從國外天然氣規制的啟示看我國天然氣改革

時(shí)伏經(jīng)貿2010年5月中句刊總第169期從國外天然氣規制的啟示看我國天然氣改革閆澤武劉春宇(新疆發(fā)展與改革委員會(huì )經(jīng)濟研究院,新疆烏魯木齊83000)【摘要】本文從探討天然氣的屬性、運營(yíng)特征和規制的關(guān)系入手,通過(guò)對我國天然氣體制狀況和現行體制下天然氣規制存在間題的分析及對國外天然氣規制的比較分析,指出,我國對天然氣產(chǎn)業(yè)的規制,在借鑒國外成功經(jīng)驗的同時(shí),要結合我國天然氣產(chǎn)業(yè)的具體的發(fā)展情況,建立自己的規制模式,并對天然氣規制改革提出思路【關(guān)鍵詞】天然氣產(chǎn)業(yè);政府規制;改革天然氣的運營(yíng)分生產(chǎn)、管道運輸和銷(xiāo)售三個(gè)環(huán)節,這是由法,以行政審批和部門(mén)規章為基本內容和手段。到目前為止,天然氣的自然屬性決定的,天然氣的生產(chǎn)環(huán)節是指天然氣的勘出臺法規和條例既有關(guān)于天然氣勘探開(kāi)發(fā)的,還有天然氣輸送探開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、集輸和加工銷(xiāo)售:管輸配送環(huán)節是指通過(guò)大直和銷(xiāo)售的和價(jià)格稅收的,但基本上是管理條例,沒(méi)有一部完整徑高壓管道將天然氣從生產(chǎn)地輸往銷(xiāo)售中心(管輸),再通過(guò)的《天然氣法》,立法明顯滯后,政府對天然氣的管制主要依小直徑低壓管線(xiàn)向當地終端用戶(hù)供氣(配送);而銷(xiāo)售環(huán)節則靠政策性文件和行政性審批,穩定性和透明度不足,再加上沒(méi)是指地方銷(xiāo)售體系,是用地方分銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò )將終端用戶(hù)(居民用戶(hù)有獨立的規制監管部門(mén),很容易引發(fā)暗箱操作和尋租行為的發(fā)(家庭)、商業(yè)用戶(hù)(如批發(fā)和零售商、服務(wù)業(yè)、賓館、辦公生,最終導致對監管的不利室和公用設施等)、工業(yè)用戶(hù)(工廠(chǎng)和礦場(chǎng))和(發(fā)電廠(chǎng))與3.公平競爭的市場(chǎng)格局尚未形成管道連接起來(lái)的部分雖然通過(guò)1998年的產(chǎn)業(yè)結構重組,已形成了三大國家控從整個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)看,天然氣產(chǎn)業(yè)的三個(gè)環(huán)節又具備不同特點(diǎn),股石油公司在陸上、海上的勘探開(kāi)發(fā)、管道建設、油氣運輸及它們所具有的自然壟斷性質(zhì)的強弱也是不同的。就天然氣的生產(chǎn)銷(xiāo)售領(lǐng)域相互競爭的格局,但由于這種重組是以行政手段捏合環(huán)節勘探來(lái)看,不具備成本的次可加性,規模經(jīng)濟也不明顯,也的,三大公司劃地域而治的改革方案,使三大國有石油公司的就是說(shuō)此環(huán)節不具備強的自然壟斷屬性。那么對該環(huán)節的規制就市場(chǎng)控制力極不均衡。在上游領(lǐng)域,三大國有石油公司之間可以釆取政府放松規制的做法。而在天然氣的管輸環(huán)節中,天然“劃地域而治”的做法使行業(yè)的準人尚存在一定的障礙:;礦產(chǎn)氣的輸送有賴(lài)于鋪設的管道而進(jìn)行,管道的鋪設具有巨大的沉許可證管理方式尚未更多地引入市場(chǎng)競爭機制;國外天然氣開(kāi)沒(méi)成本,整個(gè)管網(wǎng)由一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)具有明顯的規模效應,該環(huán)采權依然控制在中石油、中石化等國有企業(yè)手中,民營(yíng)企業(yè)即節產(chǎn)業(yè)的成本函數具有次可加性,所以具有強自然壟斷屬性,使在國外采了氣,也需要過(guò)中石油和中石化這道門(mén)檻。在下游顯然對該環(huán)節,政府應該實(shí)施嚴格規制。天然氣的銷(xiāo)售環(huán)節隨領(lǐng)域,天然氣的銷(xiāo)售競爭僅限于中國石油天然氣集團公司和中著(zhù)用氣需求量的增大,又使銷(xiāo)售呈現多元化,而民用天然氣又國石化集團公司需要政府對其價(jià)格維持相對的穩定,這個(gè)環(huán)節可以說(shuō)是融合了4.價(jià)格規制很不完善壟斷和競爭,它既需要放松,又應當存在一定的政府干預,可目前我國的天然氣價(jià)格體系包含了定價(jià)權屬、定價(jià)類(lèi)別和以采取激勵性的規制方式。計價(jià)方法,且都由政府統一制定,未能將競爭環(huán)節和論斷環(huán)節我國天然氣產(chǎn)業(yè)規制的現狀分開(kāi),發(fā)改委對天然氣產(chǎn)品的定價(jià),是按照國際天然氣價(jià)格的(一)我國天然氣規制的體制狀況變化來(lái)制定和公布的,并沒(méi)有實(shí)際完全反映國內市場(chǎng)需求的信計劃經(jīng)濟時(shí)代,我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)由石油部主管,實(shí)施計息,更沒(méi)有杜絕三大石油公司在價(jià)外加價(jià)、搭車(chē)收費的壟斷行濟管理體制。198年,按照國際通行的“油公司”模式,我為。天然氣定價(jià)機制改革步伐雖已邁出,但市場(chǎng)在價(jià)格形成中國石油天然氣企業(yè)成功實(shí)施了內部企業(yè)的整體分離與重組。中國的基礎性作用尚未充分發(fā)揮。石油天然氣集團公司(CNPC)于1999年通過(guò)分離的方法將集團公5.三大公司自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)未能分開(kāi),在競爭司內所有石油企業(yè)、煉化企業(yè)、銷(xiāo)售企業(yè)、管輸企業(yè)及科研單位性業(yè)務(wù)中制造壟斷分離出來(lái),單獨成立了中國石油天然氣股份有限公司。同時(shí),中天然氣產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性主要集中在天然氣管道輸運領(lǐng)國石油化工總公司也實(shí)施了戰略重組,組建了中國石油化工集團域,而天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)和下游的加工、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)領(lǐng)域則具公司。在我國的天然氣產(chǎn)業(yè)中,存在著(zhù)集上下游、內外貿和產(chǎn)供有明顯的競爭性。但是,由于中國天然氣產(chǎn)業(yè)是三大石油公司銷(xiāo)于一體的幾家大公司,這些公司之間形成了寡頭競爭格局,但上下游的垂直經(jīng)營(yíng),自然壟斷性和競爭性業(yè)務(wù)交織在一起,管垂直一體化的國有經(jīng)營(yíng)體制未能徹底改變道設施幾乎全部掌握在以中石油為主的三大石油公司,三大公(二)目前規制體制下天然氣規制存在的主要問(wèn)題司能憑借自然壟斷業(yè)務(wù)來(lái)延伸壟斷,并在其產(chǎn)業(yè)內部的產(chǎn)業(yè)鏈1.政出多門(mén),管理重疊,缺乏獨立的規制機構中調劑利潤,致使在一些競爭性業(yè)務(wù)中產(chǎn)品價(jià)格嚴重偏離市場(chǎng)目前,中國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規制的范疇涵蓋了資源保護、價(jià)格價(jià)格和進(jìn)出口規制、行業(yè)準入、投資審批以及環(huán)境、安全等多6.資源產(chǎn)地政府對石油產(chǎn)業(yè)政府規制沒(méi)有發(fā)言權方面內容,能對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監管的部門(mén),除了國家發(fā)改委天然氣產(chǎn)業(yè)的規制,無(wú)論是規制立法、相關(guān)制度規則的制(下設能源局)的直接管理外,還包括國土資源部等8部委。這定還是規制的管理和執行均由中央政府一手統攬,地方政府即規制機構的不獨立和規制政策的制定和實(shí)施不分離,在一定使在自身利益嚴重受到侵害時(shí),也無(wú)計可施。從市場(chǎng)準入的程度上實(shí)際是降低了國家對石油產(chǎn)業(yè)管制的力度和效率,也格規制到天然氣資源管理、天然氣配售系統均屬于中央政府管影響了國家對能源可持續利用和平衡發(fā)展的協(xié)調控制轄,地方政府在石,資源產(chǎn)地權2.對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規范、監督、指導的法律法規不健益無(wú)法直接得到保中國煤化工地位,在競爭全,缺乏完整的法律基礎性業(yè)務(wù)中制造的壟CNMHG很多不利的影現行政府對天然氣產(chǎn)業(yè)的規制仍然沿用計劃經(jīng)濟時(shí)期的做響,地方政府對此卻尢能為力37·Economic Trade Update Mid-journals Sum NO. 169May 2010二、國外天然氣規制的比較及對我國的啟示業(yè)發(fā)展戰略、政策目標、管理體制框架、法律法規的硏究和制)國外天然氣產(chǎn)業(yè)規制的一些特點(diǎn)定。而政府天然氣產(chǎn)業(yè)規制監管部門(mén)則主要根據上下游各環(huán)節1.美國天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規制特點(diǎn)的技術(shù)經(jīng)濟和業(yè)務(wù)特點(diǎn),采取不同的規制機制,在競爭性業(yè)務(wù)第二次世界大戰和兩次石油危機以后,美國政府不斷加強中放開(kāi)競爭,進(jìn)行市場(chǎng)準入和價(jià)格管制等,在自然壟斷業(yè)務(wù)中和改善對本國天然氣產(chǎn)業(yè)的宏觀(guān)調控。政府對天然氣產(chǎn)業(yè)的規則實(shí)行政府管制,發(fā)揮規范、協(xié)調企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的制主要呈現以下特點(diǎn):(1)具體的天然氣資源管理和天然氣配作用。售系統的規制屬地方政府管轄,由地方天然氣規制機構具體負(二)建立健全天然氣產(chǎn)業(yè)法律法規體系責,規制機構按“上游”和“下游”分設:(2)美國政府規制盡快出臺《天然氣法》。其內容可考慮包括:(1)確定天然氣產(chǎn)業(yè)的方式主要是根據法律進(jìn)行干預:(3)美國政府對天然氣產(chǎn)業(yè)的戰略地位和基本性質(zhì);(2)通過(guò)立法創(chuàng )立監管機天然氣產(chǎn)業(yè)的規制主要是對天然氣產(chǎn)業(yè)中的“自然壟斷”業(yè)務(wù)構;(3)界定自然壟斷領(lǐng)域和競爭領(lǐng)域,對自然壟斷領(lǐng)域實(shí)行部分;(4)規制的內容以?xún)r(jià)格規制和準入規制為主:(5)政監管,并將其與競爭性的上游或下游有效分離:(4)監管的內府設有獨立的規制機構容與形式;(5)對天然氣資源的戰略性安排:(6)應對油氣2.英國天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規制特點(diǎn)危機的緊急措施。從1986年起,政府對天然氣下游領(lǐng)域進(jìn)行了全面改革,對對原(三)打破行政壟斷和市場(chǎng)分割,實(shí)施分類(lèi)規制改革,培先由國家經(jīng)營(yíng)的國家天然氣公司實(shí)施私有化改造:(1)對天然氣市育市場(chǎng)競爭場(chǎng)供應實(shí)施放松規制;(2)對產(chǎn)業(yè)上下游業(yè)務(wù)實(shí)施分類(lèi)管制。英國應借鑒國外改革的經(jīng)驗,根據我國天然氣產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展在充分放開(kāi)上游天然氣市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí),目前依然保留了對下游天然階段逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競爭性業(yè)務(wù)中分離出去進(jìn)行分類(lèi)氣管輸服務(wù)費率和收費市場(chǎng)費率的密切規制;(3)制訂了天然氣規制,競爭性業(yè)務(wù)放開(kāi)市場(chǎng)準入,建立公平有序的競爭秩序行業(yè)政府規制的相關(guān)法律法規;(4)設立了獨立的規制機構。形成多元化發(fā)展的格局。在自然壟斷性業(yè)務(wù)環(huán)節加強監管,防3.阿根廷天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規制止濫用壟斷優(yōu)勢,確保管道運輸的安全和穩定,保證對第三方概括阿根廷天然氣產(chǎn)業(yè)規制的特點(diǎn)主要有:(1)有獨立提供非歧視性管道接入,保證整個(gè)市場(chǎng)的公平競爭。在有條件的規制機構;(2)對天然氣產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)實(shí)的情況下可引入一定程度的競爭,以最大程度地降低壟斷造成施分離:(3)對國有石油公司實(shí)施私有化改造;(4)制訂了的效益損失?！短烊粴夥ā?。該法明確規定了行業(yè)規制原則、規制范圍、新(四)進(jìn)行科學(xué)合理的市場(chǎng)進(jìn)入規制建規制機構的組織結構、規制職責、規制程序以及對違規行為為更好地在油氣勘探領(lǐng)域創(chuàng )造競爭的格局,加大我國天然的處罰等。氣勘探的力度和效率:一要對天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)的許可證審4.俄羅斯天然氣產(chǎn)業(yè)的規制特點(diǎn)批權和監督權,應集中在一個(gè)部門(mén)(專(zhuān)職管制石油機構),便俄羅斯天然氣產(chǎn)業(yè)的規制體制與我國類(lèi)似,基本屬于國于政府在管理的過(guò)程中統一協(xié)調、統一管理;二要縮短許可證有企業(yè)形式的垂直一體化經(jīng)營(yíng)方式。前蘇聯(lián)解體后,在后來(lái)的的有效期,最好控制在3年~5年:三要為了防止因大量企業(yè)進(jìn)轉軌過(guò)程中,俄羅斯逐步將原本只屬于產(chǎn)業(yè)部職能的規制權利入勘探領(lǐng)域,技術(shù)和實(shí)力參差不齊而濫勘濫采的現象出現,應分離出去,在不同的權力機構之間進(jìn)行分配,各產(chǎn)業(yè)部仍然負對市場(chǎng)中的企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理責執行國家政策,進(jìn)行行業(yè)管理,專(zhuān)門(mén)的規制機構(能源委員(五)將中央政府對天然氣產(chǎn)業(yè)規制的具體職能限于政策會(huì ))負責制定產(chǎn)品(服務(wù))價(jià)格。但是,鑒于天然氣工業(yè)的特制定及宏觀(guān)管理,將天然氣產(chǎn)業(yè)具體規制職能移交給地方政府點(diǎn),俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司保留了前蘇聯(lián)時(shí)期形成的統我國的石油產(chǎn)業(yè)規制改革完全可以借鑒發(fā)達國家成熟的經(jīng)供氣系統,并繼續實(shí)行對天然氣的生產(chǎn)、管輸和銷(xiāo)售產(chǎn)業(yè)壟斷驗,同時(shí)結合我國的實(shí)際,發(fā)揮地方政府在石油產(chǎn)業(yè)規制改革經(jīng)營(yíng)模式。中的作用。在政策制定部門(mén)和執行部門(mén)職能完全分離后,規制(二)國外天然氣產(chǎn)業(yè)規制的比較及對我國的啟政策的制定部門(mén)由政府管轄的集中統一的部門(mén)予以處理,石油從天然氣產(chǎn)業(yè)規制的國際比較來(lái)看,除俄羅斯政府依然產(chǎn)業(yè)政府規制的具體職能逐步向地方政府規制部門(mén)轉移。這樣維持對天然氣產(chǎn)業(yè)的完全壟斷規制模式外,美國、英國和阿根來(lái),既可以讓規制更加直接、高效,又可以使資源產(chǎn)地的資廷政府對天然氣產(chǎn)業(yè)實(shí)施的規制基本上屬于不斷引入競爭的逐源得到有效保證,還能更好地發(fā)揮地方政府的積極性和作用。步放松的規制模式,比如都設立了獨立的規制機構、都通過(guò)立法對產(chǎn)業(yè)實(shí)施規制,規制的重點(diǎn)都集中在天然氣產(chǎn)業(yè)的自然壟魯支斷業(yè)務(wù)上以及對國有公司都實(shí)施了私有化改造等,這些改革呈1劉春字新疆石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究隊新疆人民出版社x008現的直接效果是天然氣價(jià)格持續下降,產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量顯著(zhù)提楊風(fēng)玲天然氣產(chǎn)業(yè)中下游領(lǐng)域的自然壟斷性天然氣工業(yè)201:1213各類(lèi)消費不斷增加,全國供需基本平衡。這些規制措施對即時(shí) is Market deck和 ment in the United Kingdoen's Natur( Gas Industry. World Bank Policy我國天然氣的規制改革都有積極的借鑒意義,但相比較于西方 Stephen Breyer, Paul W. MacAvoy The Natural Gas Shortage and The Regulation of Natural Gas發(fā)達國家而言,我國天然氣產(chǎn)業(yè)的規制實(shí)踐起步較晚,天然氣 Producers[l-Harvard Law Review9419418產(chǎn)業(yè)規制中還存在著(zhù)體制、價(jià)格等一系列問(wèn)題,這些都束縛著(zhù)丙石興春,李吟天中國天然氣工業(yè)發(fā)展研究隊北京:石油工業(yè)出版社2031-1!我國天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。要解決這些問(wèn)題,僅僅照搬國外悶楊麗萍郭廣珍天然氣產(chǎn)業(yè)的規制和改革研究山東科技大學(xué)學(xué)報x0409101的成功模式是遠遠不夠的,要在借鑒西方發(fā)達國家成功經(jīng)驗的同時(shí),結合我國天然氣產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展情況,對天然氣的政府作者簡(jiǎn)介規制進(jìn)行改革,找到自己的發(fā)展模式。閆澤武,新疆發(fā)改委經(jīng)濟研究院副院長(cháng)三、對我國天然氣規制改革的思考劉春宇,新疆大學(xué)理論經(jīng)濟學(xué)博士后科研流動(dòng)站博士后,現供職于新疆發(fā)改委經(jīng)濟研究(一)完全分開(kāi)天然氣產(chǎn)業(yè)政策的制定部門(mén)與監管部門(mén)的職能我國天然氣產(chǎn)業(yè)的管理呈多部門(mén)分散態(tài)勢,綜合性和長(cháng)遠性較差,為此,應借鑒北美經(jīng)驗將分散在多個(gè)部門(mén)的石油產(chǎn)業(yè)中國煤化工的管理職能分離出來(lái)進(jìn)行重新整合,將政策制定部門(mén)和規制監CNMHG管部門(mén)完全分開(kāi),政策制定部門(mén)的職能主要為加強對天然氣產(chǎn)