fēng)險和發(fā)現價(jià)格兩大功能。建議中國推出煤炭期貨品種，建立全國煤炭期貨市場(chǎng)。

第二，創(chuàng )建“三種煤炭?jì)r(jià)格指數”就是要建立與上述三種市場(chǎng)相對應的煤炭?jì)r(jià)格指數。傳統煤炭交易市場(chǎng)要推出合同價(jià)格指數、實(shí)時(shí)現貨交易指數、發(fā)貨價(jià)格指數、結算價(jià)格指數等；柜臺交易市場(chǎng)要推出現貨交易指數和系列遠期合約價(jià)格指數；期貨市場(chǎng)推出煤炭期貨價(jià)格指數。形成涵蓋地域廣泛、時(shí)間序列合理、品種齊全的現貨和期貨煤炭?jì)r(jià)格指數體系。

6.改革中國煤炭統計制度和內容

近幾年能源供求矛盾的產(chǎn)生，與中國能源統計不準確不無(wú)關(guān)系，煤炭產(chǎn)量有多種版本就是一例。建議與國際能源統計接軌，借鑒國際能源署（IEA）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在能源平衡的表格設計、供需項目、產(chǎn)品目錄、指標范圍與計算約定、數據采集方法和程序、整理匯總、分析描述、發(fā)布交流等方面的經(jīng)驗和做法。在煤炭用途上應該打破“工廠(chǎng)法”，終端消費應按其能源平衡表對部門(mén)進(jìn)一步細分。在煤炭數量方面，要打破“原煤法”，采用經(jīng)洗選除掉無(wú)機雜質(zhì)后的“商品煤”辦法，并用商品煤分品種的熱值計算，盡量使用熱值來(lái)計算，反映實(shí)際消費情況，并逐步由“標準煤法”向“標準噸油當量”過(guò)渡。要打破現在還沿用的“計劃經(jīng)濟時(shí)期”形成的只管煤炭生產(chǎn)和實(shí)物分配的統計項目設計思想，要增加適應“市場(chǎng)經(jīng)濟”需求的統計內容，例如成本、價(jià)格、勞動(dòng)生產(chǎn)率、運輸方式及費用項目。動(dòng)力煤價(jià)格應當折算成高位發(fā)熱量?jì)r(jià)格等。

7.從世界市場(chǎng)一體化的角度正確處理“國內市場(chǎng)”和“國際市場(chǎng)”的關(guān)系

政府要從經(jīng)濟全球化、資源配置市場(chǎng)化角度和符合WTO精神點(diǎn)出發(fā)制定國內煤炭市場(chǎng)與國際煤炭市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展的戰略。注意解決兩個(gè)問(wèn)題，第一，價(jià)格問(wèn)題。一是出口煤炭?jì)r(jià)格過(guò)低，中國出口煤炭質(zhì)量處于中等水平，但是離岸價(jià)最低。二是按WTO精神，同質(zhì)煤炭的出口價(jià)與國內市場(chǎng)煤價(jià)格應基本一致；第二，市場(chǎng)份額問(wèn)題。對煤炭和焦炭出口許可證不要把量固定在一個(gè)水平，要根據國際市場(chǎng)需求量變化情況、價(jià)格變化趨勢、中國資源情況，確立中國動(dòng)力煤和焦炭在世界市場(chǎng)份額的中長(cháng)期戰略，對許可證量進(jìn)行適時(shí)調整，以穩定市場(chǎng)和取得最大國家利益。