我國煤炭行業(yè)去產(chǎn)能職工安置政策體系分析及其效應評價(jià)（2002~2017）

圖8-7 2015年全國各區域煤炭行業(yè)就業(yè)人員薪酬水平及改變情況

從受教育程度分布看（如圖8-8所示），全國煤炭行業(yè)就業(yè)人員本科及以上學(xué)歷職工僅占職工總數的7.6%，表明我國煤炭行業(yè)人才隊伍的基礎仍然比較薄弱，與其他能源人才隊伍發(fā)展水平、煤炭工業(yè)發(fā)展需求相比還存在相當大的差距。

圖8-8 2015年全國煤炭行業(yè)與電力、熱力、燃氣及水行業(yè)就業(yè)人員教育程度分布對比

4.年齡結構特征

分析《中國勞動(dòng)統計年鑒》（2004、2009、2014、2016）數據，得到自2003年至2015年我國煤炭行業(yè)就業(yè)人員的年齡構成，如表8-1所示。

由表8-1，與全國就業(yè)人員年齡構成相比，2003年，我國煤炭行業(yè)40歲以下的就業(yè)人員占行業(yè)人員總數的63.9%，高于全國就業(yè)人員40歲以下的比例。然而，2003年之后，我國煤炭行業(yè)40歲以下就業(yè)人員的比例低于全行業(yè)40歲以下的比例，且煤炭行業(yè)40歲以下就業(yè)人員呈現逐年減少的趨勢，反映出煤炭行業(yè)人力資源結構老齡化嚴重。

表8-1 2003年、2008年、2013年和2015年我國煤炭行業(yè)從業(yè)人員的年齡構成

二 化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工情況

1.受影響職工總量

2016年2月，《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》出臺，拉開(kāi)了煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能煤礦退出與職工安置的序幕。根據人社部初步統計，此次煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工總量約達到130萬(wàn)人。為了掌握和梳理煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工的特點(diǎn)和面臨的問(wèn)題，本研究通過(guò)實(shí)地調研、問(wèn)卷調研等方式考察了全國主要產(chǎn)煤省退出及面臨退出煤礦及這些煤礦中受影響企業(yè)職工的情況。

本研究調研考察退出及面臨退出的煤礦共計366處，涉及除福建、青海、廣西、湖北之外的20個(gè)產(chǎn)煤省份，涵蓋了35家大型煤炭企業(yè)集團。經(jīng)過(guò)甄別和篩選，剔除了處于技改、基建、公司未注冊等狀態(tài)的煤礦95處，共獲得271處有效煤礦樣本數據。在這271處煤礦中，總產(chǎn)能24597萬(wàn)噸，涉及職工總數810493人，其中，在職職工509103人，離退休職工301390人。

本研究按照各煤礦退出的主要原因將受影響職工分類(lèi)比較（如圖8-9所示）。資源枯竭類(lèi)煤礦134處，產(chǎn)能11478萬(wàn)噸，涉及職工總數358453人，占比44.2%。其中，在職職工225851人，離退休職工132602人。安全生產(chǎn)條件差及煤質(zhì)差類(lèi)煤礦89處，產(chǎn)能9671萬(wàn)噸，涉及職工總數340645人，占比42.0%，其中，在職職工217185人，離退休職工123460人。經(jīng)營(yíng)情況差類(lèi)煤礦22處，產(chǎn)能1601萬(wàn)噸，涉及職工總數58264人，占比7.2%，其中，在職職工35039人，離退休職工23225人。其他類(lèi)煤礦26處，產(chǎn)能1847萬(wàn)噸，涉及職工總數53131人，占比6.6%。其中，在職職工31028人，離退休職工22103人。

圖8-9 受影響職工按煤礦退出原因歸類(lèi)分布

2.受影響職工的地區分布

目前化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及職工分布于我國25個(gè)產(chǎn)煤省份，覆蓋了我國晉陜蒙寧甘區、華東區、東北區、華南區和新青區的絕大部分地區。

由于本次摸底調研未涉及新青區的煤炭企業(yè)，所以，本研究按照晉陜蒙寧甘區、華東區、東北區和華南區四個(gè)區域將受影響職工分類(lèi)比較（如圖8-10所示）。晉陜蒙寧甘區面臨退出煤礦26處，產(chǎn)能5400萬(wàn)噸，涉及職工總數122341人，占比15.1%，其中，在職職工81087人，離退休職工41254人。華東區面臨退出煤礦180處，產(chǎn)能13483萬(wàn)噸，涉及職工總數441038人，占比54.4%，其中，在職職工283743人，離退休職工157295人。東北區面臨退出煤礦36處，產(chǎn)能4627萬(wàn)噸，涉及職工總數160296人，占比19.8%，其中，在職職工102660人，離退休職工57636人。華南區面臨退出煤礦29處，產(chǎn)能1087萬(wàn)噸，涉及職工總數86818人，占比10.7%，其中，在職職工41613人，離退休職工45205人。

圖8-10 受影響職工的地區分布

圖8-10顯示，華東區受影響職工遠超其他三個(gè)地區。相關(guān)研究表明，華東區具有大部分礦區是老礦區和職工基數大的典型特征，礦井開(kāi)發(fā)時(shí)間長(cháng)，主力礦區已進(jìn)入開(kāi)發(fā)中后期，轉入深部開(kāi)采。因此，一方面，華東區面臨退出的煤礦數量遠高于其他區域，這直接造成華東區受影響在職職工遠超其他三個(gè)地區；另一方面，華東區礦井開(kāi)發(fā)時(shí)間長(cháng)，職工老齡化嚴重，導致華東區離退休職工也遠高于其他三個(gè)地區。

三 受影響職工的主要問(wèn)題

由于煤炭企業(yè)地理分布的局限性、企業(yè)內部就業(yè)結構的矛盾性以及煤炭行業(yè)職工勞動(dòng)技能的專(zhuān)業(yè)化和單一性，化解產(chǎn)能過(guò)剩將造成大量的下崗失業(yè)問(wèn)題。盡管煤炭行業(yè)經(jīng)濟走勢下行，但煤炭科技發(fā)展與機械化水平增強提高了煤炭企業(yè)對于人力資本價(jià)值創(chuàng )造能力和人力資源優(yōu)化配置的要求，加劇了煤炭行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)程中的下崗失業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，煤炭企業(yè)職工普遍缺乏再就業(yè)必備的技能素質(zhì)與心理素質(zhì)，失業(yè)現象將普遍存在。企業(yè)和社會(huì )也難以保證下崗職工安置的資金需求，下崗職工的基本生活保障將存在巨大壓力和困難。

1.勞動(dòng)關(guān)系解除和建立問(wèn)題

去產(chǎn)能過(guò)程中被安置的煤炭行業(yè)職工會(huì )遭遇“斷舊關(guān)系難”和“建新關(guān)系難”的雙重困境。

前者主要體現在三個(gè)方面，一是轉崗安置職工因擔憂(yōu)企業(yè)無(wú)力償還和結清拖欠工資等職工應得權益和利益，而不愿與企業(yè)輕易斷關(guān)系；二是轉崗安置職工對再就業(yè)艱難和未來(lái)生活困難等問(wèn)題的擔憂(yōu)，而不愿與企業(yè)輕易斷關(guān)系；三是由于就業(yè)政策規定的局限性與社會(huì )保障體制的改革，降低了對轉崗安置職工的社會(huì )保障水平，令其難以與煤炭企業(yè)解除舊的勞動(dòng)關(guān)系。

后者主要體現在兩個(gè)方面，一是煤炭企業(yè)職工因受到各種內外在條件的局限，難以獲得再就業(yè)和建立新勞動(dòng)關(guān)系的機會(huì )；二是由于我國社會(huì )保障制度尚不完善，新舊企業(yè)對轉崗安置職工的社會(huì )保險關(guān)系續接程序存在問(wèn)題與漏洞，導致轉崗安置職工難以與新企業(yè)建立新的勞動(dòng)關(guān)系。

2.社會(huì )保險問(wèn)題

去產(chǎn)能過(guò)程中被安置的煤炭行業(yè)職工會(huì )面臨社會(huì )保險關(guān)系難被補償和持續繳納社會(huì )保險費能力差的雙重難題。

前者主要表現為煤炭企業(yè)因經(jīng)營(yíng)效益差或政策原因，而無(wú)法有效補償轉崗安置職工應得的醫療或養老保險。

后者主要表現為轉崗安置職工因再就業(yè)困難或新就業(yè)崗位收入低，而無(wú)法參加社會(huì )保險或經(jīng)常中斷繳納保費。

3.技能素質(zhì)問(wèn)題

一方面，由于煤炭企業(yè)普遍分布于遠離城市的偏遠地區或是以煤炭為主的資源依賴(lài)型城市，生產(chǎn)和生活資源及水平與主流城市相距甚遠，所以煤炭企業(yè)招工以農民工為主，企業(yè)職工的教育水平、知識積累、認知資源和心理素質(zhì)以及創(chuàng )造性技能都普遍較低。

另一方面，煤炭企業(yè)生產(chǎn)流程與工藝有別于常規行業(yè)，導致煤炭企業(yè)職工的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域技能具有很強的專(zhuān)用性和單一性。因此，煤炭企業(yè)職工再就業(yè)機會(huì )相對較少。并且，即使煤炭企業(yè)職工獲得再就業(yè)機會(huì )，也通常是收入較低的簡(jiǎn)單重復勞動(dòng)，這讓職工再就業(yè)欲望與信念被削弱，對原屬企業(yè)的黏性難以降低，從而影響煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中職工安置工作的順利進(jìn)行。

4.再就業(yè)體系和就業(yè)環(huán)境問(wèn)題

由于國家政策、煤炭企業(yè)以及職工個(gè)人多方面的原因，煤炭企業(yè)職工的再就業(yè)路途遙遠且艱難。

一是現有再就業(yè)體系（包括再就業(yè)政策、稅收優(yōu)惠政策、再就業(yè)培訓以及勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)等）難以滿(mǎn)足煤炭企業(yè)職工的需要，而且煤炭企業(yè)傳統的優(yōu)先內部安置方式在去產(chǎn)能過(guò)程中難以為繼，這也在一定程度上減少了煤炭企業(yè)職工安置工作的路徑。

二是由于煤炭行業(yè)惡劣的生產(chǎn)環(huán)境致使職工身體損耗嚴重、職業(yè)病高發(fā)，采掘一線(xiàn)的職工普遍體能素質(zhì)較弱，再加上多方面原因導致的較弱技能素質(zhì)，煤炭企業(yè)職工在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競爭力水平一直處于較為劣勢的境地。

三是煤炭企業(yè)的地域分布和煤炭企業(yè)職工相對狹窄的社會(huì )化互動(dòng)通道以及狹隘的地盤(pán)意識，導致轉崗安置職工難以獲得充足的就業(yè)信息與就業(yè)機會(huì )。

5.情感與心理的失衡問(wèn)題

除了上述主要問(wèn)題以外，受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能影響的職工在轉崗安置中還要面臨心理安全、安置程序公平性、安置崗位滿(mǎn)意度等其他問(wèn)題。

首先，受影響職工的心理安全會(huì )受到劇烈沖擊。煤炭行業(yè)作為一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，基層職工占企業(yè)職工總數的比例較大，這些職工的文化水平較低，就業(yè)觀(guān)念較為落后，多年穩定的工作環(huán)境已經(jīng)使他們安于現狀，拿著(zhù)“鐵飯碗”，無(wú)論干好干壞，不會(huì )擔心失業(yè)。然而，此次煤炭行業(yè)為緩解產(chǎn)能過(guò)剩而實(shí)施職工分流安置工作，將對基層職工的心理安全產(chǎn)生極大沖擊，通常表現為緊張焦慮、心不在焉、工作效率低下等多種形式，嚴重影響了轉崗安置職工的再就業(yè)。

其次，受影響職工的公平感將會(huì )受到侵蝕。中國社會(huì )是“人情”社會(huì )，任人唯親、以權謀私的現象仍然存在，這將讓缺乏背景關(guān)系的煤炭企業(yè)職工在轉崗安置中處于劣勢地位。如何堅持和落實(shí)公平、公正、公開(kāi)的轉崗制度與安置程序，打破人情關(guān)系、面子氛圍和差序氛圍的阻礙，將是煤炭企業(yè)安置工作需要正視的問(wèn)題。

再次，受影響職工的心理預期難以達成。煤炭行業(yè)的優(yōu)秀人才可能因為在對煤炭企業(yè)內部再分流崗位的職責、待遇或工作環(huán)境等的效價(jià)評估中，認為該職位難以滿(mǎn)足自己原有預期，導致他們對安置崗位的滿(mǎn)意水平較低，從而主動(dòng)離職，致使部分層級出現管理和技術(shù)真空，引起煤炭行業(yè)的人才流失現象。

最后，受影響職工對原屬企業(yè)的情感承諾與心理契約受到破壞。多年穩定工作讓煤炭企業(yè)職工與企業(yè)建立起牢固的情感承諾與心理契約，而被分流轉崗的職工會(huì )難以接受現實(shí)并質(zhì)疑自身利益是否受損，這將令職工對企業(yè)的義務(wù)感和責任感降至冰點(diǎn)，更容易與企業(yè)產(chǎn)生勞動(dòng)關(guān)系糾紛。并且，這種情感認知還將通過(guò)差序性的社會(huì )化互動(dòng)“傳染”依然留在煤炭企業(yè)內的職工，導致這部分職工與企業(yè)的情感承諾與心理契約受到干擾，造成企業(yè)內部結構與管理的不穩定，從而為煤炭企業(yè)的健康發(fā)展帶來(lái)負面影響。

第三節 煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置PEST環(huán)境分析

隨著(zhù)煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩進(jìn)程的推進(jìn)，部分轉崗安置職工的不滿(mǎn)情緒和逆反心理會(huì )呈現上升趨勢，不僅會(huì )對煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”造成阻礙，也會(huì )引發(fā)新的社會(huì )矛盾，直接影響社會(huì )與經(jīng)濟發(fā)展的穩定，成為政府與企業(yè)需要面對的棘手難題。以下從政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會(huì )環(huán)境和技術(shù)環(huán)境四個(gè)方面分析影響職工就業(yè)安置的主要因素。

一 政策環(huán)境分析

21世紀以來(lái)，由于各種原因，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩由隱性到顯性，逐漸嚴重，并成為目前煤炭企業(yè)走出困境的主要制約因素。對此，黨和政府采取了一系列化解產(chǎn)能過(guò)剩的政策措施，并取得一定成效。隨著(zhù)煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩工作的推進(jìn)，職工安置問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，因此，從2016年2月開(kāi)始，黨和政府進(jìn)一步提出一系列職工安置政策措施。

1.中央政府就業(yè)與職工安置政策

國務(wù)院于2016年2月5日下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，對如何做好職工安置工作做出了詳細安排。該意見(jiàn)提出“挖掘企業(yè)內部潛力”，“對符合條件的職工實(shí)行內部退養”，“依法依規解除、終止勞動(dòng)合同”和“做好再就業(yè)幫扶”四項措施。

2016年4月17日，人社部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、民政部、國務(wù)院國資委、中華全國總工會(huì )七部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》，要求各地做好化解過(guò)剩產(chǎn)能、實(shí)現脫困發(fā)展中的職工安置工作。

2016年5月18日，財政部公布《工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金管理辦法》。該辦法明確，中央財政將設立規模為1000億元的工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金，對地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能工作給予獎補。

2.各省份政府就業(yè)與職工安置政策

為貫徹落實(shí)人力資源和社會(huì )保障部等七部門(mén)《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》（人社部發(fā)〔2016〕32號），各級地方政府紛紛出臺與本地區位條件、經(jīng)濟、文化和社會(huì )環(huán)境相適應的煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策。具有代表性的省份職工安置政策梳理如表8-2所示。

表8-2 代表性省份就業(yè)與職工安置政策

中央和各級政府關(guān)于指導人員分流安置工作的文件和資金獎補支持政策的陸續出臺，足以說(shuō)明煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作對于目前煤炭企業(yè)脫困的重要性和緊迫性。同時(shí)，也為我國煤炭行業(yè)職工轉崗安置工作指明了思路和方向，并提供了方案制定的政策依據。中央目標層與省級執行層兩者相對清晰地銜接，也為安置工作中的資金問(wèn)題提供了一定支持。

3.當前政策環(huán)境對就業(yè)與職工安置的制約

（1）職工安置政策有待完善

在職工安置政策落實(shí)的過(guò)程中，由于申請失業(yè)保險穩崗補貼的資格條件比較嚴格，門(mén)檻較高，一些去產(chǎn)能煤炭企業(yè)難以得到基金支持。如有的企業(yè)已經(jīng)連續幾年經(jīng)營(yíng)虧損，無(wú)力繳納失業(yè)保險費，因而不符合享受援企穩崗條件中“上年正常繳納失業(yè)保險費”的規定。還有大量煤炭企業(yè)需要轉產(chǎn)轉業(yè)，亟須鼓勵和扶持，現有的援企穩崗政策難以滿(mǎn)足企業(yè)需求。因此，如何建立行之有效的職工安置機制是值得政府和煤炭行業(yè)深思的問(wèn)題。

（2）資產(chǎn)債務(wù)政策亟待可操作化

國家和各省份地方政府目前尚未出臺具體的、可操作性的資產(chǎn)債務(wù)處置細則，很大程度上制約了去產(chǎn)能和職工安置工作的有序推進(jìn)。同時(shí)，在部分煤炭企業(yè)統借統還融資模式下，由于退出礦井資產(chǎn)形態(tài)的特殊性，加上其債務(wù)絕大部分為內部債務(wù)，在沒(méi)有資本注入和其他政策支持的情況下，將導致執行兼并重組礦井行政指令的主體——煤炭企業(yè)財務(wù)狀況惡化，不利于國企改革推進(jìn)和落后產(chǎn)能穩步退出；一些礦井債務(wù)（外部債務(wù)及民營(yíng)股東債務(wù)）和工農關(guān)系遺留問(wèn)題比較復雜，尚未完全處理到位；加之金融機構總行/總部，基本上均對煤炭行業(yè)企業(yè)采取不新增、控存量的授信策略，造成企業(yè)存續表內貸款雖可盡力維持，但新增授信普遍困難、新發(fā)債券無(wú)人認購的局面，導致債務(wù)處置難度加大。

（3）培訓政策需要改進(jìn)

盡管我國政府對提升轉崗職工基本技能素質(zhì)已經(jīng)有了深刻認識，但是，我國現行的職工轉崗安置培訓制度依然存在著(zhù)較大的缺陷與不足。如當前，去產(chǎn)能專(zhuān)項獎補資金的使用較為分散，仍以填補歷史欠賬和支付職工工資為主，政府支持煤炭企業(yè)職工安置缺乏有效的政策執行平臺，支持政策傳遞距離長(cháng)、“最后一公里”問(wèn)題仍較為突出；有關(guān)法律規定不夠系統和具體，缺乏專(zhuān)門(mén)性的立法；管理機制不明確，管理制度不健全；培訓方式簡(jiǎn)單、層次較低，機構單一；專(zhuān)業(yè)設置不符合市場(chǎng)需求，培訓與轉崗安置職工就業(yè)創(chuàng )業(yè)相脫離；等等。

（4）社會(huì )保障政策需要加強

隨著(zhù)目前煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置工作的推進(jìn)，社會(huì )保障政策逐漸凸顯出若干需要進(jìn)一步加強的地方。一是社會(huì )保險支出范圍過(guò)窄，抑制了其應有功能發(fā)揮；二是失業(yè)保險基金穩崗補貼門(mén)檻過(guò)高，去產(chǎn)能企業(yè)難享實(shí)惠；三是失業(yè)保險未充分發(fā)揮支持困難企業(yè)開(kāi)展職工培訓的作用；四是失業(yè)保險統籌層次較低，難以發(fā)揮更大效能。

二 經(jīng)濟環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的經(jīng)濟環(huán)境

2016年以來(lái)，為了減少無(wú)效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，國家積極推動(dòng)供給側結構性改革，進(jìn)一步加大了煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展工作力度。煤炭去產(chǎn)能工作取得成效，市場(chǎng)供需嚴重失衡局面有所改善，但煤炭需求總量不足、產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾依然存在，企業(yè)資金緊張、經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題依然突出。

隨著(zhù)煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的持續推進(jìn)以及煤炭企業(yè)由勞動(dòng)密集型向資金技術(shù)密集型的轉型，煤炭行業(yè)在化解產(chǎn)能過(guò)剩的同時(shí)，煤炭企業(yè)富余人員必然增加，從而面臨職工分流安置和轉產(chǎn)再就業(yè)的矛盾，人員安置成本高、安置過(guò)程復雜漫長(cháng)是煤炭企業(yè)亟待解決的問(wèn)題。

2.當前經(jīng)濟環(huán)境對就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)安置資金匱乏

職工安置資金匱乏主要因為，一方面，2012年以來(lái)，在煤炭?jì)r(jià)格大幅下降的情況下，煤炭行業(yè)成本費用仍然上升較快，導致利潤明顯下滑，虧損企業(yè)大幅上升；另一方面，由于貨款回收困難加劇、承兌比例不斷增加等原因，企業(yè)資金鏈明顯緊張，給煤炭企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)造成了較大困難。職工安置資金匱乏會(huì )進(jìn)一步引起轉崗安置職工對企業(yè)的信任感和認同感降低，從而造成職工安置工作的困難。

（2）煤炭企業(yè)崗位缺乏

煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的形勢將持續較長(cháng)時(shí)間，煤炭企業(yè)短時(shí)間內難以脫離資金緊張、經(jīng)營(yíng)困難的困境，原有的戰略目標和經(jīng)營(yíng)計劃必將被打破，企業(yè)崗位亦呈現缺乏狀態(tài)。企業(yè)崗位缺乏是造成煤炭企業(yè)人力資源過(guò)剩和職工轉崗安置難的重要原因之一。同時(shí)，由于企業(yè)對于未來(lái)發(fā)展態(tài)勢的判斷和戰略規劃難以確定，很多煤炭企業(yè)的職工安置計劃尚不完善。加之，兼并重組礦井人員流動(dòng)性大、管理不規范等問(wèn)題，從而導致分流安置任務(wù)量大與內部安置空間小、調劑崗位多與適崗人員少、安置費用高與資金籌措能力低等矛盾突出，僅靠企業(yè)內部退養、轉崗分流等措施難以完全消化。

三 社會(huì )環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的社會(huì )環(huán)境

長(cháng)期以來(lái)，煤炭行業(yè)由于科技含量、機械化程度較低、用人多、生產(chǎn)效率不高、易發(fā)生安全事故等原因，在社會(huì )公眾心中形成了苦、臟、累、險的形象。這一方面造成煤炭企業(yè)職工社會(huì )地位普遍不高，另一方面也容易引起煤炭企業(yè)職工的職業(yè)源性自卑心理。

同時(shí)，由于煤炭企業(yè)普遍分布于遠離城市的偏遠地區或者以煤炭為主的資源依賴(lài)型城市，生產(chǎn)和生活資源及水平與主流城市相距甚遠，所以煤炭企業(yè)職工社會(huì )網(wǎng)絡(luò )狹窄，但社交關(guān)系強度高。在走訪(fǎng)調研中，課題組發(fā)現很多職工存在社會(huì )網(wǎng)絡(luò )狹窄的問(wèn)題，朋友圈子基本限定于工作單位和居住地的狹小范圍，但是與親朋同事的社交關(guān)系強度極高。如果職工存在對安置工作的逆反心理，極易通過(guò)狹窄的社會(huì )網(wǎng)絡(luò )快速傳遞，并形成大范圍的群體性事件，甚至引起留任職工對工作任務(wù)的抗拒心理，降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。

此外，煤炭行業(yè)作為歷史悠久的傳統型工業(yè)部門(mén)，受中國傳統社會(huì )文化影響極為深刻。官本位、儒家思想、中庸思想、面子文化等代表性傳統文化對煤炭企業(yè)組織文化和職工思想影響甚深，這會(huì )對煤炭企業(yè)的職工安置工作以及職工的轉崗就業(yè)產(chǎn)生一定的消極作用。

2.當前社會(huì )環(huán)境對就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)職工的社會(huì )溝通存在缺陷

由于生活環(huán)境相對封閉、社會(huì )形象較差和代際流動(dòng)性差等原因，煤炭企業(yè)下崗職工的社會(huì )資本非常單一和匱乏，他們的絕大部分朋友在礦區，無(wú)效單一的社會(huì )化互動(dòng)對他們的就業(yè)、技能提升、觀(guān)念轉變、就業(yè)信息搜集都產(chǎn)生了不利的影響。而且部分煤炭企業(yè)缺乏對轉崗安置職工的有效思想工作和心理干預，無(wú)效的信任和情感機制會(huì )造成轉崗安置職工缺乏信任、自暴自棄、怨天尤人、退縮、逆反等情感和心理問(wèn)題，甚至會(huì )在安置工作中引發(fā)沖突。

（2）職工安置工作的公平性難以保證

煤炭行業(yè)作為傳統能源行業(yè)，企業(yè)文化與管理理念深受中國傳統社會(huì )文化的影響，尤為體現在企業(yè)的組織官僚化和職工的服從價(jià)值觀(guān)上，因此，企業(yè)職工轉崗安置程序的公平性難以保證，容易造成企業(yè)與職工的認知差距及職工對組織共同體認同的缺失，從而為職工的就業(yè)安置造成阻礙，引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系糾紛，甚至引起煤炭企業(yè)的人才流失。職工的就業(yè)與安置過(guò)程具備形式正當性、互動(dòng)建設性以及結果合理性，對提升職工的公平感知和再就業(yè)信心十分有益。煤炭企業(yè)在設計化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中的就業(yè)與職工安置系統時(shí)，必須在這三個(gè)方面統籌兼顧，不可偏廢。如圖8-11所示，在煤炭企業(yè)的職工就業(yè)與安置系統存在六個(gè)公平接觸點(diǎn)，企業(yè)只有在這六個(gè)點(diǎn)上都做到公平、公正和公開(kāi)，才能有效推動(dòng)職工的分流安置進(jìn)程。

圖8-11 公平性職工就業(yè)與安置系統

四 技術(shù)環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的技術(shù)環(huán)境

隨著(zhù)現代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現代化的新理念、新工藝和新技術(shù)不斷滲透到煤炭科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，有力地促進(jìn)了煤炭科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展。2016年以來(lái)，我國煤炭行業(yè)科技創(chuàng )新能力顯著(zhù)提升，重大科技工程示范取得新進(jìn)展，知識產(chǎn)權和標準化工作扎實(shí)推進(jìn)。在今后一個(gè)時(shí)期內，煤炭科技創(chuàng )新將繼續以煤炭安全高效綠色智能化開(kāi)采和清潔高效低碳集約化利用為主攻方向，提升行業(yè)自主創(chuàng )新能力，推進(jìn)重大科技示范工程建設，應用推廣先進(jìn)適用技術(shù)，推進(jìn)行業(yè)兩化深度融合，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)利用向機械化、信息化、智能化和綠色低碳方向發(fā)展，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展由資源、要素投入驅動(dòng)型向創(chuàng )新驅動(dòng)型轉變。

但是，由于煤炭行業(yè)職工的學(xué)歷與技能素質(zhì)普遍較低，所以，除了煤炭行業(yè)因去產(chǎn)能令職工總量性失業(yè)以及產(chǎn)業(yè)結構調整令職工結構性失業(yè)以外，煤炭行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步也會(huì )造成煤炭企業(yè)職工的技術(shù)性失業(yè)。同時(shí)，因為我國整體科技水平提高速度較快，部分煤炭企業(yè)職工受限于技能的單一性和學(xué)習能力較弱，難以適應雙創(chuàng )時(shí)代的勞動(dòng)力市場(chǎng)競爭環(huán)境。

2.當前技術(shù)環(huán)境對就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)職工技能素質(zhì)難以適應現代科技發(fā)展

進(jìn)入創(chuàng )新2.0時(shí)代的中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，無(wú)論是煤炭行業(yè)還是其他行業(yè)都開(kāi)始走向智能開(kāi)采或智能制造的快車(chē)道。然而，煤炭行業(yè)職工的文化素質(zhì)與學(xué)歷普遍較低；煤炭行業(yè)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域技能相對單一化，缺乏面對多元化復雜工作的知識儲備和技能基礎；煤炭企業(yè)大多地理位置偏僻，煤炭職工的見(jiàn)識受傳統煤炭企業(yè)文化、地域文化和社會(huì )化交互的限制，創(chuàng )新意識匱乏，認知風(fēng)格、工作方式和發(fā)散思維能力等創(chuàng )造性技能局限于煤炭行業(yè)知識領(lǐng)域，缺失對新領(lǐng)域、新知識和新環(huán)境的探索精神；受文化素質(zhì)的局限，煤炭企業(yè)職工普遍缺乏有效的溝通能力，難以適應新崗位的團隊交互。所以，煤炭企業(yè)職工迫切需要從根本上提高技能素質(zhì)以及得到更好的就業(yè)環(huán)境。

（2）煤炭企業(yè)職工就業(yè)動(dòng)機易受負面影響

有研究表明，就業(yè)動(dòng)機是驅動(dòng)職工積極尋找就業(yè)機會(huì )的重要因素。受限于自身技能素質(zhì)與當今科技進(jìn)步的差距，煤炭企業(yè)職工會(huì )對自身能力產(chǎn)生極度的不信任感，勝任需求和認同需求受到破壞，挫敗感和沮喪感形成對再就業(yè)主動(dòng)性的強烈干擾。內在心理需求的被破壞會(huì )導致煤炭企業(yè)職工的就業(yè)動(dòng)機被削弱，讓他們難以體會(huì )新工作的內在樂(lè )趣，缺少對新崗位的內在價(jià)值認同，形成他們從事和適應新工作的障礙。

此外，長(cháng)期以來(lái)，煤炭行業(yè)職工薪酬水平優(yōu)于全行業(yè)平均薪酬水平，這會(huì )讓煤炭企業(yè)職工對再就業(yè)崗位薪酬水平或安置費用的期望較高，也從另一個(gè)側面令他們對當前的煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置難以適從。

五 基于PEST煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的綜合分析

2016年煤炭行業(yè)和鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)超額完成，共安置去產(chǎn)能職工72.6萬(wàn)人，表明我國《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》等職工安置政策已經(jīng)獲得巨大成效。

但是，根據PEST環(huán)境分析綜合來(lái)看，我國相關(guān)政策措施對煤炭行業(yè)職工安置尚面臨著(zhù)諸多的問(wèn)題，提供完善的就業(yè)環(huán)境和妥善安置職工是化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的關(guān)鍵，關(guān)系供給側結構性改革的順利實(shí)施，關(guān)系職工切身利益和改革發(fā)展穩定大局。因此，應合理安排、因地制宜、分類(lèi)有序地穩步推進(jìn)職工安置工作，維護好職工和企業(yè)雙方的合法權益，促進(jìn)失業(yè)人員平穩轉崗就業(yè)，兜牢民生底線(xiàn)，為推進(jìn)結構性改革營(yíng)造和諧穩定的社會(huì )環(huán)境。

第四節 我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策回顧

一 我國煤礦關(guān)閉退出與職工安置的歷史進(jìn)程

一直以來(lái)黨和政府高度關(guān)注煤炭行業(yè)職工安置問(wèn)題。近年來(lái)，我國煤炭行業(yè)經(jīng)歷了兩次大規模的職工安置，黨和政府兩度出臺一系列煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策措施，引導煤炭行業(yè)科學(xué)有序化解產(chǎn)能過(guò)剩，合理解決煤炭職工安置和出路問(wèn)題，保障人民生活質(zhì)量和社會(huì )安定。

1.上一輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策回顧

1998年，中央管理的94戶(hù)國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)共擁有煤礦593座。這些煤礦大都建成于計劃經(jīng)濟時(shí)期，是我國煤炭生產(chǎn)供應的主體，為保障國家能源安全、支撐經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展做出了重大貢獻。但經(jīng)過(guò)數十年的高強度開(kāi)采，部分煤礦陸續進(jìn)入衰老報廢期，產(chǎn)量大幅下降，企業(yè)嚴重虧損，礦區職工生活困難。

為推動(dòng)這批礦山有序退出，黨中央、國務(wù)院決定對部分資源枯竭、扭虧無(wú)望、高硫高灰的原國有重點(diǎn)煤礦實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)。2000年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號），進(jìn)一步明確了政策性關(guān)閉破產(chǎn)的相關(guān)措施。截至2004年底，全國批復煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)項目213個(gè)（其中煤礦233座），涉及職工人數187萬(wàn)人（在職122萬(wàn)人，離退休65萬(wàn)人），資產(chǎn)483億元，負債520億元（其中銀行貸款本息余額220億元）。

2006年1月16日，全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導小組下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作意見(jiàn)》，明確指出，國有企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的期限為2005年至2008年，2008年后不再實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)。2007年6月，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》正式實(shí)施；2008年，政策性破產(chǎn)制度到期，國家不再對國有煤炭企業(yè)新增政策性破產(chǎn)項目。

截至2008年，全國政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦共約260家，財政核定費用額總計為757.16億元。通過(guò)中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )對關(guān)閉破產(chǎn)煤礦的調研統計，截至2014年，由于財政補貼費用不到位和存在預算資金缺口，多年來(lái)企業(yè)累計墊付資金總計300億元左右。

在上一輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置過(guò)程中，國務(wù)院及各相關(guān)部委以《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號）為基礎形成了一系列職工安置政策，如國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)〔2000〕33號），財政部《資源枯竭礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用測算辦法》（財企〔2000〕631號）、《關(guān)于加強對企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)中央財政補助資金管理的通知》（財企〔2001〕92號），中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號），《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國經(jīng)貿企改〔2002〕859號），《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》（勞社部發(fā)〔2003〕21號）等。

上一輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策主要有以下幾個(gè)方面：①煤礦職工執行提前5年退休政策，特殊工種職工可提前10年退休，每提前退休一年，其基本養老金減發(fā)2%（不含個(gè)人賬戶(hù)養老金）；②明確對安置職工的經(jīng)濟補償和社會(huì )保障；③關(guān)閉退出煤礦離退休人員移交地方管理，養老保險實(shí)行省級管理；④提出關(guān)閉退出煤礦歷史拖欠問(wèn)題的處理辦法；⑤明確煤炭企業(yè)改制分流范圍與形式以及勞動(dòng)關(guān)系處理辦法；⑥為國有煤炭企業(yè)加快實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制和富余人員分流安置指明方向；⑦明確中央財政撥付的破產(chǎn)補貼資金用于煤炭企業(yè)職工安置的具體辦法。

2.本輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策回顧

2013年10月6日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的指導意見(jiàn)》，在“總體要求”中用了三個(gè)“著(zhù)力”，即“著(zhù)力加強宏觀(guān)調控和市場(chǎng)監管”“著(zhù)力發(fā)揮市場(chǎng)機制作用”“著(zhù)力創(chuàng )新體制機制”，加快政府職能轉變，建立化解產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的長(cháng)效機制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，三個(gè)“著(zhù)力”強調了加快轉變政府職能、充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾中的重要性。此意見(jiàn)除了適用于鋼鐵、水泥等行業(yè)外，同時(shí)指導其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的化解工作。

針對煤炭行業(yè)出現的結構性產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格下跌、企業(yè)虧損等問(wèn)題，根據《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的指導意見(jiàn)》要求，2013年11月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩運行的意見(jiàn)》，提出了“堅決遏制煤炭產(chǎn)量無(wú)序增長(cháng)”“切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費負擔”“加強煤炭進(jìn)出口環(huán)節管理”“提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平”“營(yíng)造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境”等五方面的措施。經(jīng)過(guò)一年多的改革，取得一定的成效。如取消了電煤價(jià)格雙軌制；煤炭資源稅由從量計征改革為從價(jià)計征，清費立稅。支持企業(yè)加快分離辦社會(huì )職能，切實(shí)減輕煤企負擔；取消對煤企發(fā)展建設規劃和專(zhuān)項發(fā)展建設規劃的審批；取消煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證；調整煤炭進(jìn)出口關(guān)稅，按照不同煤種由零關(guān)稅提高到30%～60%。安全、衛生、環(huán)保項目不合格的煤炭禁止進(jìn)口；出臺了《商品煤質(zhì)量暫行管理辦法》《關(guān)于調控煤炭產(chǎn)量?jì)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導意見(jiàn)》《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用計劃》《關(guān)于煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導意見(jiàn)》《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計劃（2015—2020年）》等文件，引導煤炭產(chǎn)業(yè)向節能、清潔、安全的方向發(fā)展；鼓勵民間資本參與能源等重點(diǎn)項目，發(fā)展混合所有制，取消礦長(cháng)資格證；等等。

國務(wù)院于2016年2月5日下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕7號），進(jìn)一步凸顯了轉變政府職能的決心與進(jìn)程。該意見(jiàn)將煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩的工作目標定為“從2016年開(kāi)始，用3年至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右”。意見(jiàn)也對如何做好職工安置工作做出了詳細安排，提出“挖掘企業(yè)內部潛力”，“對符合條件的職工實(shí)行內部退養”，“依法依規解除、終止勞動(dòng)合同”和“做好再就業(yè)幫扶”四項措施。

2016年3月16日，十二屆全國人大四次會(huì )議閉幕后，國務(wù)院總理李克強在人民大會(huì )堂金色大廳答記者問(wèn)時(shí)表示，下一步要推進(jìn)去產(chǎn)能，必須做到產(chǎn)能要去，但大量職工的飯碗不能丟，而且爭取讓他們拿上新飯碗。所以，政府與企業(yè)要把職工安置作為化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的重中之重，堅持企業(yè)主體作用與社會(huì )保障相結合，細化措施方案，落實(shí)保障政策，維護職工合法權益。根據3月16日李克強代表國務(wù)院宣讀的《政府工作報告》，2016年要重點(diǎn)做好八個(gè)方面工作，其中，中央財政安排1000億元專(zhuān)項獎補資金，重點(diǎn)用于職工分流安置。

在本輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置過(guò)程中，國務(wù)院及各相關(guān)部委以《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕7號）為基礎形成了一系列職工安置政策。

2016年4月17日，人社部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、民政部、國務(wù)院國資委、中華全國總工會(huì )七部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》，要求各地做好化解過(guò)剩產(chǎn)能、實(shí)現脫困發(fā)展中的職工安置工作，維護好職工和企業(yè)雙方的合法權益，促進(jìn)失業(yè)人員平穩轉崗就業(yè)。

2016年5月18日，財政部公布《工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金管理辦法》。辦法明確，中央財政將設立工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金，對地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能工作給予獎補，并鼓勵地方政府、企業(yè)和銀行及其他債權人綜合運用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，實(shí)現市場(chǎng)出清。

2017年3月21日，人社部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、國務(wù)院國資委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能中職工安置工作的通知》，提出2017年是供給側結構性改革的深化之年，職工安置工作任務(wù)依然繁重，各地相關(guān)部門(mén)要切實(shí)做好去產(chǎn)能中的職工安置工作。

二 兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策對比分析

通過(guò)上一節對兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策的回顧與梳理，課題組從政策目標、政策側重點(diǎn)、解決方式和具體措施四個(gè)方面對上一輪和本輪職工安置政策進(jìn)行對比分析。

首先，從政策目標來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策，黨和國家的決策目標是以維護社會(huì )穩定大局為核心，為深化國企改革、推進(jìn)結構調整、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型、實(shí)現扭虧脫困創(chuàng )造條件，扶持原國有重點(diǎn)煤礦度過(guò)特別困難的發(fā)展時(shí)期。本輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策，黨和國家的決策目標是以供給側結構性改革為核心，為煤炭行業(yè)結構性調整、轉型升級、淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)展科學(xué)產(chǎn)能創(chuàng )造條件，推動(dòng)煤炭行業(yè)向集約、安全、高效、綠色的現代化工業(yè)體系跨越。

其次，從政策側重點(diǎn)來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉退出突出照顧了年齡偏大的職工（提前退休政策），增加了職工自主選擇的余地，明確了可以利用關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)進(jìn)行安置，相應提高了關(guān)閉破產(chǎn)費用標準，對關(guān)系職工切身利益的一些問(wèn)題，實(shí)事求是地提出了解決辦法。本輪煤礦關(guān)閉退出突出照顧了就業(yè)困難人員（“一對一”就業(yè)援助政策）和零就業(yè)家庭（零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零政策），倡導企業(yè)挖掘內部潛力和以創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，明確了企業(yè)主體、地方組織、依法依規的職工安置原則，加強了公益性崗位托底，對職工安置渠道、勞動(dòng)關(guān)系處理和社會(huì )保障銜接等問(wèn)題提出了解決辦法。

再次，從解決方式來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置主要通過(guò)行政手段來(lái)實(shí)現，職工分流安置主要依托企業(yè)兼并重組和提前退休兩種渠道。本輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中更依賴(lài)于“政府引領(lǐng)，市場(chǎng)主導”的市場(chǎng)化手段解決職工安置問(wèn)題，強調企業(yè)內部挖潛、勞動(dòng)輸出和創(chuàng )業(yè)平臺建設等。

最后，從具體措施來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置解決了煤炭行業(yè)職工提前退休問(wèn)題和煤炭企業(yè)歷史拖欠問(wèn)題；本輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置更加關(guān)注職工安置渠道和勞動(dòng)關(guān)系的處理。

自人社部、國家發(fā)改委等七部門(mén)于2016年4月17日印發(fā)《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》以來(lái)，去產(chǎn)能過(guò)程中的職工安置難度超出了各級政府、行業(yè)協(xié)會(huì )與煤炭企業(yè)的預期，安置費用、安置渠道和社保接續等問(wèn)題長(cháng)期困擾著(zhù)煤炭行業(yè)。在此背景下，我們需要通過(guò)分析和評價(jià)當前煤炭行業(yè)職工安置政策的效應，才能明確現有不足，完善職工安置政策體系，提升職工安置政策的實(shí)際效用。

第五節 國內外煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策對比分析

一 國外煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的主要做法

國外很多國家在煤礦退出過(guò)程中的職工安置方面有著(zhù)豐富的經(jīng)驗，如法國、德國、英國、日本等，既實(shí)現了企業(yè)的有序退出，也保障了被安置人員的相關(guān)權益，對我國煤炭行業(yè)解決受化解產(chǎn)能影響的職工安置問(wèn)題有著(zhù)重要的借鑒意義。

1.法國煤礦退出的主要做法

法國煤礦關(guān)閉的主要原因是開(kāi)采成本高、虧損大。以洛林地區煤炭公司為例，生產(chǎn)每噸煤成本高達858法郎，售價(jià)只有273法郎，每噸煤虧損近600法郎。法國煤礦是國有企業(yè)，煤礦企業(yè)虧損全部由國家財政負擔，政府每年要給煤礦補貼60億法郎。法國政府認為開(kāi)采本國煤炭不如進(jìn)口煤，因此下決心關(guān)閉國內煤礦。

自20世紀60年代開(kāi)始，國家為關(guān)閉煤礦多次為法國煤炭公司制定跨年度的《適應計劃》。根據這一計劃，法國煤炭公司逐步降低煤炭采掘量，為最終關(guān)閉煤礦做準備。1960年初，法國政府內閣會(huì )議通過(guò)了第一個(gè)跨年度的《適應計劃》。1994年有關(guān)各方簽署《煤炭公約》，原則上煤炭最終于2005年停產(chǎn)。自1994年開(kāi)始，法國煤炭公司實(shí)施《轉型計劃》，在逐步減少煤炭采掘的同時(shí)，將公司的業(yè)務(wù)重點(diǎn)向供電和工程設計等方面轉型。2004年4月23日，法國境內煤礦全部關(guān)閉，該國徹底告別采煤業(yè)。

法國關(guān)閉煤礦的主要政策措施如下。①制定一個(gè)穩妥、長(cháng)期實(shí)施的煤礦關(guān)閉規劃。規劃確定從1985年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)20年的時(shí)間，到2005年法國煤礦全部關(guān)閉。②制定了逐步分流現有煤礦職工的措施。③政府對煤礦關(guān)閉的經(jīng)濟支持。政府對煤炭工業(yè)平均年補貼60億法郎。其中約40億法郎給法國煤礦工人退休協(xié)會(huì )用于勞保人員開(kāi)支。20億法郎給煤礦公司，主要用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)補貼和安置職工補貼。另外，歐盟對煤炭工業(yè)非常支持，法國煤礦工人安置所需的費用有50%來(lái)自歐盟的支持。

其中人員分流的主要措施如下。

①鼓勵提前退休。法國規定煤礦井下工人正常退休年齡為55歲，地面工人60歲，退休后給予原工資65%的退休金。1996年后，法國先后兩次調整煤礦工人退休年齡，第一次調整為井下工人50歲（工齡30年），地面工人55歲；第二次調整為井下工人45歲（工齡25年），地面工人50歲。提前退休人員的退休金為原工資的85%，其中，2/3由社會(huì )勞動(dòng)保險機構支付，1/3由企業(yè)支付，到規定退休年齡后轉為全部由社會(huì )養老保險機構支付。

②成立就業(yè)指導和職業(yè)再培訓部門(mén)。配備咨詢(xún)專(zhuān)家，為職工解答問(wèn)題。

③采取各種優(yōu)惠政策，加強職業(yè)培訓，鼓勵年輕煤礦職工自謀職業(yè)。根據職工不同年齡，對開(kāi)辦公司給予一定的啟動(dòng)資金支持。

④鼓勵其他行業(yè)接收煤礦年輕職工。政府特別要求法國電力公司必須接收部分煤礦職工。其他行業(yè)每接收1個(gè)煤礦職工給予3萬(wàn)法郎獎勵。

⑤煤礦計劃關(guān)閉前兩年就要制定出職工安置計劃。

2.德國煤礦退出的主要做法

萊茵—魯爾區是德國的主要產(chǎn)煤區，在20世紀60年代面臨結構危機，硬煤及鋼產(chǎn)量不振，重型機械銷(xiāo)路呆滯，工業(yè)結構老化，煤礦工人及人口外移，因此根據市場(chǎng)需求和經(jīng)濟效益情況進(jìn)行了大量的煤礦關(guān)閉。20世紀50年代德國硬煤產(chǎn)量最高時(shí)達1.4億噸，到90年代只有4000多萬(wàn)噸，煤礦職工人數也從60萬(wàn)減少到7萬(wàn)。

德國煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。①制定煤礦關(guān)閉專(zhuān)項法規，發(fā)布了《煤礦調整法案》《魯爾區域整治規劃》等。②在充分調查研究的基礎上，制定煤礦關(guān)閉和結構調整規劃。③重視關(guān)閉煤礦的善后處理以及各種資源的利用。④重視關(guān)閉煤礦的職工安置，對職工進(jìn)行安置并補貼礦工養老金。⑤政府對關(guān)閉煤礦給予大力支持。⑥礦區工業(yè)實(shí)行綜合發(fā)展。德國是最早搞煤電聯(lián)營(yíng)、煤化聯(lián)營(yíng)的國家，魯爾、薩爾礦區均從煤炭起家，逐漸發(fā)展成為以煤礦為中心的綜合性工業(yè)基地。⑦組建多種經(jīng)營(yíng)公司，更多地安置關(guān)閉煤礦職工。

3.英國煤礦退出的主要做法

英國在二戰后煤礦都收歸國有，20世紀80年代以來(lái)，英國煤炭工業(yè)虧損嚴重，要靠政府補貼。1989年政府補貼高達73.94億美元，平均每噸煤補貼75美元。由于煤礦虧損嚴重、需要政府高額補貼，以及國內煤炭需求量降低等原因，英國政府決定對煤炭工業(yè)實(shí)行結構調整，對虧損嚴重、缺乏競爭能力的煤礦實(shí)行關(guān)閉。

英國煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。

①發(fā)布《煤炭工業(yè)私有化法案》，將煤礦關(guān)閉和私有化結合進(jìn)行，即將有競爭能力的國有煤礦賣(mài)給個(gè)人，到1995年已經(jīng)全部實(shí)現了私有化。

②鼓勵年齡大的職工提前退休。英國規定煤礦井下工人退休年齡由55歲提前到50歲。鼓勵提前退休主要考慮不需安排新的工作崗位，同時(shí)，對一些不想轉行、愿意享受提前退休政策又不到提前退休年齡的職工，關(guān)閉煤礦成立留守處，組織這部分職工從事煤礦關(guān)閉后的一些善后處理以及環(huán)境治理工作，直到退休。

③嚴格區別煤礦關(guān)閉和企業(yè)破產(chǎn)。煤礦關(guān)閉是行政行為，破產(chǎn)是法律行為，享受的政策不同。

④成立專(zhuān)門(mén)的機構安置關(guān)閉煤礦職工。英國在關(guān)閉煤礦的同時(shí)，在1984年成立了職工安置機構——煤炭企業(yè)轉產(chǎn)有限責任公司，負責實(shí)施煤礦職工職業(yè)變更計劃，安置煤礦關(guān)閉后富余人員。公司的主要任務(wù)是，為煤礦富余人員找到盡可能理想的新職業(yè)，提供職業(yè)變更的技術(shù)培訓，為煤礦職工職業(yè)變更提供貸款。

⑤政府在經(jīng)濟上給予支持。英國政府為因煤礦關(guān)閉失去工作的職工撥出專(zhuān)款，按工齡每年900英鎊的標準付給國有煤礦職工安置費。

⑥重視煤礦關(guān)閉的善后工作，成立國家關(guān)閉煤礦特別工作指導小組，由副首相負責。

4.日本煤礦退出的主要做法

20世紀60年代初期是二戰后日本煤炭工業(yè)發(fā)展的高峰期，此后逐漸走向衰退。日本煤炭資源條件差，大批煤礦被逐步關(guān)閉。1960～2002年，煤礦由622處減少到12處，產(chǎn)量由5261萬(wàn)噸減少到70萬(wàn)噸，職工人數由30.3萬(wàn)人減少到700多人。日本將礦井衰老報廢及有計劃的關(guān)閉統稱(chēng)為閉山，把解決閉山所帶來(lái)的問(wèn)題當作一個(gè)社會(huì )問(wèn)題，從中央政府到地方各級政府以及煤炭企業(yè)都十分關(guān)注，采取了大量的措施，取得了較好的效果。

日本煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。

①制定煤礦關(guān)閉專(zhuān)項法規，成立專(zhuān)門(mén)組織機構，發(fā)布了《煤炭產(chǎn)業(yè)合理化臨時(shí)措施法》《煤炭離職人員臨時(shí)措施法》《產(chǎn)煤地區振興臨時(shí)措施法》等。

②重視關(guān)閉煤礦失業(yè)工人的安置，對失業(yè)煤炭工人實(shí)行免費培訓，培訓后幫助其介紹再就業(yè)。失業(yè)工人在當地謀求職業(yè)有困難，可以向勞動(dòng)大臣申報，由勞動(dòng)省制定計劃，在其他地區安排就業(yè)。實(shí)施緊急就業(yè)措施，在當地或外地就業(yè)均困難時(shí)，由國家和地方政府出資開(kāi)辦企業(yè)，安排就業(yè)。日本規定年滿(mǎn)55歲的煤礦工人正式發(fā)放養老保險，但煤礦工人可在52歲時(shí)提前享受養老保險。不夠養老保險條件的工人，在失業(yè)后一次性發(fā)給平均500萬(wàn)～800萬(wàn)日元的離職費。設立雇傭獎勵金，對雇用煤礦工人的企事業(yè)單位給予獎勵。

③成立機構負責產(chǎn)煤地區的土地和環(huán)境治理，并采取優(yōu)惠政策在煤礦關(guān)閉地區招商，促進(jìn)礦區經(jīng)濟發(fā)展。

二 職工安置政策體系的“五維度”模型構建

根據前面章節對我國兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策以及國外煤炭行業(yè)職工安置政策的系統梳理和歸納總結，可以總結出我國煤炭行業(yè)職工安置的五個(gè)政策維度，這五個(gè)政策維度涵蓋了從政策制定到政策實(shí)施從而產(chǎn)生政策效應的全過(guò)程，分別是：能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì )保障和行政服務(wù)。各政策維度釋義如表8-3所示。

表8-3 職工安置政策維度及釋義

政策體系通常是由政策子系統、政策要素、關(guān)系鏈、流動(dòng)要素四大構件組成。

首先，煤炭行業(yè)職工安置政策體系是一個(gè)相互聯(lián)系的有機整體，其內部由若干復雜交織的子系統構成。按照職工安置政策體系五個(gè)維度的思路，把職工安置政策系統劃分為五個(gè)政策子系統，分別是：能力培育政策、安置環(huán)境政策、勞動(dòng)關(guān)系政策、社會(huì )保障政策和行政服務(wù)政策五個(gè)子系統。

其次，政策要素是指每一個(gè)政策維度中包含的關(guān)鍵政策。通過(guò)對國內外的集群以及集群政策相關(guān)文獻的研究分析，可以發(fā)現如下方面。①能力培育政策主要通過(guò)轉崗就業(yè)培訓和創(chuàng )業(yè)培訓，提高企業(yè)職工再就業(yè)和創(chuàng )業(yè)能力，激活職工再就業(yè)和創(chuàng )業(yè)意識，促進(jìn)職工尋找到匹配個(gè)人能力的崗位。②安置環(huán)境政策主要通過(guò)完善就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺、內部安置渠道、公益性托底渠道等方面政策方案，以推動(dòng)煤炭企業(yè)職工多元化安置渠道的開(kāi)拓；利用政府營(yíng)造的職工安置環(huán)境和就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺，突破勞動(dòng)力市場(chǎng)的行業(yè)與地域壁壘，拓展人員安置的目標勞動(dòng)力市場(chǎng)。③勞動(dòng)關(guān)系政策主要通過(guò)重視處理勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)爭議，維持企業(yè)與社會(huì )的和諧穩定。④社會(huì )保障政策主要通過(guò)健全社會(huì )保險基金和社會(huì )保險管理體系，充分發(fā)揮失業(yè)保險在去產(chǎn)能中安置職工的重要作用，發(fā)揮其保生活、防失業(yè)、促就業(yè)的基本功能，進(jìn)而保持就業(yè)形勢的總體穩定，促進(jìn)去產(chǎn)能任務(wù)的順利完成。⑤行政服務(wù)政策通過(guò)完善政府和煤炭企業(yè)行政管理體系、提高政府和煤炭企業(yè)行政服務(wù)效率，保障職工安置政策的有效落地。由此總結歸納出政府在集群發(fā)展中普遍采取的一些政策措施：轉崗就業(yè)培訓、創(chuàng )業(yè)培訓、就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺、內部安置渠道、公益性托底渠道、勞動(dòng)關(guān)系處理、勞動(dòng)爭議處理、社會(huì )保險基金、社會(huì )保險管理、行政服務(wù)質(zhì)量、行政服務(wù)效率。

因而，本研究將轉崗就業(yè)培訓、創(chuàng )業(yè)培訓作為能力培育政策維度的政策要素；將就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺、內部安置渠道、公益性托底渠道作為安置環(huán)境政策維度的政策要素；將勞動(dòng)關(guān)系處理、勞動(dòng)爭議處理作為勞動(dòng)關(guān)系政策維度的政策要素；將社會(huì )保險基金、社會(huì )保險管理作為社會(huì )保障政策維度的政策要素；將行政服務(wù)質(zhì)量、行政服務(wù)效率作為行政服務(wù)政策維度的政策要素。

再次，關(guān)系鏈是指系統層次結構中政策要素間的交互關(guān)系，這種相互聯(lián)結的層次結構表達著(zhù)各個(gè)政策間的關(guān)系以及政策與整個(gè)政策系統間的聯(lián)系，正是政策要素間的交互作用才能促進(jìn)職工安置工作的有效落實(shí)。

最后，流動(dòng)要素主要包括資金、人力資源、信息資源等，五個(gè)政策子系統主要通過(guò)資金流、人力流、信息流對職工安置工作起作用，影響煤炭行業(yè)職工安置政策的政策效應。這些流動(dòng)的要素不僅是完成職工安置工作所必需的投入，也是形成關(guān)系鏈的基本條件。

綜上提出我國煤炭行業(yè)職工安置政策體系“五維度模型”（見(jiàn)圖8-12）。

圖8-12 職工安置政策體系“五維度”模型

三 國內外就業(yè)與職工安置政策對比分析與經(jīng)驗借鑒

通過(guò)對國外職工安置政策的梳理分析，課題組總結出國外職工安置政策的主要特點(diǎn)，發(fā)現法德英日各國在能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì )保障和行政服務(wù)這五個(gè)政策維度上，政策方向相同而細節措施有別。下面依然從這五個(gè)維度對國內外職工安置政策進(jìn)行對比分析。

第一，關(guān)于能力培育維度。盡管我國在煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中，和國外政府一樣強調轉崗安置職工就業(yè)培訓和能力發(fā)展的重要性，但是由于長(cháng)期以來(lái)就業(yè)培訓方面體制機制的差異，國外的就業(yè)培訓體系相對我國更為健全、有效。一方面，國外職業(yè)和技能培訓一般由私人機構提供或是由政府出資的公共培訓，政府所制定的政策一般是提供信息服務(wù)、監管，國外的職業(yè)和技能培訓機構由來(lái)已久，常常和集群內大型企業(yè)進(jìn)行密切合作，還與大學(xué)、研究機構進(jìn)行資源交換；而我國的職業(yè)技能培訓市場(chǎng)秩序混亂，甚至存在某些欺詐行為，政府對機構的資格認證和監管不足，技能培訓效果較差。另一方面，國外制定的人才培訓政策主要是針對那些結構性失業(yè)的人員，而我國制定的政策不僅要針對結構性失業(yè)的人員，還要針對總量性失業(yè)的人員。因此，我國人才培訓相關(guān)的政策負擔沉重，表現為花費了巨大的資源在低技能培訓上，而國外對職業(yè)人員的培訓側重于高技能培訓上，相對來(lái)說(shuō)層次會(huì )高一些。

第二，關(guān)于安置環(huán)境維度。在多元化優(yōu)化就業(yè)環(huán)境和拓展職工就業(yè)渠道方面，我國職工安置政策顯著(zhù)優(yōu)于國外。一方面，我國不僅推進(jìn)煤炭職工跨行業(yè)和跨地區再就業(yè)，而且提倡轉崗安置職工在企業(yè)內部分流，并以公益性托底作為保障措施；另一方面，我國出臺系列政策加大對轉崗安置職工創(chuàng )業(yè)的扶持力度，把自主創(chuàng )業(yè)作為就業(yè)重要增長(cháng)點(diǎn)，堅持創(chuàng )業(yè)培訓、政策扶持、創(chuàng )業(yè)服務(wù)三位一體，建立激勵創(chuàng )業(yè)機制，推動(dòng)創(chuàng )業(yè)孵化，鼓勵轉崗安置職工創(chuàng )業(yè)，發(fā)揮創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應。但是我國煤炭行業(yè)轉崗安置職工創(chuàng )業(yè)體系在發(fā)展過(guò)程中，還存在運行機制不合理、投資渠道缺乏、投資結構不合理、整體創(chuàng )業(yè)環(huán)境不完善、過(guò)分依賴(lài)政府政策優(yōu)惠等缺陷，導致創(chuàng )業(yè)支持政策發(fā)揮的效果還較弱。

第三，關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系維度。由于國外長(cháng)期重視勞動(dòng)關(guān)系建設，勞動(dòng)關(guān)系政策的制定和執行通常都以獨立于政府和企業(yè)的工會(huì )為主導，勞動(dòng)關(guān)系相對和諧，勞動(dòng)爭議處理難度相對較低，如美國建立產(chǎn)業(yè)和區域勞資委員會(huì )和勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)聯(lián)合會(huì )（美國最大的工會(huì )組織）等機構，借助多元力量處理勞動(dòng)關(guān)系事務(wù)，并通過(guò)員工持股計劃（ESOP）和員工援助計劃（EAP）等政策措施優(yōu)化企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系管理，形成穩定且具有彈性的勞動(dòng)關(guān)系管理體系。相較而言，我國勞動(dòng)關(guān)系政策制定以政府為主導，政策執行以政府結合企業(yè)工會(huì )的方式，因此，我國勞動(dòng)關(guān)系政策在職工參與方面還有一定缺陷，勞動(dòng)爭議處理難度也相對較大。

第四，關(guān)于社會(huì )保障維度。外國和我國政府在這方面的政策都有涉及，社會(huì )保障政策通常貫穿于煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作的整個(gè)過(guò)程，我國各省份都在省政府的引導下積極實(shí)行內部退養及相關(guān)養老保險和醫保等保障政策。但是，比較而言，我國政府資金保障的持續性不足，政策制定中更多關(guān)心的是生活補貼、政策補助等的直接投入，而關(guān)于職工安置資金保障的過(guò)程管理和結果評估的政策相對較少。

第五，關(guān)于行政服務(wù)維度。我國在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》以及人社部、國家發(fā)改委等七部委印發(fā)的《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》指導下，各省份紛紛出臺職工安置政策，制定職工安置計劃，并成立職工安置指導小組。值得注意的是，國外政府主要是起著(zhù)指導規劃和支持促進(jìn)的作用，為企業(yè)與職工之間搭建一個(gè)平臺，具體的職工安置事項及活動(dòng)由雙方共同協(xié)商進(jìn)行；而我國政府干預較強，習慣于由政府來(lái)引導職工安置活動(dòng)，但政府本身對各方需求并不完全了解，有時(shí)會(huì )導致政策失靈。

根據以上分析，我國政府可以在以下幾方面做出努力。（1）政府創(chuàng )建煤炭行業(yè)去產(chǎn)能職工安置平臺，減少干預作用，加強指導作用，加強行業(yè)或區域之間的聯(lián)系，改善煤炭企業(yè)和轉崗安置職工關(guān)系，促進(jìn)社會(huì )對煤炭行業(yè)職工的認同，完善煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作。（2）加強資金保障的持續性，為轉崗安置職工制定包括完善社會(huì )保險、技能培訓支出等方面的政策，制定職工安置資金保障的過(guò)程管理和結果評估的政策，利用管理和評估機制促進(jìn)職工安置工作完成。（3）聯(lián)合高校等研究機構為全國煤炭行業(yè)轉崗安置職工再就業(yè)培訓提供有利條件，規范現有培訓市場(chǎng)，監管培訓質(zhì)量，支持和促進(jìn)培訓服務(wù)，做到以用育才、以用聚才，積極為煤炭行業(yè)轉崗安置職工實(shí)現價(jià)值提供機會(huì )和條件，不斷提升煤礦職工使用效能。（4）完善創(chuàng )業(yè)支持功能，構建溝通研究者、煤礦職工創(chuàng )業(yè)者和金融家的平臺，通過(guò)創(chuàng )業(yè)相關(guān)支持政策，激勵煤炭企業(yè)轉崗安置職工創(chuàng )業(yè)，促使創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。（5）堅持對外開(kāi)放與對內開(kāi)放相結合，充分利用國際國內兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，鼓勵煤炭企業(yè)轉崗安置職工成立專(zhuān)業(yè)化隊伍，建立與國內外煤炭企業(yè)的良好協(xié)作配套關(guān)系，延長(cháng)煤炭工業(yè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬發(fā)展空間，利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)形成專(zhuān)業(yè)服務(wù)優(yōu)勢。

第六節 煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應分析

在煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，推動(dòng)供給側人力資源改革、做好富余職工退出管理與安置工作不僅關(guān)系到煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，更關(guān)系到我國的國計民生。課題組在研究現有政策和實(shí)際調研中發(fā)現，有一些行業(yè)內外仍然關(guān)注的共性問(wèn)題，如：當前的政策體系到底產(chǎn)生了什么效果，當前的政策體系運行情況如何，現有政策法規是否存在矛盾點(diǎn)，等等。因此，對職工安置政策的效應分析意義非常重大?？紤]到煤炭企業(yè)和煤炭資源型城市發(fā)展的生命周期性，課題組選取了成長(cháng)型產(chǎn)煤省陜西和山西、成熟型產(chǎn)煤省河南和安徽以及衰退型產(chǎn)煤省黑龍江等具有代表性的省份作為研究和調研的對象。本研究根據調研結果，從能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì )保障和行政服務(wù)五個(gè)政策維度，具體分析我國煤炭行業(yè)職工安置政策的效應。

一 能力培育維度政策效應分析

1.轉崗就業(yè)培訓子維度政策效應分析

（1）正效應分析

自煤炭行業(yè)按照國家去產(chǎn)能部署關(guān)閉退出產(chǎn)能過(guò)剩礦井以來(lái)，全國各級政府和煤炭企業(yè)紛紛開(kāi)展各具特色的轉崗就業(yè)培訓活動(dòng)，并取得顯著(zhù)成效。

案例1：河南省新密市結合勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)際，圍繞轉崗就業(yè)人群的特點(diǎn)、需求，編制專(zhuān)項培訓實(shí)施方案，整合現有培訓資源，開(kāi)發(fā)有針對性的培訓項目，積極開(kāi)展實(shí)施“三單聯(lián)動(dòng)”培訓機制。2016年，新密市完成創(chuàng )業(yè)培訓510人、就業(yè)再就業(yè)培訓1500人，新增城鎮就業(yè)再就業(yè)7000人，農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)16500人，發(fā)放小額擔保貸款7000萬(wàn)元，城鎮零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)為零。

案例2：淮北市以煤炭轉崗分流職工的技能需求為導向，選擇汽車(chē)維修、維修電工、電焊工等市場(chǎng)需求大、適用范圍廣、技能易掌握的工種，開(kāi)展訂單定向培訓和技能提升培訓。2016年以來(lái)，淮北市采取集中培訓和送教上門(mén)相結合的方式培訓職工3000余人，進(jìn)一步提升了受訓職工市場(chǎng)適應力，有力推動(dòng)其高質(zhì)量的轉崗就業(yè)?；茨鲜袆t從2016年開(kāi)始相繼舉辦了育嬰師、家政服務(wù)員、計算機、電焊、叉車(chē)和廚師等不同內容的培訓班，培訓下崗失業(yè)和轉崗分流職工586人，積極促進(jìn)了轉崗分流職工的就業(yè)再就業(yè)工作。

（2）負效應分析

一方面，由于培訓資金、轉崗發(fā)展資金籌措困難，我國各級政府和煤炭企業(yè)難以建立起有效的轉崗培訓機制；另一方面，煤炭行業(yè)職工仍然面臨技能單一、資金專(zhuān)用性強和本土觀(guān)念的問(wèn)題。

案例3：某煤炭大省出臺了一系列給予煤炭企業(yè)職工就業(yè)創(chuàng )業(yè)培訓資金支持的政策。但是，據課題組調研，該省對從就業(yè)創(chuàng )業(yè)基金中支出的職工職業(yè)培訓費實(shí)行屬地化管理，但是由于目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)部門(mén)對該項費用撥付情況和企業(yè)具體使用情況進(jìn)行統計，所以在培訓的統籌安排上有待完善。另外，由于從失業(yè)保險基金中支出的職工培訓費的補貼對象是失業(yè)職工，但該省要求煤炭企業(yè)不得采用下崗的方式實(shí)現職工安置，所以，受去產(chǎn)能影響的煤礦職工中僅有少數人才能領(lǐng)取培訓費用。

案例4：據典型煤炭企業(yè)反映，待分流安置職工普遍年齡偏大、素質(zhì)偏低、結構不優(yōu)、觀(guān)念陳舊，尤其是一些投產(chǎn)時(shí)間長(cháng)的老礦井，45歲以上職工占一半多，大多數已失去進(jìn)入新領(lǐng)域的競爭力，再加上學(xué)歷層次較低、掌握技能單一、本土思想嚴重、不愿意離開(kāi)原單位到外部去工作，內部轉崗和調劑困難更大。

案例5：安徽某煤礦企業(yè)采用企校聯(lián)合模式開(kāi)展轉崗培訓工作，相關(guān)工作需要按照安徽省人社廳發(fā)布的《2014年就業(yè)技能培訓工種目錄》規定的學(xué)時(shí)開(kāi)展，如焊工360學(xué)時(shí)、裝配鉗工420學(xué)時(shí)等。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，企業(yè)發(fā)現“工種目錄”中要求的培訓學(xué)時(shí)過(guò)多、培訓投入成本過(guò)高，為企業(yè)順利開(kāi)展轉崗培訓工作造成了一定的障礙。

2.創(chuàng )業(yè)培訓子維度政策效應分析

（1）正效應分析

我國各級政府深入實(shí)施創(chuàng )業(yè)扶持政策，積極推動(dòng)實(shí)施大眾創(chuàng )業(yè)示范城市創(chuàng )建，進(jìn)一步強化職工創(chuàng )業(yè)培訓，健全創(chuàng )業(yè)孵化體系，促進(jìn)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。同時(shí)，煤炭企業(yè)也積極組織創(chuàng )業(yè)培訓，推動(dòng)職工創(chuàng )業(yè)。

案例6：河南省各級政府高度重視創(chuàng )業(yè)扶持工作。2016年，河南省完成創(chuàng )業(yè)培訓25.32萬(wàn)人次，完成年度目標任務(wù)的158.3%；完成失業(yè)人員再就業(yè)培訓37.03萬(wàn)人次，完成年度目標任務(wù)的123.4%；幫助14.7萬(wàn)人實(shí)現創(chuàng )業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)43.5萬(wàn)人。同時(shí)，截至2016年10月底，河南省農民工返鄉創(chuàng )業(yè)累計達72.57萬(wàn)人，創(chuàng )辦企業(yè)37.52萬(wàn)家，帶動(dòng)就業(yè)334.92萬(wàn)人。

案例7：淮北市在安徽省委、省政府的指導和支持下，對有創(chuàng )業(yè)意愿的煤炭企業(yè)轉崗分流職工有針對性地開(kāi)展創(chuàng )業(yè)培訓、創(chuàng )業(yè)指導、項目咨詢(xún)和跟蹤服務(wù)。成立由專(zhuān)業(yè)人力資源工作者、勞模、職工創(chuàng )業(yè)標兵組成的宣講團，開(kāi)展“送政策、送崗位、送技能”進(jìn)礦區活動(dòng)，幫助自主創(chuàng )業(yè)人員增強創(chuàng )業(yè)意識，理性評估市場(chǎng)，掌握創(chuàng )業(yè)技能，完善創(chuàng )業(yè)構想。2016年以來(lái)，淮北礦業(yè)關(guān)閉了3對礦井共涉及職工7019人，其中自主創(chuàng )業(yè)659人。

案例8：徐州礦務(wù)集團公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)徐礦集團）在江蘇省和徐州市相關(guān)政府部門(mén)的支持下，開(kāi)展涉及手機維修、電動(dòng)汽車(chē)維修、面點(diǎn)、月嫂、催乳師、養老護理、家政服務(wù)、插花、網(wǎng)店實(shí)務(wù)、SYB創(chuàng )業(yè)、化妝師、美容師和保健按摩等內容的“千人培訓計劃”。2016年，徐礦集團共開(kāi)設轉崗職工技能、創(chuàng )業(yè)培訓班22班次，培訓1077人次，結業(yè)合格率100%，全部取得相應專(zhuān)業(yè)的技術(shù)等級證書(shū)，僅一期電子商務(wù)培訓班，70名學(xué)員中就有49名成功進(jìn)行網(wǎng)上創(chuàng )業(yè)，有的甚至做成“皇冠賣(mài)家”。

（2）負效應分析

受限于煤礦職工特點(diǎn)，煤炭企業(yè)較難開(kāi)展創(chuàng )業(yè)培訓教育。同時(shí)，創(chuàng )業(yè)培訓資金也難以籌措。

案例9：據河南某大型煤炭企業(yè)提供的調研數據，2016年，該企業(yè)受去產(chǎn)能影響職工有1414人實(shí)現創(chuàng )業(yè)，僅占2016年成功安置總人數的6.84%。另?yè)不漳趁禾科髽I(yè)提供的調研數據，2016年該企業(yè)參與自主創(chuàng )業(yè)的659名職工中，成功創(chuàng )業(yè)的僅有49人。

二 安置環(huán)境維度政策效應分析

1.就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺子維度政策效應分析

（1）正效應分析

隨著(zhù)我國“大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新”戰略的實(shí)施，各級政府積極打造就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺，完善就業(yè)創(chuàng )業(yè)服務(wù)，營(yíng)造就業(yè)創(chuàng )業(yè)氛圍，全面激活我國各類(lèi)人員創(chuàng )業(yè)動(dòng)力，實(shí)現創(chuàng )業(yè)人員數量和就業(yè)崗位雙增長(cháng)。

案例10：2016年河南省人才交流中心和就業(yè)服務(wù)中心舉辦招聘會(huì )200余場(chǎng)，促成20余萬(wàn)人就業(yè)；河南省煤炭企業(yè)在做好內部分流的同時(shí)，積極拓展外部勞動(dòng)力市場(chǎng)，為富余人員找出路，建立向新產(chǎn)業(yè)勞務(wù)輸出渠道，實(shí)現員工分流增收、企業(yè)增效。

例如，2016年9～12月，義煤公司共計成功組織1059人，到鄭州富士康公司及鄭州世紀精信公司進(jìn)行勞務(wù)輸出，累計共減少工資社保費用支出510余萬(wàn)元，職工月增收約1800元。

案例11：淮北市充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機構主渠道作用，積極搭建企業(yè)分流職工轉移就業(yè)平臺，先后在煙臺、蕪湖、合肥、深圳、常州、臺州等地建立6個(gè)勞務(wù)輸出基地，實(shí)施組織轉崗就業(yè)行動(dòng)計劃，成建制輸出煤炭企業(yè)富余人員，建立人崗對接合作長(cháng)效機制，穩住化解過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)人員分流轉移就業(yè)的“基本盤(pán)”。2016年以來(lái)，舉辦“暖風(fēng)行動(dòng)”公益性系列招聘會(huì )、就業(yè)援助月活動(dòng)20多場(chǎng)，發(fā)布企業(yè)用工信息3400多條，提供就業(yè)崗位10萬(wàn)個(gè)，幫助煤礦轉崗職工6500余人實(shí)現再就業(yè)。

案例12：按照黑龍江省委、省政府要求，雙鴨山市2016年承接煤炭企業(yè)受去產(chǎn)能影響職工5000人（省政府下達任務(wù)為3665人）的轉崗安置再就業(yè)工作。雙鴨山市努力發(fā)展以食用菌栽培、特色蔬菜種植、林下經(jīng)濟、電子商務(wù)等發(fā)展前景好、就業(yè)崗位多的企業(yè)為主導方向，發(fā)展就業(yè)潛力大的小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)，開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道。雙鴨山市全面開(kāi)展創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)行動(dòng)，大力抓創(chuàng )業(yè)園區建設，搭建全民創(chuàng )業(yè)平臺。重點(diǎn)打造以大學(xué)生為創(chuàng )業(yè)主體的大學(xué)生創(chuàng )業(yè)園、以培育“科技型”企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)區創(chuàng )業(yè)園、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為運營(yíng)模式的電子商務(wù)創(chuàng )業(yè)園、以花菇種植為主的嶺東花菇創(chuàng )業(yè)基地、以特色蔬菜種植為主的現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)園。2016年上半年創(chuàng )業(yè)成功550人，帶動(dòng)就業(yè)1127人。

（2）負效應分析

我國大多數產(chǎn)煤省和煤炭資源型城市沒(méi)有建立起高效的就業(yè)創(chuàng )業(yè)平臺，煤炭企業(yè)職工跨行業(yè)、跨區域流動(dòng)依然較為困難。

案例13：安徽某煤炭企業(yè)提供的調研材料表明，該企業(yè)與合肥等異地企業(yè)開(kāi)展勞務(wù)對接38人，僅占安置職工總數的0.5%。去產(chǎn)能職工輸出到民營(yíng)企業(yè)，因為管理的差異化等因素，職工初期不適應，輸出阻力較大，占實(shí)際安置職工總數的比例很低。

2.內部安置渠道子維度政策效應分析

（1）正效應分析

煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以來(lái)，煤炭企業(yè)建立了關(guān)閉退出礦井與內部缺員單位之間的人員輸送對接機制，加強內部調劑；同時(shí)，煤炭企業(yè)內部退養機制也較為完善。

案例14：截至2016年底，河南全省分流安置職工58581人，占需分流安置總數6.42萬(wàn)人的91.2%（具體見(jiàn)圖8-13），高于全國平均水平5.7個(gè)百分點(diǎn)，其中內部退養7230人，轉崗安置33661人。

圖8-13 2016年河南省鋼煤去產(chǎn)能企業(yè)職工安置情況

案例15：2016年，山西省煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中，已經(jīng)完成職工安置20937人，安置率約為99.64%，其中，實(shí)現轉崗安置的職工人數為19071，采取內部退養形式安置的職工人數為377，其他因各種情況解除或終止勞動(dòng)關(guān)系的職工人數為1489。

（2）負效應分析

隨著(zhù)能源革命的持續推進(jìn)和煤炭行業(yè)經(jīng)濟形勢不斷下行，煤炭企業(yè)亟須通過(guò)轉型升級和減人提效推動(dòng)企業(yè)創(chuàng )新發(fā)展，這令煤炭企業(yè)對職工的素質(zhì)要求越來(lái)越高，技能單一、年齡偏大、本土思想嚴重的礦工難以滿(mǎn)足企業(yè)內部的人力資源流動(dòng)和人力資源效能提升的訴求。

案例16：據調研，某煤炭企業(yè)地理位置偏僻，人員分流渠道窄，員工就業(yè)觀(guān)念陳舊，公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢嚴峻，各單位用工需求嚴重萎縮，2016年通過(guò)積極協(xié)調妥善安置關(guān)閉退出礦井1786人，公司內部崗位已經(jīng)飽和，2017年已無(wú)法提供更多安置崗位；另外，隨著(zhù)未來(lái)兩年關(guān)閉退出礦井單位到期關(guān)閉，企業(yè)會(huì )有更多大量富余人員需安置，經(jīng)初步統計，富余人員大多數為地面后勤人員，平均年齡在40歲以上，技能單一，專(zhuān)業(yè)不突出，集團內轉崗分流也會(huì )受到很大的限制。

案例17：安徽省一些老煤炭企業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)間長(cháng)，職工年齡普遍偏高，就業(yè)結構性矛盾突出。某企業(yè)擬分流職工長(cháng)期工作在井下一線(xiàn)，年齡偏大（35歲以上職工占職工總數的80.7%），擇業(yè)技能單一，文化層次不高（本科及以上占比4%，大專(zhuān)占比10%，高中中專(zhuān)及技校占比31%），很多轉崗安置職工達不到企業(yè)內部招聘的要求。同時(shí)，許多待轉崗職工不愿到外地工作。

3.公益性托底渠道子維度政策效應分析

（1）正效應分析

全國各級政府都非常重視去產(chǎn)能中的托底援助工作，對就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭人員提供公益性崗位托底安置。

案例18：河南省政府出資扶持或通過(guò)社會(huì )籌集資金開(kāi)發(fā)公益性崗位，解決了煤炭企業(yè)零就業(yè)家庭問(wèn)題。河南省統籌做好各類(lèi)困難群體就業(yè)工作。加強就業(yè)服務(wù)和援助，全省失業(yè)人員再就業(yè)48.02萬(wàn)人，完成年度目標任務(wù)的137.2%；就業(yè)困難人員實(shí)現就業(yè)19.19萬(wàn)人，完成年度目標任務(wù)的159.9%。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位進(jìn)行托底幫扶，確?！傲憔蜆I(yè)家庭”實(shí)現動(dòng)態(tài)清零。

案例19：安徽省對通過(guò)市場(chǎng)渠道確實(shí)難以就業(yè)的困難人員，通過(guò)政府購買(mǎi)公益性崗位托底安置，確保煤炭行業(yè)就業(yè)困難人員不挑不揀5天內上崗就業(yè)?；幢笔薪⒘肆憔蜆I(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零機制和就業(yè)困難群體幫扶制度。針對兩大煤炭企業(yè)在化解產(chǎn)能過(guò)剩中的零就業(yè)家庭和就業(yè)困難群體，就近就地開(kāi)發(fā)保安保潔保綠及道路護養崗位，進(jìn)行“一對一”就業(yè)援助，截至2017年7月已有近100人成功對接。

（2）負效應分析

大多數去產(chǎn)能煤炭企業(yè)都存在嚴重的老齡化現象，而政府提供的公益性崗位有限，導致煤炭企業(yè)在大齡困難職工和大齡女性職工的分流安置工作上存在一定問(wèn)題。

案例20：某省煤炭企業(yè)職工平均年齡超過(guò)40歲，部分煤炭企業(yè)女性職工占比30%以上，大齡困難職工和女性職工轉崗就業(yè)問(wèn)題難以解決。但該省所能提供的公益性托底崗位很少，且待遇偏低，與實(shí)際需要有很大差距。

三 勞動(dòng)關(guān)系維度政策效應分析

1.勞動(dòng)關(guān)系處理子維度政策效應分析

（1）正效應分析

我國煤炭行業(yè)去產(chǎn)能背景下的職工安置政策明確了化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中勞動(dòng)關(guān)系處理的具體政策措施。

案例21：河南省煤炭企業(yè)嚴格按照勞動(dòng)合同法及其實(shí)施條例與待安置職工解除勞動(dòng)關(guān)系，全省鋼鐵、煤炭行業(yè)共解除勞動(dòng)關(guān)系17690人。根據河南能源提供的調研數據，2016年，河南能源受去產(chǎn)能影響職工中解除或終止勞動(dòng)合同11218人，解除勞動(dòng)關(guān)系支付經(jīng)濟補償金總額78055萬(wàn)元，人均6.96萬(wàn)元。

（2）負效應分析

當前我國的職工安置政策在不愿解除勞動(dòng)關(guān)系職工的生活費和停產(chǎn)放假單位職工解除合同補償金兩個(gè)方面沒(méi)有提供明確的標準和依據。此外，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，受影響人員勢必工資下降；同時(shí)，穩崗補貼較低，無(wú)法滿(mǎn)足受去產(chǎn)能影響職工的基本生活需求，這些人員生活困難的問(wèn)題普遍存在，容易導致勞動(dòng)爭議出現。

案例22：在課題組的調研中，據典型煤炭企業(yè)反映，目前勞動(dòng)關(guān)系處理主要存在三方面問(wèn)題。

一是關(guān)于停產(chǎn)放假單位職工解除合同補償金問(wèn)題。由于納入去產(chǎn)能計劃的礦井停產(chǎn)放假時(shí)間較長(cháng)，在此期間給職工發(fā)放生活費，在依法解除勞動(dòng)合同時(shí)，職工要求按正常生產(chǎn)時(shí)的工資水平計算經(jīng)濟補償金，不接受按最低工資計算補償金。對此，職工反應強烈。

二是關(guān)于解除合同補償金的分段計算問(wèn)題。鑒于2008年以前的工資水平高于目前水平，部分職工據《勞動(dòng)合同法》第九十七條規定，要求單位在解除合同時(shí)應分段計算：2008年1月1日以前的，按《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟補償辦法》第九條的規定支付經(jīng)濟補償金，月工資標準按2007年度的工資水平確定；2008年以后的按《勞動(dòng)合同法》的規定辦理，月工資標準按解除合同前12個(gè)月的平均工資確定。

三是部分職工對解除合同補償金存在異議。按照《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的有關(guān)規定，計算解除合同經(jīng)濟補償金的月工資標準指勞動(dòng)者在勞動(dòng)合同解除或者終止前十二個(gè)月的平均工資，若平均工資低于當地最低工資標準的，按照當地最低工資標準計算。由于去產(chǎn)能礦井長(cháng)期停產(chǎn)放假，職工發(fā)放生活費，在依法解除勞動(dòng)合同和分流時(shí)，職工不接受按最低工資計算補償金，強烈要求按正常生產(chǎn)時(shí)的工資水平計算經(jīng)濟補償金。

案例23：課題組通過(guò)對陜西某煤炭企業(yè)內部退養和待崗人員的調研訪(fǎng)談發(fā)現，每月稅前費前1000多元的穩崗補貼無(wú)法滿(mǎn)足基本生活的需求，這部分職工情緒容易出現波動(dòng)，上訪(fǎng)事件頻繁，嚴重影響礦井的安全生產(chǎn)和職工的生活安定，在社會(huì )上也造成負面影響。

2.勞動(dòng)爭議處理子維度政策效應分析

（1）正效應分析

受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置以及煤礦職工維權意識增強等因素的影響，勞動(dòng)爭議糾紛逐漸步入高發(fā)期，我國各級政府不斷健全勞動(dòng)爭議處理制度和體系，保障了煤炭企業(yè)職工的合法權益。

案例24：2016年，河南省勞動(dòng)人事?tīng)幾h糾紛案件結案率達到97%以上，有力地維護了河南省職工的合法權益。

（2）負效應分析

根據我國現行政策法規，各地方政府對勞務(wù)派遣工的特殊工種不予認定，煤炭企業(yè)、勞務(wù)派遣單位、被派遣勞動(dòng)者三方的利益協(xié)調困難，勞動(dòng)爭議處理困難且處理時(shí)間較長(cháng)。

案例25：由于歷史原因，某煤炭企業(yè)勞務(wù)派遣多為井下工、電焊工等特殊工種，涉及職工1584人。根據勞務(wù)派遣有關(guān)規定，勞務(wù)派遣工一般從事臨時(shí)性、輔助性、替代性崗位，據此，人社部門(mén)對勞務(wù)派遣工的特殊工種不予認定，造成相當一部分員工不能提前退休。

四 社會(huì )保障維度政策效應分析

1.社會(huì )保險基金子維度政策效應分析

（1）正效應分析

近兩年來(lái)，我國各主要產(chǎn)煤省紛紛降低社會(huì )保險費率，為煤炭企業(yè)減少了一定負擔。

案例26：自2016年5月1日起，河南省階段性降低社會(huì )保險費率，一定程度上減少了企業(yè)的負擔。河南省企業(yè)職工基本養老保險單位繳費比例由20%降為19%；失業(yè)保險費率由2%降為1.5%，其中，單位繳費比例降低0.3個(gè)百分點(diǎn)，由目前的1.5%降為1.2%，個(gè)人繳費比例降低0.2個(gè)百分點(diǎn)，由目前的0.5%降為0.3%。此次降低費率的期限暫按兩年執行。初步測算，兩項費率降低后，可為企業(yè)減負超過(guò)60億元。

案例27：從2016年5月1日起，安徽省企業(yè)職工基本養老保險單位繳費比例從20%降到19%；失業(yè)保險總費率由現行的2%降至1.5%，其中單位費率由1.5%降至1%，個(gè)人費率0.5%維持不變。自2017年1月1日起，安徽省失業(yè)保險費率再次由1.5%降至1%，即單位按照本單位工資總額的0.5%繳納失業(yè)保險費；職工按照本人工資的0.5%繳納失業(yè)保險費，由單位從其工資中代扣代繳。

（2）負效應分析

社保費率依然較高，煤炭企業(yè)欠繳社會(huì )保險費現象嚴重；失業(yè)保險費繳納不及時(shí)以及社保欠費影響煤炭企業(yè)申請穩崗補貼，同時(shí)，因不能按時(shí)兌現拖欠員工工資、社保費等，容易產(chǎn)生新的費用，如社保滯納金等，從而導致惡性循環(huán)。另外，企業(yè)拖欠社會(huì )保障繳費嚴重，直接影響正常的社會(huì )保障系統的征繳收入，進(jìn)一步地，影響職工待遇的正常領(lǐng)取，甚至導致職工無(wú)法正常辦理退休手續。由于很多煤炭企業(yè)是當地的重要企業(yè)，就業(yè)規模龐大，從長(cháng)期來(lái)看，社會(huì )保障欠費還會(huì )影響社會(huì )保障基金的可持續性問(wèn)題。

案例28：陜西某煤炭企業(yè)截至2016年9月欠繳社會(huì )保險費用82618.83萬(wàn)元，其中，養老保險繳費39974.47萬(wàn)元、企業(yè)年金7122.99萬(wàn)元、醫療保險個(gè)人賬戶(hù)和定點(diǎn)醫療機構醫療費用15000萬(wàn)元。

案例29：陜西另一煤炭企業(yè)截至2016年9月，欠繳各類(lèi)社會(huì )保險費用49164.83萬(wàn)元，其中，養老保險費15191.18萬(wàn)元、醫療保險費10347.37萬(wàn)元、住房公積金17467.38萬(wàn)元、企業(yè)年金6158.9萬(wàn)元。

案例30：黑龍江某市煤礦企業(yè)2015年以來(lái)共計欠繳各項社會(huì )保險費用9.58億元。同時(shí)，該企業(yè)的社保經(jīng)辦職能即將移交地方，按照省政府相關(guān)規定，移交前需劃轉基金結余醫療保險、補繳欠繳失業(yè)保險費等費用共計5.77億元。由于該市從失業(yè)保險金中為企業(yè)支付了1.7億元的轉崗分流人員補貼，又因失業(yè)保險費率下調，失業(yè)保險結余資金銳減，而且隨著(zhù)去產(chǎn)能的深入，有大量失業(yè)人員進(jìn)入社會(huì )，失業(yè)保險基金支出再次加大。截至2016年7月，該市失業(yè)保險基金滾存結余為1.1億元，2016年支出8600萬(wàn)元，基金結余2400萬(wàn)元，已達到預警底線(xiàn)。

2.社會(huì )保險管理子維度政策效應分析

（1）正效應分析

目前，我國主要產(chǎn)煤省的煤炭企業(yè)社會(huì )保險大多已經(jīng)完成向所在地市的移交。

（2）負效應分析

部分產(chǎn)煤省社保移交和提高統籌層次存在屬地化管理問(wèn)題；存在社保無(wú)法轉移和統籌外費用無(wú)法支付等問(wèn)題；社會(huì )保險政策之間存在矛盾點(diǎn)。

案例31：據調研，有的省在社會(huì )保險管理上仍然存在諸多問(wèn)題。

一是某省一大型煤炭企業(yè)自行管理的醫療生育保險屬地化管理存在問(wèn)題。該企業(yè)的下屬單位分布于省內十余個(gè)地市，屬于點(diǎn)多、線(xiàn)長(cháng)、面廣的跨統籌區域的大型企業(yè)。集團公司醫療、生育保險實(shí)行集團公司統籌，繳費費率、待遇支付標準、門(mén)診重癥慢性病病種等均按照省直政策執行，各單位員工醫療生育待遇均衡一致，有利于人員內部流動(dòng)。按該有關(guān)企業(yè)醫療生育保險屬地管理文件規定，集團公司醫療生育保險需分別移交到十二個(gè)地市管理，各地市繳費費率、待遇標準、門(mén)診重癥慢性病病種等均有很大差異，嚴重影響集團公司內部職工流動(dòng)。由于各地市待遇差別大，且多低于原集團公司待遇標準，待遇補差涉及范圍很廣，且職工就醫原始數據難以取得，待遇補差難度很大。

二是社保屬地化管理不利于跨區域轉移接續。某煤炭公司全國各地子公司較多，外派人員多，并且調動(dòng)頻繁，若納入地方管理，每次轉移需要跨省、地市，參保關(guān)系轉移接續手續復雜，給職工帶來(lái)很大的麻煩。每個(gè)省、地市的醫保政策不盡相同，同樣是集團公司的職工，待遇不同，會(huì )影響職工隊伍的穩定。

三是距退休年齡10年內職工解除合同后的社保接續問(wèn)題。按照《城鎮企業(yè)職工基本養老保險關(guān)系轉移接續暫行辦法》，各地社保部門(mén)對男性年滿(mǎn)50周歲和女性年滿(mǎn)40周歲的職工，一般不接受社保關(guān)系的轉移。某企業(yè)征求職工意見(jiàn)了解到，一些職工甚至包括符合內退條件的職工自愿解除合同、領(lǐng)取經(jīng)濟補償金，但若這些職工解除合同后，將面臨社保關(guān)系無(wú)法轉移、無(wú)法辦理退休手續等矛盾，給企業(yè)帶來(lái)較大不安定因素，需要研究制定相關(guān)處理政策，以便做好下一步操作。

四是關(guān)于退休人員統籌外費用的問(wèn)題。1998年煤炭行業(yè)下放地方管理后，企業(yè)退休人員養老金構成中，煤炭部劃為省級統籌項目的部分費用，有的省未予以認可，由企業(yè)自行負擔。企業(yè)退休人員移交地方實(shí)行社會(huì )化管理時(shí)，該批退休人員的統籌外費用將無(wú)法支付。

五是職工失業(yè)保險和工傷保險只能擇其一的問(wèn)題。某煤炭公司下屬礦在2017年去產(chǎn)能職工安置工作實(shí)施過(guò)程中，與73名5～10級工傷人員（因工致殘被鑒定為六級1人、七級10人、八級4人、九級24人、十級30人，未鑒定等級4人），在享受一次性傷殘就業(yè)補助金、一次性工傷醫療補助金和失業(yè)保險金的操作方式上產(chǎn)生了異議，職工已多次前往省有關(guān)部門(mén)咨詢(xún)，尚未得到明確回復。

根據《工傷保險條例》，只能由職工個(gè)人提出與用人單位解除或終止勞動(dòng)合同，礦企才支付一次性傷殘就業(yè)補助金；而根據《失業(yè)保險條例》，如果由職工個(gè)人提出解除或終止勞動(dòng)合同，按規定職工不能領(lǐng)取失業(yè)保險金；去產(chǎn)能礦井關(guān)閉屬政策性關(guān)閉，工傷職工解除或終止勞動(dòng)合同實(shí)際上并非職工本人意愿。因此，職工認為去產(chǎn)能礦井關(guān)閉屬于政策性關(guān)閉，工傷職工解除或終止勞動(dòng)合同非本人意愿，按省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)省煤炭鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能職工安置工作實(shí)施方案的通知》規定，他們應同時(shí)享受一次性工傷醫療補助金、一次性傷殘就業(yè)補助金和失業(yè)保險金。

六是在2016年礦井關(guān)閉退出過(guò)程中，需要妥善解決職工遺屬撫恤問(wèn)題。某煤炭公司2016年共有528戶(hù)561位職工遺屬需要撫恤，但上級沒(méi)有明確安置辦法也沒(méi)有撥付相關(guān)資金，企業(yè)安置時(shí)沒(méi)有上級規定依據。

五 行政服務(wù)維度政策效應分析

1.行政服務(wù)質(zhì)量子維度政策效應分析

（1）正效應分析

我國各主要產(chǎn)煤省均制定了較為完善的煤炭行業(yè)職工安置規劃，強化了對職工安置工作的風(fēng)險監控和宣傳引導。

（2）負效應分析

資金保障工作仍未有效落實(shí)，職工安置費用缺口很大，全國各去產(chǎn)能煤炭企業(yè)自身難以解決職工安置費用問(wèn)題。

案例32：根據山西某大型煤炭企業(yè)提供的測算數據，2016年，該企業(yè)產(chǎn)能退出礦井涉及6069人，共需安置費用46657萬(wàn)元，已到賬國家專(zhuān)項獎補資金22636萬(wàn)元，資金缺口約24021萬(wàn)元。2017年2對礦井退出涉及職工2779人，約需要安置費用20864萬(wàn)元。兩年資金累計缺口44885萬(wàn)元，進(jìn)一步加大了企業(yè)資金負擔，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。

案例33：黑龍江省某大型煤炭企業(yè)近年來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，出現降薪、欠薪和欠保等問(wèn)題，目前無(wú)力籌措去產(chǎn)能職工安置資金。據企業(yè)測算，去產(chǎn)能安置5.5萬(wàn)人的總成本為111億元，其中：內部退養1.07萬(wàn)人需費用10.7億元，轉崗培訓1.06萬(wàn)人需費用9.1億元，通過(guò)改制和靈活就業(yè)等方式與3.05萬(wàn)人解除勞動(dòng)關(guān)系需支付經(jīng)濟補償金21.8億元，工傷殘0.32萬(wàn)人需費用35.7億元，償還拖欠職工各項權益性債務(wù)33.9億元，人均成本約20萬(wàn)元，按中央財政人均補助上限6萬(wàn)元計算，人均缺口14萬(wàn)元，缺口總額77億元。除去產(chǎn)能安置的5.5萬(wàn)人以外，企業(yè)自2014年以來(lái)分流安置和即將瘦身分流安置約5.7萬(wàn)人（含組織化分流職工2.25萬(wàn)人），還需安置費用約63.81億元。此外，還有符合內退政策的2.7萬(wàn)人，如果允許他們享受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的內退政策補貼，并由中央財政給予50%的內退生活費補貼，約需要20.25億元。

當前，中央財政結合去產(chǎn)能任務(wù)完成情況、需安置職工人數、困難程度等因素，已向黑龍江省撥付去產(chǎn)能獎補資金14.706億元（人均3.7萬(wàn)元），是按照2016年獎補資金總額的80%下?lián)艿?，年底如完成去產(chǎn)能任務(wù)，獎補資金總額預計為18.38億元（人均4.6萬(wàn)元）。

案例34：根據安徽某煤炭企業(yè)提供的測算數據，2016年，該企業(yè)職工分流安置資金共管賬戶(hù)累計收到中央財政獎補資金2.42億元，升級財政專(zhuān)項獎補資金2.42億元，當年專(zhuān)戶(hù)資金利息收入42.11萬(wàn)元，合計4.85億元。企業(yè)實(shí)際支用獎補資金3.23億元，其中，去產(chǎn)能礦井拖欠職工的養老保險費、失業(yè)保險費和醫療保險費0.32億元，離崗退養職工和工傷退養職工2016年度生活費、社保費用1.06億元，職工經(jīng)濟補償金1.85億元。2016年，企業(yè)所在市有關(guān)部門(mén)按照當地最低工資標準1350元/（人·月）核定離崗退養人員生活費，企業(yè)實(shí)際向職工支付生活費標準為1800元/（人·月），缺口2246.2萬(wàn)元由企業(yè)承擔；同時(shí)，企業(yè)繼續為勞務(wù)輸出人員補貼生活費、繳納社保及住房公積金，每年費用約1000萬(wàn)元。

2.行政服務(wù)效率子維度政策效應分析

（1）正效應分析

我國各主要產(chǎn)煤省都加強了與職工安置有關(guān)的電子政務(wù)和行政平臺建設，在一定程度上提高了行政服務(wù)效率。

（2）負效應分析

因移交職工人數較多、工作量大等原因，我國主要產(chǎn)煤省各地市社保轉移接續的經(jīng)辦效率較低，對職工按規定領(lǐng)取失業(yè)金造成困擾。

案例35：河南某煤炭企業(yè)在2016年關(guān)閉退出礦井人員分流安置工作過(guò)程中，下屬某礦區于2016年10月底完成了整體職工解除合同補償金的核算審批和發(fā)放工作，并于11月底前將所有解除合同人員名單以電子版形式報送當地有關(guān)部門(mén)備案，隨后辦理了職工失業(yè)登記表的申報和收集工作，因移交職工人數較多、工作量大，在有關(guān)部門(mén)接收檔案慢和企業(yè)整理檔案煩瑣、進(jìn)度緩慢的雙重因素影響下，部分職工檔案超過(guò)60天未能及時(shí)移交。該省失業(yè)保險條例規定，失業(yè)人員應當自用人單位終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的證明送達之日（發(fā)生勞動(dòng)爭議的，可延長(cháng)到仲裁或判決生效之日）起六十日內，到當地失業(yè)保險經(jīng)辦機構辦理失業(yè)登記，申領(lǐng)失業(yè)證。因此，當地有關(guān)部門(mén)認為，職工無(wú)法按規定領(lǐng)取失業(yè)金。目前，該礦多名職工已多次到該礦、當地有關(guān)部門(mén)提出訴求，要求盡快享受失業(yè)金以及失業(yè)期間的各項待遇，企業(yè)也正在與當地有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調。

此外，工傷人員安置進(jìn)度緩慢，主要原因是職業(yè)病鑒定結果報告周期太長(cháng)，幾個(gè)月甚至半年不能得到結果，并且礦井關(guān)閉后一級至四級工傷人員移交當地社保部門(mén)工作進(jìn)度緩慢，費用核算標準沒(méi)有統一規定。該企業(yè)2016年關(guān)閉退出礦井中仍有54名工傷職工需要待上級或公司鑒定結果出來(lái)后進(jìn)一步依法分流安置。

六 我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應綜合分析

我國自開(kāi)展煤炭行業(yè)職工安置工作以來(lái)，已經(jīng)通過(guò)一系列政策措施，取得顯著(zhù)成果，但是仍然存在一些亟須解決的問(wèn)題。透過(guò)以河南、安徽、黑龍江、山西和陜西等主要產(chǎn)煤省為例的煤炭行業(yè)職工安置政策效應分析，可以看出，各礦井所在地政府有關(guān)部門(mén)、煤炭企業(yè)和煤企職工之間相互溝通協(xié)調、有效解決職工安置問(wèn)題的機制尚不夠健全，這也是職工安置各環(huán)節出現經(jīng)費難籌、人員難安、錯位對接、效率低下等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。如何有效平衡、控制職工安置中出現的各種權益矛盾是政府、煤炭企業(yè)和職工需要共同面對的問(wèn)題。

政府和煤炭企業(yè)如果僅僅將有限的資源用于滿(mǎn)足短期的職工保障性補償和就業(yè)需求滿(mǎn)足，盡管會(huì )維護好社會(huì )與企業(yè)的和諧穩定，但難以形成長(cháng)期的可持續的人力資本價(jià)值鏈。因此，完善職工安置政策，探索與實(shí)踐有效的煤炭行業(yè)職工安置體系，對于政府、煤炭行業(yè)和煤炭企業(yè)都具有非常重要的意義。

通過(guò)對我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策的效應分析，發(fā)現當前煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策落實(shí)存在的主要不足如表8-4所示。

表8-4 我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應綜合評價(jià)

第七節 我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策體系設計

黨的十九大報告強調，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”。在煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中，要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神為指導思想和理論依據，著(zhù)重從三個(gè)方向設計我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策體系：一是以供給側結構性改革為主線(xiàn)，著(zhù)力化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能，著(zhù)力調整產(chǎn)業(yè)結構和優(yōu)化布局，促進(jìn)煤炭行業(yè)轉型升級，加強煤炭企業(yè)就業(yè)保障能力，解決好就業(yè)安置、職業(yè)培訓、工資報酬等問(wèn)題；二是以“民生為本”為工作主線(xiàn)，堅持企業(yè)主體作用與社會(huì )保障相結合，科學(xué)合理制定職工安置政策，確保安置資金到位，有效落實(shí)職工保障政策；三是維護礦城、礦企和礦工的合法權益，構建以三礦協(xié)同職工安置體系為核心的長(cháng)效機制，形成礦城、礦企與礦工價(jià)值共同創(chuàng )造系統，實(shí)現三礦協(xié)同、有序、可持續發(fā)展，從而為職工安置政策體系的全面落實(shí)提供基礎保障。

一 促進(jìn)煤炭行業(yè)轉型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策建議

1.健全標準和監管體系，建立協(xié)同高效的煤炭行業(yè)管理體制

科學(xué)制定規劃和標準。國家加強宏觀(guān)調控，制定國家煤炭發(fā)展規劃時(shí)，統籌考慮能源需求和新能源的替代空間，規劃煤炭產(chǎn)能，設計合理規模的產(chǎn)能儲備，保證能源安全供應和煤炭?jì)r(jià)格的穩定，支撐經(jīng)濟發(fā)展?？茖W(xué)制定企業(yè)退出規劃，根據礦井資源儲量、質(zhì)量和開(kāi)采條件，有節奏地逐步收縮開(kāi)采，直至停產(chǎn)。

加強執法和監管。嚴格監管超產(chǎn)、違法違規生產(chǎn)等現象，防止已淘汰落后產(chǎn)能死灰復燃。對違法企業(yè)進(jìn)行關(guān)閉查處和停產(chǎn)監督，違規建設項目清理整頓。

建立協(xié)調高效的煤炭行業(yè)管理體制和提高政策服務(wù)水平。根據煤炭行業(yè)在我國能源格局中的主體地位及煤炭行業(yè)的具體特點(diǎn)，建立現代煤炭行業(yè)管理體制，形成科學(xué)合理的煤炭勘探、開(kāi)發(fā)、調運、轉化、利用管理機制，以及政府宏觀(guān)調控有力、行業(yè)監管完善、企業(yè)活力增強的管理體系。

2.建立健全煤礦退出機制，促進(jìn)行業(yè)轉型升級

嚴格按照國家規定進(jìn)行關(guān)閉和退出。以更加嚴格的安全環(huán)保質(zhì)量能耗等標準，依法依規推動(dòng)落后產(chǎn)能的限期退出，退出過(guò)程中保證一次性投入和保障職工權益，減少后續投入和避免遺留問(wèn)題，減少?lài)议L(cháng)期負擔；針對不同類(lèi)型的煤炭企業(yè)，提出差異性退出政策。

嚴格控制新增產(chǎn)能，盤(pán)活閑置資源和資產(chǎn)。原則上停止審批新建煤礦，嚴格限制新增產(chǎn)能的技術(shù)改造和煤礦生產(chǎn)能力項目。同時(shí)，充分利用土地、工業(yè)廣場(chǎng)、塌陷區、辦公區、廠(chǎng)房等閑置資源與資產(chǎn)，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、養老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)；地方政府出臺土地變性等相關(guān)優(yōu)惠政策，實(shí)現地方與企業(yè)共同建設。

推進(jìn)兼并重組，提高技術(shù)水平。通過(guò)兼并重組等方式促進(jìn)行業(yè)集中度的提高，減少煤礦主體數量。

積極調整產(chǎn)業(yè)結構，因地制宜轉型升級。立足當地優(yōu)勢資源，因地制宜制定轉型升級戰略，轉型方向與區域特色和區域規劃有效對接。

設立煤礦關(guān)閉退出專(zhuān)項基金和轉型發(fā)展資金。國家應在借鑒主要產(chǎn)煤國煤礦關(guān)閉退出的成功經(jīng)驗的基礎上，通過(guò)資源稅收入、國有資本收益等渠道設立煤礦關(guān)閉退出專(zhuān)項基金和轉型發(fā)展資金，用于資產(chǎn)處置、塌陷區治理、新產(chǎn)業(yè)引導等。關(guān)閉退出基金和轉型發(fā)展基金可來(lái)自以下三方面：第一，中央政府的國有資本收益；第二，地方政府征收的資源稅；第三，煤炭企業(yè)自籌資金。

3.完善煤炭市場(chǎng)機制，營(yíng)造良性市場(chǎng)環(huán)境

尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。煤炭去產(chǎn)能等政策短期內獲得了一定的成效，但長(cháng)效措施還要遵循政策引導下的市場(chǎng)規律，尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

設置公開(kāi)、透明的市場(chǎng)準入條件。研究制定煤炭市場(chǎng)準入負面清單，嚴格限制新建災害嚴重、地質(zhì)條件復雜、煤質(zhì)差的煤礦。提升市場(chǎng)競爭活力，營(yíng)造良性市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現煤炭可持續發(fā)展。

堅持市場(chǎng)化法治化原則，建立公平競爭的制度環(huán)境。在合法合規的前提下，遵循市場(chǎng)機制，通過(guò)安全、環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量等標準，將破壞環(huán)境、安全隱患多、經(jīng)濟效益差和虧損的煤企淘汰掉。

4.多措并舉降低煤炭行業(yè)成本

健全符合行業(yè)發(fā)展規律的煤炭稅負體系。加快研究完善煤炭增值稅政策，并進(jìn)一步擴大煤炭增值稅抵扣范圍。充分考慮煤炭產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，改革煤炭企業(yè)所得稅返還政策，調整煤炭企業(yè)所得稅稅前扣除和折舊政策。

降低物流成本。全面清理和取消涉煤不合理物流收費項目，取消鐵路建設基金、港口建設費以及重復收費項目等。同時(shí)，推動(dòng)煤炭行業(yè)供應鏈發(fā)展，實(shí)現煤炭供應鏈上企業(yè)收益共享、風(fēng)險共擔。

降低融資成本和財務(wù)成本。通過(guò)剝離、處置無(wú)效資產(chǎn)來(lái)增加現金流，減員節支增效；通過(guò)“債轉股”模式緩解債務(wù)壓力，變債主為股東，節約利息支出。金融企業(yè)建設利率市場(chǎng)化環(huán)境，降低企業(yè)財務(wù)成本。

降低制度性成本。加快推進(jìn)政府職能轉變，深化簡(jiǎn)政放權，全面清理規范中介服務(wù)收費。降低社會(huì )保險費，研究精簡(jiǎn)歸并“五險一金”，降低企業(yè)成本，減輕企業(yè)負擔。

降低企業(yè)內部管理成本。應加快建立健全現代企業(yè)制度，完善企業(yè)內部預算機制，構建精干高效的組織體系以及激勵導向的考核體系。注重實(shí)施內化市場(chǎng)管理和對標管理，不斷找差距補短板，切實(shí)降低企業(yè)的內部運營(yíng)成本。

5.完善降杠桿支持政策，防范和化解企業(yè)債務(wù)風(fēng)險

把去杠桿和防范金融風(fēng)險有機結合，通過(guò)財政政策引導企業(yè)去杠桿。建立健全企業(yè)債務(wù)風(fēng)險評估預警和應急處置機制，依法依規開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，降低金融風(fēng)險和企業(yè)杠桿率，提高資金使用效益。

加快發(fā)展和完善多層次的資本市場(chǎng)，鼓勵建立市場(chǎng)化的企業(yè)資本金補充機制。在企業(yè)自身盈利能力下降時(shí)，使企業(yè)能通過(guò)權益融資、股權轉讓等多種方式補充資本金，逐步將債務(wù)融資轉化為權益融資，達到降低企業(yè)杠桿率的效果。同時(shí)加大商貸力度，擴大資金渠道。

促進(jìn)無(wú)效資產(chǎn)退出，減少整體負債水平。加快處置無(wú)效、低效資產(chǎn)，布局優(yōu)勢資源，提高資產(chǎn)的整體運營(yíng)效率。通過(guò)申請破產(chǎn)保護，降低整體負債水平，減少固定支出，提高流動(dòng)性資金的利用。

6.加強煤炭行業(yè)科技創(chuàng )新能力，促進(jìn)煤炭的科學(xué)供應能力

強化科研平臺建設，構建各種創(chuàng )新平臺。構建以煤炭企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導向、產(chǎn)學(xué)研相結合的技術(shù)創(chuàng )新體系，強化科研平臺建設，完善研發(fā)體系，突破企業(yè)的技術(shù)瓶頸，提升自主創(chuàng )新能力，形成企業(yè)研發(fā)投入增長(cháng)機制。加大對煤炭企業(yè)科技創(chuàng )新的投入力度，設立相應的科技創(chuàng )新專(zhuān)項資金。

支持企業(yè)自主創(chuàng )新。通過(guò)稅收、企業(yè)財務(wù)、資產(chǎn)管理等政策，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新和科技成果轉化營(yíng)造良好的政策環(huán)境。支持煤炭行業(yè)調整和優(yōu)化產(chǎn)品結構，加大技術(shù)改造力度，改造提升傳統工藝。

7.深入推行“一帶一路”倡議，拓展煤炭企業(yè)“走出去”空間

在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的情況下，國家應做好頂層設計，制定相應規劃，并針對煤炭企業(yè)出臺配套指導辦法，加強對企業(yè)“走出去”進(jìn)行指導，將我國科學(xué)產(chǎn)能、綠色開(kāi)采等先進(jìn)理念、技術(shù)、標準移植到周邊國家，促進(jìn)當地煤炭科學(xué)有序發(fā)展，實(shí)現合作共贏(yíng)，拓展煤炭企業(yè)“走出去”空間。

二 以民生為本的煤炭行業(yè)職工就業(yè)與安置政策建議

1.進(jìn)一步促進(jìn)煤炭企業(yè)轉崗安置職工的能力發(fā)展

推動(dòng)職業(yè)培訓機構建設。各級政府應當圍繞勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和煤炭企業(yè)轉崗安置職工的訴求，堅持政府引導、市場(chǎng)機制、社會(huì )參與的原則，加快職業(yè)培訓改革，全力打造適應產(chǎn)業(yè)強市戰略需求、企業(yè)歡迎、轉崗安置職工滿(mǎn)意的職業(yè)培訓公共服務(wù)體系，提高職業(yè)培訓的針對性和有效性；強化政府對職業(yè)培訓機構的資格認證和監管，建立第三方績(jì)效評估機制，開(kāi)展職業(yè)培訓成果的質(zhì)量考核，優(yōu)化職業(yè)培訓項目庫；完善職業(yè)技能培訓項目政府購買(mǎi)成果制度。

加強對轉崗安置職工思想及全新技能的教育培訓。從根本上轉變轉崗安置職工的再就業(yè)觀(guān)念，鼓勵他們及時(shí)調整低落悲觀(guān)的心態(tài)，自立自強，積極主動(dòng)尋找再就業(yè)機會(huì )；引導轉崗安置職工樹(shù)立靈活的再就業(yè)觀(guān)念，突破轉崗安置職工對國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及行業(yè)和地區的選擇限制，找到適合發(fā)揮自己才能的工作崗位；樹(shù)立勇于競爭的再就業(yè)觀(guān)念，使轉崗安置職工充分意識到只有徹底更新自身知識技能，才能應對激烈的再就業(yè)市場(chǎng)競爭，從而積極主動(dòng)地參加再就業(yè)培訓、提高自身技能水平。

鼓勵農民工返鄉就業(yè)，提高對轉崗安置職工就業(yè)培訓的財政支持。對企業(yè)為促進(jìn)職工轉崗安置開(kāi)展的職業(yè)培訓，可按規定給予職業(yè)培訓補貼。對失業(yè)人員和長(cháng)期停產(chǎn)職工，要普遍開(kāi)展轉崗培訓或技能提升培訓，按規定給予職業(yè)培訓補貼。培訓政策和財政支持政策側重有利于轉崗安置職工心理調適、其他行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化技能培訓以及創(chuàng )業(yè)技能培訓等方面。

2.優(yōu)化煤炭企業(yè)轉崗安置職工就業(yè)環(huán)境

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進(jìn)煤炭企業(yè)轉型升級。各級政府在發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)布局、項目審批、資金安排等方面，提供適度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，引導培育新興產(chǎn)業(yè)，高起點(diǎn)改造傳統產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化升級，著(zhù)力發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展技能門(mén)檻低的家庭服務(wù)業(yè)，為煤炭行業(yè)轉崗安置職工提供更多就業(yè)崗位。在煤炭企業(yè)轉型升級方面給予更多的政策支持，鼓勵煤炭企業(yè)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，支持煤炭企業(yè)優(yōu)化人力資源結構，靈活進(jìn)行全企業(yè)的騰崗安置。

打通煤炭上下游行業(yè)接收煤炭行業(yè)職工新渠道。堅持對外開(kāi)放與對內開(kāi)放相結合，充分利用國際國內兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，完善煤炭企業(yè)“走出去”政策，鼓勵煤炭企業(yè)建立與國內外上下游行業(yè)的良好協(xié)作關(guān)系，延長(cháng)煤炭工業(yè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬發(fā)展空間，通過(guò)煤炭相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)形成專(zhuān)業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，為國內外煤炭行業(yè)及上下游行業(yè)提供專(zhuān)業(yè)化技術(shù)服務(wù)和問(wèn)題解決方案，開(kāi)拓煤炭企業(yè)轉崗安置職工的上下游行業(yè)和海外就業(yè)市場(chǎng)。

政府引領(lǐng)金融工具創(chuàng )新，支持煤炭行業(yè)職工安置。政府加大對退出煤礦多、職工安置任務(wù)重煤炭企業(yè)債轉股支持力度，支持金融資管公司、地方資管公司對煤炭企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，適當增加國有資本注入、財政專(zhuān)項補貼、專(zhuān)項基金投入等資金支持，擴大職工安置資金來(lái)源；鼓勵商業(yè)銀行、證券公司、資產(chǎn)管理公司、股權投資基金以及產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機構參與煤炭企業(yè)職工安置。

搭建人力資源共享服務(wù)平臺。鼓勵地方政府以企業(yè)為主體搭建區域性人力資源共享服務(wù)平臺，對就業(yè)困難人員建立動(dòng)態(tài)信息跟蹤系統，提供“一對一”就業(yè)援助，開(kāi)展跨地區就業(yè)信息對接和有組織的勞務(wù)輸出。

打造煤炭企業(yè)轉崗安置職工創(chuàng )業(yè)平臺。各級政府鼓勵煤炭企業(yè)轉崗安置職工成立專(zhuān)業(yè)團隊，并利用政策打造創(chuàng )業(yè)平臺，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)團隊、商業(yè)組織、金融機構、研究機構聯(lián)合和知識集成，促進(jìn)煤炭企業(yè)轉崗安置職工的創(chuàng )業(yè)技能學(xué)習和創(chuàng )新能力建設。將創(chuàng )業(yè)平臺與商業(yè)組織、金融機構、研究機構的信息網(wǎng)絡(luò )平臺有效鏈接，把商業(yè)組織、金融機構、研究機構的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)資源納入創(chuàng )業(yè)平臺，供煤炭企業(yè)轉崗安置職工共享與學(xué)習，同時(shí)轉崗安置職工能夠通過(guò)創(chuàng )業(yè)平臺的窗口獲得創(chuàng )業(yè)服務(wù)和資金支持。

通過(guò)創(chuàng )業(yè)平臺提供服務(wù)，尋求創(chuàng )新成果的對接者與轉化者，以及技術(shù)難題的解決者與管理問(wèn)題的咨詢(xún)專(zhuān)家；轉崗安置職工所創(chuàng )辦小微企業(yè)的各種產(chǎn)品實(shí)驗檢測也可以通過(guò)創(chuàng )業(yè)平臺找到合適的檢測中心與服務(wù)提供者。

制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵轉崗安置職工接受創(chuàng )業(yè)平臺服務(wù)，這不僅為創(chuàng )業(yè)平臺提供了有效的服務(wù)機會(huì )，同時(shí)也可解決轉崗安置職工的創(chuàng )業(yè)或再就業(yè)問(wèn)題。

支持煤炭企業(yè)雙創(chuàng )基地建設。積極貫徹國家雙創(chuàng )的部署，支持大型煤炭企業(yè)充分整合煤炭行業(yè)內外部資源，挖掘企業(yè)內部潛力，建設“創(chuàng )新與創(chuàng )業(yè)相結合，線(xiàn)上與線(xiàn)下相結合，煤炭主業(yè)與相關(guān)行業(yè)相結合”的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)模式，建成“資源共享、開(kāi)放合作、互利共贏(yíng)、協(xié)同發(fā)展”的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)基地，進(jìn)一步開(kāi)拓轉崗安置職工的就業(yè)渠道。

3.完善勞動(dòng)關(guān)系管理體系

從經(jīng)濟保障、制度懲戒、輿情監測等方面完善勞動(dòng)關(guān)系處理體系。一是完善煤炭行業(yè)的工資保證金制度和應急周轉金制度；二是加強制度懲戒力度，將欠薪和欠繳社保列入煤炭企業(yè)信用評價(jià)指標體系，建立企業(yè)誠信檔案；三是加強預警監測，完善輿情監測信息政府購買(mǎi)服務(wù)制度，由專(zhuān)業(yè)機構將網(wǎng)絡(luò )監測到的煤炭企業(yè)勞動(dòng)爭議定向轉發(fā)相關(guān)政府部門(mén)，促進(jìn)基層工會(huì )早核實(shí)、早介入，增強勞動(dòng)爭議處理的效果和提高效率。

完善工會(huì )基層組織網(wǎng)絡(luò )，有效處理轉崗安置職工的發(fā)展訴求和維權訴求。建立“職業(yè)化工會(huì )干部—大企業(yè)工會(huì )干部和工人積極分子—工人群眾”多層次有機組織網(wǎng)絡(luò )，滿(mǎn)足基層工作需要，配置人、財、物，切實(shí)做到“重心下移、干部下去、資源下沉”，借助強有力的基層工會(huì )組織網(wǎng)絡(luò )，切實(shí)高效處理轉崗安置職工的發(fā)展訴求和維權訴求。

4.深入落實(shí)社會(huì )保障政策

支持煤炭企業(yè)職工提前退休。建議適度放寬擬關(guān)閉退出礦井人員退休年齡，對滿(mǎn)30年工齡或距法定退休年齡不足5年的人員（目前是內部退養）提前辦理正式退休手續，支持煤炭企業(yè)優(yōu)化人力資源結構，輕裝前行。

放寬煤炭企業(yè)職工退休年齡測算依據如下：根據調查，其他行業(yè)普通職工平均每天工作時(shí)間為8小時(shí)，平均每月工作22天，則每月工作176小時(shí)，每年工作2112小時(shí)；而煤炭行業(yè)普通職工平均每天工作10小時(shí)，平均每月工作26天，則每月工作260小時(shí)，每年工作3120小時(shí)。煤炭行業(yè)職工一年內實(shí)際工作時(shí)長(cháng)是其他行業(yè)職工工作時(shí)長(cháng)的1.48倍，因此，在煤礦工作滿(mǎn)10年的職工，相當于其他行業(yè)職工工作約15年，按此勞動(dòng)強度，應當提前5年退休。

另外，按現行政策，特殊工種提前退休政策只適用于國企職工，一旦失去國有職工身份將不再享受。調研中企業(yè)普遍反映，國企職工為保留其特殊工種提前退休的待遇，不愿向非公企業(yè)流動(dòng)，在一定程度上影響了富余職工分流的進(jìn)程。因此，還需要重視和擴大特殊工種的認定范圍。

解決當前社保體系中的突出矛盾。建議政府加快提高煤炭企業(yè)社會(huì )保險的統籌層次，保證統籌區域內主要政策、管理制度、運行標準的統一，解決煤炭企業(yè)社保管理的屬地化問(wèn)題，逐步消除大型煤炭企業(yè)集團職工內部轉崗分流的制度政策障礙。建立煤炭企業(yè)職工失業(yè)保險中央調劑金，運用大數定律，增強基金抗風(fēng)險能力，防范煤炭行業(yè)出現區域性、系統性、規模性職工失業(yè)風(fēng)險。

建議政府降低去產(chǎn)能任務(wù)重的煤炭企業(yè)的社保費率。目前，社保費率過(guò)高，繳費基數隨社平工資逐年快速上漲，煤炭企業(yè)繳費負擔沉重，許多受化解產(chǎn)能過(guò)剩影響較大的煤炭企業(yè)無(wú)力負擔，有的已經(jīng)欠繳巨額社保費。因此，考慮對化解產(chǎn)能過(guò)剩困難煤炭企業(yè)優(yōu)先降低社保費率，減輕企業(yè)負擔，幫助企業(yè)轉型升級或轉業(yè)轉產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)為社會(huì )提供更多就業(yè)崗位。

打造以煤炭企業(yè)為主體的醫療管理服務(wù)體系。建議各級政府在煤炭企業(yè)的工傷殘醫保納入地方統籌管理之后，支持企業(yè)成立醫療管理機構，建立科學(xué)的工傷鑒定、治療和康復管理體系，減少“小傷大養長(cháng)養”的現象，保障工傷職工和煤炭企業(yè)的合法權益。

5.提高政府對職工安置工作的行政服務(wù)質(zhì)量與行政服務(wù)效率

制定職工安置專(zhuān)項規劃。中央政府、各個(gè)主要產(chǎn)煤省份及各煤炭資源型城市應制定職工安置專(zhuān)項規劃，按照規劃有序構建“礦城、礦企、礦工”協(xié)同發(fā)展體系，合理安排資金和安置人員。

增加各級政府對職工安置的財政投入。目前去產(chǎn)能職工安置面臨的難點(diǎn)之一是地方和企業(yè)配套的安置資金來(lái)源問(wèn)題。因此，一是建議各級政府進(jìn)一步加大財政資金投入的力度，適當增加獎補資金額度；二是建議中央政府從煤炭行業(yè)國有資本收益中提取部分資金，地方政府應從煤炭資源稅等渠道中提取一定比例作為配套資金建立職工安置專(zhuān)項基金，并形成長(cháng)效機制；三是建議研究和制定退出產(chǎn)能土地處置政策，推動(dòng)各地市加快土地收儲，落實(shí)去產(chǎn)能獎補配套資金；四是建議擴大專(zhuān)項獎補資金支出范圍，對企業(yè)內部轉崗安置、產(chǎn)能退出礦井異地就業(yè)人員政策性支出、傷病亡職工遺屬以及離退休人員生活補貼給予政策資金支持。

健全職工安置績(jì)效考評機制。建議各級政府和煤炭企業(yè)確保在社保轉移接續等職工安置工作各關(guān)鍵節點(diǎn)保持互聯(lián)互通，建立職工安置工作績(jì)效考評和預警體系，充分落實(shí)職工安置工作。

制定煤炭企業(yè)市場(chǎng)化解決職工安置問(wèn)題的政策。市場(chǎng)化解決職工安置問(wèn)題的政策主要涉及四個(gè)方面：一是煤炭企業(yè)在產(chǎn)能置換指標交易中將出售指標所得資金按一定比例用于職工安置；二是在產(chǎn)能置換指標交易中能夠提供一定比例職工安置崗位或資金的企業(yè)，將享有優(yōu)先交易權或產(chǎn)能置換優(yōu)惠政策；三是鼓勵優(yōu)勢煤炭企業(yè)實(shí)施兼并重組，幫助被兼并重組的企業(yè)安置職工、轉型轉產(chǎn)；四是鼓勵國有煤炭企業(yè)通過(guò)出讓股份、增資擴股、合資合作引入民營(yíng)資本，促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展，拓寬企業(yè)人力資源流動(dòng)通道。

促進(jìn)企業(yè)和職工共同參與職工安置政策制定。政府要在煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以及職工安置工作中發(fā)揮主導作用，但并非政府要包辦一切。

優(yōu)化信息發(fā)布平臺。針對煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置問(wèn)題，掌握轉崗安置職工的基本信息和數量，實(shí)時(shí)監測企業(yè)崗位的增減情況，制定科學(xué)合理有針對性和實(shí)效性的職工安置政策。借助新媒體參與平臺拓寬煤礦職工參與政策制定的機會(huì )和渠道，利用網(wǎng)絡(luò )的開(kāi)放性、及時(shí)性和交流雙方的平等性增強公眾平等、獨立參與的意愿，影響政府的職工安置政策制定。

6.根據區域特征靈活制定差異化職工安置政策

不同煤炭基地由于發(fā)展實(shí)踐以及特點(diǎn)上的差異，所面臨的壓力和問(wèn)題也各不相同，因此，要解決就業(yè)問(wèn)題，必須針對不同地區的實(shí)際情況，一地一個(gè)解決方案，抓好生產(chǎn)力布局，開(kāi)拓新的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)模式。對于因為政策沖擊受到影響的下崗職工群體，要做好妥善安置，防止他們因受沖擊而致貧。晉陜蒙寧甘區是先進(jìn)產(chǎn)能主要分布區，煤炭工業(yè)是所在地區主導產(chǎn)業(yè)，職工安置應當以?xún)炔糠至鳛橹?。華東區的主力礦區已轉入深部開(kāi)采，煤炭產(chǎn)業(yè)基本進(jìn)入衰退期，但是華東區其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，區域經(jīng)濟發(fā)達，轉崗安置職工就業(yè)機會(huì )較多。東北區企業(yè)辦社會(huì )負擔重，歷史包袱較重，職工安置壓力大。華南區勞動(dòng)生產(chǎn)率水平較低，生產(chǎn)環(huán)境較差，體量雖小，但工傷殘職工比例相對較高，對公益性崗位托底安置要求高。新青區受影響較少，煤炭行業(yè)未來(lái)還將迎來(lái)一定的發(fā)展期，以接收其他產(chǎn)煤區轉崗安置職工為主。

晉陜蒙寧甘區。該地區的轉型條件比東北地區略好，煤炭產(chǎn)業(yè)還能存續一段時(shí)間，要抓住當前的機遇期做好煤炭行業(yè)的轉型和升級，堅決淘汰沒(méi)有發(fā)展希望的落后產(chǎn)能，對其職工安置政策的幾點(diǎn)建議如下。

一是原有煤炭產(chǎn)業(yè)基礎可以更多地轉向清潔煤生產(chǎn)。當前的生產(chǎn)環(huán)境污染嚴重，給煤炭洗選工作提出了更高的要求，可以引導一些初級加工的工作轉為深加工，既有利于空氣污染治理，也給當地產(chǎn)業(yè)指出了另一條發(fā)展道路，促進(jìn)職工的內部分流。

二是加大對煤產(chǎn)地生態(tài)修復的力度。生態(tài)修復既能創(chuàng )造就業(yè)，也能帶動(dòng)一定的就業(yè)，更可以為后續發(fā)展旅游提供條件。

三是甘肅和寧夏等地可以向新能源的開(kāi)發(fā)利用轉型。通過(guò)發(fā)展設備制造、發(fā)電等相關(guān)的綠色產(chǎn)業(yè)來(lái)承接部分傳統能源的冗余失業(yè)人員。

華東區。該區域煤炭行業(yè)可能整體會(huì )逐漸壓縮規模乃至關(guān)停，但由于產(chǎn)業(yè)結構相對合理，通過(guò)鼓勵發(fā)展其他行業(yè)吸納就業(yè)壓力相對較小。該地區經(jīng)濟條件較好，地方政府應當承擔更多的財政支持工作，讓中央的財政支持向相對落后的東北區傾斜。

東北區。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律來(lái)看，東北三省未來(lái)要出現大規模的新興產(chǎn)業(yè)吸納煤炭冗余就業(yè)可能性不大，無(wú)論是制度性還是資金性強行挽救大型煤炭國企意義不大。如何在衰敗的背景下，盡量維持社會(huì )的穩定才是政策考慮的重點(diǎn)。對其職工安置政策的幾點(diǎn)建議如下。

一是從體制改革入手，整頓干部隊伍，解放思想，改變官僚主義作風(fēng)。如考慮政府和國企官員與經(jīng)濟發(fā)達地區大規模調換。

二是集中力量發(fā)展好主導產(chǎn)業(yè)。建議牢牢抓好優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)——農業(yè)，從農業(yè)政策入手，給予當地更多扶持。適當發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，如旅游，對于一些有益于就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)給予更多靈活性的扶持，如網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)等，從而促進(jìn)煤炭企業(yè)職工轉崗就業(yè)。

三是適當放棄對一些衰敗的煤炭資源型城市的強行輸血，集中力量發(fā)展特大中心城市。有些資源型城市已經(jīng)不具備重新振興和崛起的基本條件，也沒(méi)有辦法能夠轉型。做好大城市公共服務(wù)功能的建設，集聚高端服務(wù)業(yè)，吸引周邊人口遷徙到附近，學(xué)會(huì )抱團取暖。

華南區。由于勞動(dòng)生產(chǎn)率相對較低，該地區的煤炭行業(yè)從業(yè)人員有一定的規模。該地區政府應對煤炭企業(yè)做好轉崗引導，根據各地特點(diǎn)，鼓勵發(fā)展自然風(fēng)光和民族風(fēng)情相結合的旅游業(yè)，發(fā)展以釀酒、特色食品加工、農產(chǎn)品加工為基礎的綠色產(chǎn)業(yè)等，從而帶動(dòng)煤炭企業(yè)職工轉崗就業(yè)。

三 政策建議

在當前經(jīng)濟新常態(tài)和供給側改革的現實(shí)背景下，化解產(chǎn)能過(guò)剩是煤炭行業(yè)轉型升級的必經(jīng)之路。與此同時(shí)，化解產(chǎn)能過(guò)剩所產(chǎn)生的大量就業(yè)與職工安置問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì )關(guān)切的焦點(diǎn)，為政府部門(mén)和煤炭行業(yè)提出了新要求。為此，本研究從煤炭行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)程和職工安置工作的實(shí)際出發(fā)，在煤炭行業(yè)職工安置政策效應分析的基礎上，探索煤炭行業(yè)三礦協(xié)同職工安置體系的內涵，提出三礦協(xié)同職工安置體系的理論框架，為煤炭行業(yè)通過(guò)有效的職工安置體系設計引導礦城優(yōu)化職工安置政策和平臺、礦企優(yōu)化職工安置工作、激活礦工價(jià)值，奠定堅實(shí)的理論基礎。

三礦協(xié)同職工安置體系（見(jiàn)圖8-14）是指，礦城與礦企順應經(jīng)濟形勢和煤炭行業(yè)形勢的新變化，科學(xué)有序利用好現有資源，進(jìn)一步發(fā)揮礦城的平臺作用去引導并增強礦企及礦工應對職工安置困境的能力，做好職工安置工作，保證“礦城、礦企、礦工”長(cháng)期、穩定和持續健康地協(xié)同發(fā)展，打造礦城、礦企與礦工價(jià)值共同創(chuàng )造系統。

圖8-14 三礦協(xié)同職工安置體系的理論框架

礦城是價(jià)值創(chuàng )造的環(huán)境與載體，礦企是價(jià)值創(chuàng )造的功能單元，礦工是價(jià)值創(chuàng )造的核心元素，三者是互相交織、互相依托的。礦城應當以創(chuàng )建人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府為根本目標，采取“三方聯(lián)動(dòng)，協(xié)同發(fā)展”的模式，建立礦城、礦企和礦工共同愿景，實(shí)現資源和功能上的優(yōu)勢互補與高效協(xié)同，通過(guò)三方聯(lián)動(dòng)打造協(xié)同發(fā)展中各主體、各要素和各環(huán)節的有機對接與融合機制，基于價(jià)值共創(chuàng )理念構筑起以職工安置為導向、礦城為引導、礦企為主體、礦工為核心的三方協(xié)同職工安置體系，提升礦城的產(chǎn)業(yè)核心競爭力、礦企的轉型升級和可持續發(fā)展能力以及礦工的技能素質(zhì)和再就業(yè)能力。

在三礦協(xié)同職工安置體系里，礦城應當擔負起引導資源配置、優(yōu)化安置環(huán)境及為礦工提供服務(wù)和保障的責任，推動(dòng)礦企做好職工安置工作；礦企應當擔負起職工安置的主體責任，充分利用當前環(huán)境、轉化礦城資源來(lái)優(yōu)化企業(yè)人力資本結構，推進(jìn)礦工的轉崗分流和退休退養工作；礦工應當擔負起價(jià)值創(chuàng )造的責任，充分利用礦城與礦企提供的資源、機會(huì )、服務(wù)和保障，到最能發(fā)光發(fā)熱的崗位上創(chuàng )造價(jià)值，回饋礦企和社會(huì )。

圖8-15 三礦協(xié)同職工安置體系的資源配置與政策落地框架

人力資本價(jià)值時(shí)代的職工安置體系，與礦城和礦企的戰略規劃目標、煤炭行業(yè)環(huán)境、宏觀(guān)經(jīng)濟形勢、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況以及礦工期望都緊密相關(guān)。三礦協(xié)同職工安置體系是以?xún)r(jià)值共創(chuàng )為目標導向和核心理念，由價(jià)值主張重塑與價(jià)值生態(tài)系統再造二者合力作用的結果。因此，政府應當充分發(fā)揮在去產(chǎn)能背景下煤炭行業(yè)職工安置工作中的指導、支持和服務(wù)作用，積極推動(dòng)三礦協(xié)同職工安置體系建設，聚集與整合三大價(jià)值創(chuàng )造主體提供的各類(lèi)互補性資源，制定切實(shí)有效的職工安置政策，加強礦城和礦企在各要素、各環(huán)節的有機對接與融合，優(yōu)化資源配置，建立起職工安置的長(cháng)效機制，提高政府的行政服務(wù)質(zhì)量和行政服務(wù)效率，切實(shí)維護好礦工權益，做好職工安置工作，確保全社會(huì )和諧穩定，實(shí)現三礦可持續發(fā)展和價(jià)值共創(chuàng )（見(jiàn)圖8-15）。

第八節 未來(lái)研究展望

本研究在分析煤炭行業(yè)人力資源現狀的基礎上，分析了化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工的總量及地區分布情況，基于PEST環(huán)境分析從政策、經(jīng)濟、社會(huì )、技術(shù)四個(gè)方面指出了影響就業(yè)與職工安置的主要因素，梳理了我國兩輪煤礦關(guān)閉退出中的職工安置政策和國外職工安置政策，構建了職工安置政策體系的“五維度”模型，并以此為基礎，分析了我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應及不足之處，提出了我國煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的總體思路、主要目標以及政策建議。

隨著(zhù)煤炭行業(yè)供給側改革的逐步推進(jìn)，積極穩妥地做好職工安置工作對于企業(yè)和政府而言更加重要。本項目研究成果結合我國煤炭行業(yè)當前發(fā)展情況，為國家構建出煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置政策的頂層設計方案，對各級政府和煤炭企業(yè)落實(shí)就業(yè)與職工安置工作具有較好的借鑒意義。

同時(shí)，本研究也存在一定的局限性和需要進(jìn)一步深入研究之處。首先，本研究以35家大型煤炭企業(yè)集團的271處煤礦為研究樣本，相較于我國煤礦總體數量，樣本數仍顯不足；其次，本研究通過(guò)對我國安置政策效應分析，對煤炭行業(yè)的職工安置工作進(jìn)行了質(zhì)性研究，缺乏對煤炭行業(yè)不同企業(yè)、不同區域間的橫向對比研究，這將是職工安置問(wèn)題進(jìn)一步研究的側重點(diǎn)；最后，由于煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置工作僅開(kāi)展兩年，在未來(lái)還應對去產(chǎn)能重點(diǎn)煤炭企業(yè)進(jìn)行跟蹤調研，對職工安置問(wèn)題進(jìn)行跨期縱向研究和量化實(shí)證研究。

鑒于此，課題組將進(jìn)一步深入開(kāi)展研究，針對各區域煤炭企業(yè)，提出更具有區域特點(diǎn)的職工安置措施，為政府科學(xué)決策、行業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)失業(yè)人員平穩轉崗就業(yè)、營(yíng)造和諧穩定的社會(huì )環(huán)境提供支撐。