加快中國天然氣行業(yè)立法進(jìn)程

第24卷第6期天然氣工業(yè)經(jīng)營(yíng)管理加快中國天然氣行業(yè)立法進(jìn)程劉巖<中國石化股份公司發(fā)展計劃部)劉巖.加快中國天然氣行業(yè)立法進(jìn)程.天然氣工業(yè),2004;24(6);125~ 126摘要目前國內尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的石油、天然氣法,現行的法律體系難以適應天然氣工業(yè)的快速發(fā)展。文章介紹了歐美等國家健全法制，推動(dòng)天然氣工業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗和慣制、分析了我國天然氣行業(yè)立法滯后的或狀。從外部環(huán)境、行業(yè)發(fā)展中出現的種種問(wèn)題和矛盾.現有許多法律規章的參考、圓際上的經(jīng)驗教訓等方面看,立即著(zhù)手制定《天然氣法》的條件已基本具備。鑒于《礦產(chǎn)資源法》對天然氣上游已有一些法律規范，根據國情并借鑒國外經(jīng).驗?！短烊粴夥ā房芍饕槍μ烊粴庵邢掠晤I(lǐng)域?！短烊粴夥ā分辽賾ǜ骷壵穆氋F,政府監管機構的組織。天.然氣生產(chǎn)、管道、配送、銷(xiāo)售公司的地位、資格、權利和義務(wù),氣價(jià)和管輸費確定的原則和定價(jià)機制,項目審批,安全.保障，第三方準入，容量買(mǎi)賣(mài)，對外合作的模式及領(lǐng)域，消費者權益保護,HSE(健康、安全、環(huán)境)。違法處置等主要內容。應盡快形成以(在油)天然氣法等法律為主干，眾多法規為枝條的天然氣法律體系。以法治氣,以法促氣。主題詞天然氣行業(yè)立法修正條款。加快立法的必要性加拿大涉及石油天然氣行業(yè)的法律主要有《能隨著(zhù)近年來(lái)天然氣儲量和產(chǎn)量的快速增長(cháng),以源管理法》石油和天然氣操作法》《環(huán)境評價(jià)法》《石及以西氣東輸為標志的已經(jīng)和將要實(shí)施的多條輸氣油資源法》《國家能源委員會(huì )法》等多部法律,以及政干線(xiàn)的建設，我國天然氣工業(yè)即將進(jìn)入一個(gè)快速增府 監管機構制定的《天然氣管道統一會(huì )計條例》《國.長(cháng)的新時(shí)期。天然氣占一次能源的消費比例將由目.家能源委員會(huì )替代服務(wù)條例》石油管道統一會(huì )計條前的不到3% .提高到2010年的6%左右。例》石油產(chǎn)品牌號條例》《陸上石油天然氣管道條市場(chǎng)經(jīng)濟條件下發(fā)展天然氣工業(yè)的前提之一是例》管 道仲裁委員會(huì )處事規則》《管道穿跨條例》《管營(yíng)造法律環(huán)境.形成以(石油)天然氣法等法律為主道公司 資料保護條例》等幾十部具有法律效力的法干,眾多法規為枝條的天然氣法律體系，以法治氣，規和規定。以法促氣。這是國外的成功經(jīng)驗和慣例。美國僅在天然氣管理方面就有幾十部法律法石油天然氣作為一-種不可再生的戰略資源,各國規.主要有《天然 氣法》菲利普斯決議》天然氣政策都極為重視。世界主要的油氣生產(chǎn)和消費國,都制定法》聯(lián)邦能源委員會(huì ) 436號令》《放松井口管制法》了相關(guān)的法律法規。主要是為了鼓勵有序競爭,健全和《聯(lián)邦能源委 員會(huì )636號令》等。行業(yè)管理機構，加強勘探開(kāi)發(fā)，實(shí)現上中下游協(xié)調發(fā)我國是世界第5大石油生產(chǎn)國、第3大石油消展,保護消費者權益，營(yíng)造良好的財稅環(huán)境,建立穩定費國,石油已成為與糧食和水資源并列的、事關(guān)國家的石油儲備和供應體系.保障國家石油安全。經(jīng)濟可持續發(fā)展和經(jīng)濟安全的重要資源。但我國的比如，上世紀80年代以前,英國天然氣工業(yè)的石油 、天然氣還未專(zhuān)門(mén)立法,只是在《礦產(chǎn)資源法》中長(cháng)輸、配送和銷(xiāo)售為國家所有的英國天然氣公司有部分石油 、天然氣的內容.且主要是針對資源開(kāi)發(fā)(BG)所壟斷。建設和經(jīng)營(yíng)全國天然氣管網(wǎng).并向用管理和資源保護的。 石油、天然氣相比其他礦產(chǎn)有戶(hù)售氣。1985 年英國在天然氣行業(yè)實(shí)行股份化。為許多特 點(diǎn)(特殊的戰略資源、替代剛性強、上中下游.鼓勵競爭、限制壟斷,促進(jìn)上中下游協(xié)調發(fā)展，1986的整體性 等),其行業(yè)的法律規范遠非《礦產(chǎn)資源法》年議會(huì )通過(guò)了《天然氣法》。1995年通過(guò)了天然氣法所 能涵蓋。作者簡(jiǎn)介:劉巖1959年生，高級工程師;1991年石油大學(xué)管理系碩:士研究生畢業(yè).獲碩士學(xué)位;現任中國石化股份公司發(fā)勝計劃部副主任。地址:(100029)2北京朝陽(yáng)區慧新東街甲6號。電話(huà):(010)64999167.經(jīng)營(yíng)管理天然氣工業(yè)2004年6月天然氣行業(yè)，尤其是管道和配送領(lǐng)域是典型的政府管理模式、天然氣和管輸定價(jià)機制、管道安全、自然壟斷行業(yè)。國內鐵路、民航、電力、電信等自然對外合作等方面已暴露出許多問(wèn)題。成功的經(jīng)驗和壟斷行業(yè)均有專(zhuān)門(mén)的法律，以規范政府和市場(chǎng)主體失誤的教訓使天然氣立法能夠“有的放矢”。行為.保護公眾利益。相比國內外其它行業(yè).我國石(3)現有的許多法律、規章可供參考。我國沒(méi)有油大然氣行業(yè)立法明顯滯后。主要存在以下問(wèn)題:系統完整的大然氣法規體系。有關(guān)大然氣的許多法.是資源法規雖相對健全，但市場(chǎng)法規相對缺乏.有律、法規和政策分散在其它法律和許多部門(mén)規章之的已與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展不相適應:二是有關(guān)石油立法中。雖然這些法律和規章文件可能有一些過(guò)時(shí)和不的基本原則、制度.分散規定在憲法、礦嚴資源法及妥之處,但它們是大然氣立法的重要基礎資料。其他條例規章或政策性文件中，沒(méi)有形成完整的法(4)國際上的經(jīng)驗教訓可供借鑒。加拿大、美律體系:三是沒(méi)有石油、天然氣的專(zhuān)門(mén)法律;四是立國、英國等工業(yè)化國家.以及阿根廷、羅馬尼亞、哈薩法上的不足.往往需大量的政策性文件彌補缺乏透克斯坦、南非、玻利維亞、波蘭等經(jīng)濟體制轉型國家明度，穩定性也不夠.容易形成部門(mén)之間職能交叉和在(石油)天然氣立法方面有多年的實(shí)踐。他們普遍出現“國家利益部門(mén)化,部門(mén)利益法規化”的情況。走的是一條法律先行的路子。我們雖不能直接照搬H前.由于我國處于經(jīng)濟轉型期，上游的勘探開(kāi)國外在特定時(shí)期和特定環(huán)境下采取的政策和管理模發(fā)領(lǐng)域、中下游的管道和銷(xiāo)售領(lǐng)域，存在許多問(wèn)題。式,但其中一些富有啟示的理念、科學(xué)管理的精華.如:油氣資源所有權、管理權與經(jīng)營(yíng)權職責權利的劃行之有效的做法可供我們借鑒。分和進(jìn)一步明確各級政府的權限、政府監管體系、財由于立法需經(jīng)歷一個(gè)較長(cháng)的時(shí)期.其間的政治.稅制度與分配制度、對外合作、上地使用權、管道安經(jīng)濟、法律等條件的變化.可隨時(shí)反映于法律的醞釀全保護、管線(xiàn)路由權、煉廠(chǎng)布點(diǎn)、加油(氣)站建設、油和制定過(guò)程。而且.立即著(zhù)手制定《天然氣法》與有氣儲存、油氣進(jìn)11、產(chǎn)品銷(xiāo)售等,急需制定專(zhuān)門(mén)的法關(guān) 部門(mén)制定急需的規章并不矛盾,可同時(shí)進(jìn)行。律統--規范。只依靠行政法規規章是難以奏效的。天然氣法的主要內容應加快天然氣行業(yè)立法，營(yíng)造法律環(huán)境，促進(jìn)天然氣勘探開(kāi)發(fā)、管道建設的發(fā)展和市場(chǎng)開(kāi)拓，少走彎路?！短烊粴夥ā分辽賾ㄒ韵聝热?各級政府的職責.政府監管機構的組織、地位、權力、義務(wù)、財務(wù)、加快立法的可行性監管原則和運行機制等,天然氣運輸管理模式和運制定石油天然氣行業(yè)法律體系有兩種思路:一行機制,天然氣生產(chǎn)企業(yè).管道公司、配送公司、銷(xiāo)售是制定《石油天然氣法》;二是可以先行制定《天然氣公司的地位、 資格、權利和義務(wù).天然氣和管輸費確法》。號慮到制定-部統-的《石油天然氣法》涉及定的原則和定價(jià)機制， 管道建設及運營(yíng)的審批、施力面較多。費時(shí)較長(cháng).以及大然氣快速發(fā)展的實(shí)際情工、維護 、安全保障、第三方準人、容量買(mǎi)賣(mài)等.對外:況.思路二有其優(yōu)勢。合作的模式及領(lǐng)域，消費者權益保護、HSE.天然氣鑒于《礦產(chǎn)資源法》對天然氣上游已有一些法律進(jìn)出口，違法處置等。規范?！短烊粴夥ā分攸c(diǎn)可主要針對犬然氣的中下游根據中國實(shí)際并借鑒國外成功經(jīng)驗?！短烊粴忸I(lǐng)域;考慮到H前對-些問(wèn)題一時(shí)難以達成共識，立法》的重要內 容之一是確定政府制定政策和執行政法中可采取宜細則細,宜粗則粗的辦法,對不宜細化策的職能相對分離,即決策權和執行權分離的原則，的內容,在《天然氣法》中給出粗線(xiàn)條的規定。建立相對獨立的政府天然氣監管機構。形象地講，立即首手制定(天然氣法》的條件已基本具備:政府的職責是掌舵，而不是劃漿,劃漿是監管機構的(1)外部環(huán)境已基本確定。中國進(jìn)入WTO,自職責。 兩者分離有利于減少決策失誤和隨意性.有.然壟斷行業(yè)管理體制改革的思路和框架、政企分開(kāi)、利于提高行政效率和公正性。目前美國、加拿大都企業(yè)商業(yè)運作的模式、促進(jìn)競爭.擴大對外開(kāi)放的方有專(zhuān)門(mén)的政府石油天然氣監管機構。歐盟15國中，略等均已確定。11個(gè)國家有專(zhuān)門(mén)的天然氣監管機構(與能源或電力(2)行業(yè)發(fā)展中出現的種種問(wèn)題和矛盾已基本合設)。 許多經(jīng)濟轉型國家也都在借鑒歐美國家的顯現。我國目前已年產(chǎn)天然氣300億立方米，輸氣通 行做法,對本國的石油工業(yè)管理體制進(jìn)行改革。主干管道里程1萬(wàn)多公里,天然氣在民用、工業(yè)、發(fā)在精簡(jiǎn)政府機構，壓縮政府開(kāi)支的情況下。組建電等領(lǐng)域均有應用。天然氣上中下游在發(fā)展中,在集監管性 、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性、服務(wù)性(下轉第130頁(yè))●126●經(jīng)營(yíng)管理天然氣工業(yè)2004年6月管道的建設及1NG系統成本的大幅度降低，預計本分布在西西伯利業(yè).僅阿斯特拉罕分布在濱里海盆世紀初期(2020年左右)天然氣將有更快的發(fā)展。產(chǎn)地、奧倫堡氣用分布在伏爾加一烏拉爾盆地。在西量和市場(chǎng)的發(fā)展又將帶動(dòng)天然氣勘探的更大發(fā)展。西伯利亞的9個(gè)巨型氣田的儲量為33.419萬(wàn)億立按照USGS的最新油氣資源量數據.筆者經(jīng)過(guò)方米,占22個(gè)巨型氣用的49.,0%?？梢哉f(shuō)西西伯利折算得出全球石油天然氣和大然氣液的資源量“”，亞是世界最富的氣區。②近年來(lái)俄羅斯處丁油氣工將天然氣和天然氣液資源量的構成列于表4。資源業(yè)的低谷中.勘探受到更大的影響(特別是其亞洲部量計算的資料截止于1995年,其資源量指在近中期分)。上述90年代的76個(gè)重大發(fā)現中前蘇聯(lián)只占(約30年左右)可能被探明的可采儲量。表4中待6%;就天然氣來(lái)說(shuō),僅有處于烏拉爾山東北角的俄發(fā)現和已發(fā)現油田天然氣儲量增長(cháng)兩項共占羅斯(Russia)氣田算得上個(gè)重大新發(fā)現“。而俄59. 8%,意味著(zhù)到2025年左右天然氣儲量可望達到羅斯亞洲部分和它的北極海陸架、濱太平洋邊緣海累計探明儲量值的1.5倍左右。如果考慮天然氣液盆地都是天然氣遠景良好的地區。在21世紀俄羅也屬于廣義的儲量范疇，則可望有更快的發(fā)展。斯巨型氣田的數目有可能增加.儲量也會(huì )得到進(jìn)-步核實(shí)。本文工作中得到謝波女上.甘克文和朱起煌先生的用表4世界天然氣和天然氣液資源量及其構成助,特致謝意。天然氣天然氣液天然氣當量項目日參考文獻1o0°m2 % 10*m' 者10°m2 %待發(fā)現資源量147.1.35.1 29.39 59.4176.4937.6 1 甘克文主編. 世界含油氣盆地圖說(shuō)明書(shū).北京:石油工業(yè)氣田儲董增長(cháng)潛量103.724.7| 6.85 13.8 110.55 23.6出版社,1992;1~89剩余可采儲最118.8| 26.3| 9.73 19.7| 128.5 327.42 Bp statistical review of world energy. June 2003. www.累計產(chǎn)量| 19.6 11.9| 3.51| 7.1| 53.11|1.4bp. com/ ccntrcs/ energy419.2 100.0 49.48 100. 0|468.68100.03 BHHH3APVBE)KFEO.IORH9.Kpyueiume raobue法,表中大然氣液即凝析油，以It為1000 m'氣折算。mc TOpO*KICHHN MMp陽(yáng). Hc中rera3oBas BeprHKaJb. 2001:(18);42綜上所述,天然氣儲量處于持續快速增長(cháng)期,儲1 Menry S Rehingill. (iant field discoveries of the 1990'<.量基礎十分雄厚(2002年全球儲產(chǎn)比為60. 7),為本.The L.eading Edge .200 :698- -704世紀初天然氣產(chǎn)量持續增長(cháng)的奠定了基礎。5胡文海，陳冬睛，美國氣田分布規律和勘探經(jīng)驗.北京:石油工業(yè)出版社.1995;1~72俄羅斯天然氣將占更重要的地位張抗,周總瑛.周慶凡.中國石油天然氣發(fā)展戰略.北京:尤論從2002年的剩余可采儲量還是從產(chǎn)量上地質(zhì)出版社、石油工業(yè)出版社、中國石化出版社.2002:359 ~ 383看.俄羅斯都是世界第-的天然氣大國.表1也證實(shí)7 張杭.近十年米世界排名前 20位的大油出變化及其啟了這一點(diǎn)。俄羅斯共有儲量38. 028萬(wàn)億立方米.占示.世界石油工業(yè)，2004;(1~2):34~3722個(gè)氣田總量的55. 7%。平均每個(gè)巨型氣田儲量為3.457萬(wàn)億立方米，為22個(gè)氣田均值的111. 4%。(收稿日期2004-01-30 編輯趙 勤)特別值得注意的是:①俄羅斯的巨型氣田上要(上接第126頁(yè)}表大會(huì )立法規劃.由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )組織有關(guān)部門(mén)f一體的監管機構,既可使政府部門(mén)有更多的人員、和單位開(kāi)展立法工作，爭取較短時(shí)間內出臺中國第時(shí)間和精力去慎重調研.科學(xué)決策,也可快速、高效部《天然氣法》。地加強執行法律和政策的力度。理論和實(shí)踐都證明,沒(méi)有足夠的執行力量,再好的法律也起不到應有1李潤生.劉巖,劉克雨編著(zhù). 石油與監管.北京:石油工業(yè)的作用。出版社,2002制定《天然氣法》和組建政府監管機構，還有利國務(wù)院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所，世界銀行編.中國于減少和避免部門(mén)之間的職能交叉和可能出現的石油天然氣工業(yè)現代化:結構改革和監管.北京:中國財“國家利益部門(mén)化,部門(mén)利益法規化"。政經(jīng)濟出版社,2001最后,建議盡快將《天然氣法》列入全國人民代(收稿日期2004-0129 編輯趙勤)130●